Konzultace
Nový správní řád neboli zákon č. 500/2004 Sb., jehož účinnost nastala s počátkem roku 2006, představuje jednu z nejvýznamnějších změn českého právního řádu poslední doby. Jako takový se správní řád přirozeně nemůže vyhnout množství polemik ohledně přesného výkladu a aplikace jeho jednotlivých ustanovení. Jedním z nových pojmů, které se ve správním řádu objevily a lze je označit za ne zcela jasné, je pojem obecného správce daně, použitý v souvislosti s úpravou exekucí na peněžitá plnění podle § 106 zákona.
Nový správní řád (SŘ) v souvislosti s exekucemi na peněžitá plnění uložená správním rozhodnutím, respektive vyplývající ze smíru schváleného správním orgánem, využívá institutu tzv. dělené správy (1), kdy výkon exekuce na peněžitá plnění ve správním řízení neprovádí správní orgán sám, nýbrž předává věc jinému správnímu orgánu, který má s ohledem na svoji vlastní agendu k provádění těchto exekucí lepší předpoklady. Teoreticky se zde nabízejí především orgány daňové nebo celní správy. Dělená správa fungovala i v období účinnosti předchozího SŘ (zákon č. 71/1967 Sb.), přičemž orgánem pověřeným exekucemi na peněžitá plnění byl místně příslušný finanční úřad. Podle § 1 odst. 1 písm. e), resp. § 6 odst. 2 písm. c) zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, tak finanční úřady vybíraly a vymáhaly odvody, poplatky, úhrady, úplaty, pokuty a penále, včetně nákladů řízení, které byly uloženy jinými orgány státní správy a které byly příjmem státního rozpočtu České republiky, rozpočtů územních samosprávných celků a státních fondů České republiky, s výjimkou pokut ukládaných obcemi a kraji. Tímto ustanovením byla finančním úřadům založena obecná kompetence k výkonu dělené správy, která nastupovala pokud zvláštní zákon nestanovil jinak. Kromě toho pak množství zákonů upravujících specifická odvětví státní správy obsahovalo ještě i výslovná (a v podstatě duplicitní) pověření finančních úřadů výkonem dělené správy ve vybraných okruzích případů spadajících do oblasti daného zákona.
S účinností od 1. ledna 2006 byl výkon dělené správy převeden na celní úřady. Stalo se tak především zákonem č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky, který ve svém § 5 odst. 4 písm. m) pověřil místně příslušné celní úřady zajišťováním tzv. placení peněžitých plnění, nestanoví-li zvláštní zákon jinak. Placení peněžitých plnění je specifickým termínem zákona o Celní správě ČR, který je definován v jeho § 2 písm. d) jako vybírání a vymáhání peněžitých plnění, která vznikla bez vydání správního aktu ze zákona, nebo která byla uložena jinými správními úřady v řízení podle SŘ, a která jsou příjmem státního rozpočtu, státních fondů nebo rozpočtů územních samosprávných celků. Navzdory odlišné textaci lze tuto formulaci v zásadě považovat za analogickou s ustanovením § 1 odst. 1 písm. e) zákona o územních finančních orgánech. Zásadním rozdílem je ovšem rozšíření okruhu peněžitých plnění též o pokuty ukládané obcemi a kraji, které ustanovení § 1 odst. 1 písm. e) zákona o územních finančních orgánech z exekuční kompetence finančních úřadů výslovně vylučovalo. Tato změna souvisí právě s novým SŘ (viz dále). Rovněž k 1. lednu 2006 došlo zákonem č. 444/2005 Sb. k novelizaci zákona o územních finančních orgánech (vypuštění kompetence finančních úřadů podle § 1 odst. 1 písm. e) a dále k novelizaci množství dalších zákonů, v nichž byly dosud finanční úřady výkonem dělené správy výslovně pověřovány. V těchto zákonech se tak nově pověřují celní úřady, a to opět v zásadě duplicitně s obecnou úpravou zákona o Celní správě ČR.
V rámci nového SŘ se institut dělené správy aplikuje prostřednictvím žádosti správního orgánu, který vydal prvostupňové správní rozhodnutí nebo schválil smír, nebo žádosti oprávněné osoby o provedení exekuce na peněžité plnění u tzv. exekučního správního orgánu, tedy správního orgánu, který je podle SŘ nebo zvláštního zákona k exekuci oprávněn (§ 103 odst. 2 a § 105 odst. 1 SŘ). Alternativu k uplatnění exekučního titulu u exekučního správního orgánu představuje žádost o exekuci podaná k soudu nebo k soudnímu exekutorovi (§ 105 odst. 2 SŘ).
Podle § 106 odst. 1 SŘ je vykonavatelem dělené správy – exekučním správním orgánem, který na žádost provádí exekuci na peněžitá plnění – obecný správce daně místně příslušný podle zvláštního zákona, a to v případě že zákon nestanoví, že exekučním správním orgánem je sám správní orgán, který vydal prvostupňové správní rozhodnutí nebo schválil smír (2). Specifickým případem jsou pak obce a kraje (§ 106 odst. 2 SŘ), neboť zde má obecní, respektive krajský úřad v zásadě možnost provést exekuci na peněžité plnění sám (a tedy má sám postavení exekučního správního orgánu), přičemž možnost předat věc obecnému správci daně je i zde zachována (spolu s možností požádat soud či soudního exekutora).
Pokud odhlédneme od výše uvedených specifik, vyvstává nám pro výkon exekucí na peněžitá plnění uložená ve správním řízení klíčová role obecného správce daně podle § 106 odst. 1 SŘ.
Předně je třeba konstatovat, že ustanovení § 106 SŘ je v současnosti jediným případem použití pojmu obecného správce daně v celém českém právním řádu. Už jenom tato skutečnost jej činí problematickým s ohledem na fakt, že SŘ obecného správce daně explicitně nedefinuje a pojem samotný si na jedné straně vypůjčuje v daňových předpisech ustálený pojem “správce daně”, který ale na straně druhé doplňuje dosti neurčitou charakteristikou “obecný”.
Podle ustanovení § 1 odst. 3 a 4 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (ZSDP), je správcem daně každý orgán věcně příslušný ke správě daní, a to výslovně včetně orgánů vykonávajících dělenou správu. V zásadě je jím tedy každý orgán, který postupuje v režimu ZSDP (viz též § 106 odst. 3 SŘ, který stanoví použití ZSDP v souvislosti s exekucemi na peněžitá plnění ve správním řízení). Žádný z těchto správců daně však není výslovně označen za “obecného” a v daném smyslu tedy mají rovnocenné postavení.
Jak bylo řečeno výše, výkon dělené správy v současnosti spadá do kompetence celních úřadů. Vzniká tedy otázka, zda je možné položit rovnítko mezi celní úřad a obecného správce daně, respektive jaká je vlastně povaha přívlastku “obecný”. Tuto charakteristiku je třeba chápat tak, že obecným správcem daně je ten orgán, který je k výkonu exekuce na peněžitá plnění obecně příslušný, tedy orgán, který k výkonu nastupuje v případě, že SŘ nebo jiný zákon touto kompetencí nepověřuje orgán jiný.
Tuto obecnou kompetenci mají celní úřady na základě ustanovení § 5 odst. 4 písm. m) zákona o Celní správě ČR. Zde je třeba zdůraznit, že § 106 odst. 1 SŘ je svojí povahou procesním ustanovením a nikoliv kompetenční normou. Nelze jej proto chápat v tom smyslu, že sám o sobě zakládá příslušnému orgánu kompetenci, nýbrž tak, že pouze procesně odkazuje na orgán, jehož kompetence je založena příslušným kompetenčním zákonem. Konec konců, pokud by předmětná kompetence v zákoně o Celní správě založena nebyla, ustanovení § 106 SŘ by bylo neaplikovatelnou normou už jenom proto, že obecný správce daně není nikde výslovně definován, zatímco “běžným” správcem daně je celá řada různých orgánů.
Lze tedy v zásadě připustit, že celní úřad je obecným správcem daně podle § 106 odst. 1, avšak toto tvrzení platí právě jen v mezích tohoto ustanovení, tedy v mezích odkazu na kompetenci k výkonu dělené správy. Ve vztahu k jakékoliv jiné agendě je pojem obecného správce daně irelevantní a i v případě dělené správy je jeho ztotožnění s celním úřadem možné jen a pouze ve vazbě na ustanovení zákona o Celní správě ČR. Zde se opět projevuje problematičnost pojmu obecného správce daně, neboť tento přirozeně vyvolává dohady o jeho možném přesahu mimo oblast dělené správy, zejména do oblasti správy daní v užším smyslu a dalších agend. Nemluvě už o pravděpodobné zmatečnosti pro laického čtenáře, který intuitivně považuje za “úřad, který obecně spravuje daně” především finanční úřad. Je proto nezbytné pojem obecného správce daně důsledně spojovat pouze s výkonem dělené správy.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 16/2006.
Poznámky: