Týdeník Veřejná správaTýdeník Veřejná správa


Téma

PhDr. Lenka Linhartová, Ing. Oskar Macek

Elektronické úřadování ve Francii

Vyšlo v čísle 40/2006

Sídlo Národního archivu v PařížiV rámci výzkumu v oblasti dlouhodobého uchovávání digitálních dokumentů, uskutečnili autoři tohoto příspěvku studijní cestu do Francie. Oba autoři jsou pracovníky odboru archivní správy ministerstva vnitra, do jehož gesce přímo spadá problematika archivnictví a spisové služby v České republice. Cílem cesty bylo získání zkušeností z oblasti ukládání, zpracování a zpřístupnění produktů elektronického úřadování, řešení otázek autentičnosti elektronických dokumentů včetně okruhu otázek souvisejících s problematikou elektronického podpisu, předarchivní péče v centrálních úřadech státní správy. Autoři navštívili v Paříži Ředitelství francouzských archivů – Direction des Archives de France (dále jen DAF), ministerstvo vnitra, ministerstvo spravedlnosti, ministerstvo zahraničních věcí a Středisko Národního archivu pro soudobé archivy - Centre des Archives Contemporaines (dále jen CAC), které má své sídlo ve Fontainebleau.

Ředitelství francouzských archivů

Centre des Archives Contemporaines, ve Fontainebleau má deset podzemních podlaží - v nichž jsou mimo jiné speciální depoty pro digitální dokumentyAutory příspěvku přijal Olivier de Solan, pracovník oddělení technologické inovace a normalizace Ředitelství francouzských archivů. Na rozdíl od České republiky spadá DAF do kompetence ministerstva kultury a komunikace. Jednání bylo věnováno problematice archivní strategie na ukládání, zpracování a zpřístupnění produktů elektronické administrativy. Porovnali jsme také odlišnosti struktury a metodiky českého a francouzského archivnictví, především s ohledem na péči o nejnovější písemnosti. Bylo konstatováno, že francouzský systém předarchivní péče prostřednictvím “mission” (speciální pracoviště Národního archivu téměř ve všech centrálních úřadech státní správy s výjimkou těch, které mají svůj vlastní specializovaný archiv a neukládají své archiválie v Národním archivu) je velice flexibilní a umožňuje lepší spolupráci mezi Národním archivem a jednotlivými původci písemností.

Olivier de Solan nám vysvětlil, že zejména při předarchivní péči o dokumenty vzniklé z elektronického úřadování je nezbytně nutné mít i v archivech samosprávných institucí zástupce státu. Například v departementních archivech je ředitel a jeho zástupce zaměstnancem státu, konkrétně ministerstva kultury, ostatní zaměstnanci archivu jsou zaměstnanci samosprávy.

Informační systémy jsou lokální, v rámci departementu. Departementy mají své lokální sítě, které jsou s centrálou propojeny jen Internetem.

V České republice existuje centrální evidenční systém “PEvA” a jeho veřejně přístupná webová část, ve Francii však není žádný podobný centrální systém. Každý archiv dává na web informace sám o sobě, rozsah zveřejňovaných údajů je různý.

Center des Archives du Monde de Travail RoubaixDlouhodobému ukládání dokumentů v digitální podobě se ve Francii zabývají ve Středisku Národního archivu pro soudobé archivy (Centre des Archives Contemporaines) ve Fontainebleau od osmdesátých let. V současné době se již nemohou dostat k některým starším dokumentům. Se změnou vlád se vždy změní přístup k potřebě uchovávat dokumenty, proto je velmi obtížné podchytit velmi rychlé změny v oblasti dokumentů v digitální podobě. V roce 2004 dochází k meziresortnímu propojení, od této doby je velká část dokumentů jen v digitální podobě.

Přímo úřadem předsedy francouzské vlády je řízena Agentura pro rozvoj elektronického úřadování – ADAE. Tato agentura je obdobou Ministerstva informatiky ČR. ADAE koordinuje problematiku e-governmentu v rámci všech úřadů státní správy.

Mimo jiné ADAE vytvořila dva stěžejní dokumenty týkající se bezprostředně e-governmentu a e-archivu. Tyto dokumenty jsou závazné pro všechny státní instituce a také ty samosprávné instituce, které využívají e-government.

  1. Generální doporučení k interoperabilitě – tento předpis zabezpečuje kompatibilitu mezi systémy elektronické spisové služby v jednotlivých úřadech. Dokument mimo jiné obsahuje technické normy pro formáty dokumentů, metadata a formáty pro předávání dokumentů v digitální podobě do archivu.

  2. Všeobecné doporučení o bezpečnosti – obsahuje takové normy, které zajišťují bezpečnost dat, též jsou zde normy týkající se archivování dokumentů v digitální podobě.

Všechny projekty musí být v souladu s těmito směrnicemi. ADAE vydala již 150 vyhlášek k dlouhodobému ukládání. Lze říci, že to jsou prováděcí předpisy k oběma výše uvedeným směrnicím.

Středisko Národního archivu pro soudobé archivy ve Fontainebleau má stoprocentní gesci nad elektronickými dokumenty v rámci státní správy. V rámci departementu mají odpovědnost departementní archivy, ale vzhledem k nesmírné finanční náročnosti a nedostatku finančních prostředků nevznikají drahá departementní pracoviště. Dokumenty trvalé hodnoty v digitální podobě z departementu může přejímat i Fontainebleau, ale není to jeho povinností.

Pouze dva departementní archivy splňují podmínky pro trvalé ukládání dokumentů v digitální podobě. Ani městský archiv v Paříži nemá tolik finančních prostředků, aby mohl mít vlastní digitální archiv.

Dalším velkým problémem je získání kvalifikovaných specialistů, protože příslušný odborník musí mít přehled nejen v oblasti klasických informačních technologií, ale i v problematice dlouhodobého ukládání dokumentů v digitální podobě a v neposlední řadě musí rozumět specifické archivní problematice. Jeden z mála takových specialistů ve Francii pracuje pro francouzské ministerstvo obrany.

V rámci Ředitelství francouzských archivů existuje úsek pro vzdělávání. Ten zabezpečuje přednášky a kurzy pro archiváře týkající se problematiky dlouhodobého ukládání dokumentů v digitální podobě. Učí zde jak informatici, tak archiváři. Délka kurzu bývá tři až pět dní.

Zavládla shoda v tom, že odborníci používají pro dlouhodobé ukládání dokumentů v digitální podobě magnetická média, ale bohužel v archivech je málo odborníků z oblasti dlouhodobého ukládání, a proto se celosvětově můžeme setkat s tím, že v některých digitálních archivech se používají optická média, jako například CD-R disky. Tyto disky jsou však pro dlouhodobé ukládání zcela nevhodné.

Francouzské ministerstvo vnitra

S panem Sylvain Manvill, vedoucím “mission” Národního archivu na ministerstvu vnitra a jeho kolegou panem François Danhiez

jsme hovořili o významu a úkolech “mission”. “Mission” i meziarchiv jsou řízeny přímo z kabinetu ministra. V podstatě není jiná možnost, nebylo by totiž vhodné, aby řízení spadalo do kompetence nižší složky, protože by to mohlo ovlivňovat výběr archiválií. V diskusi o problematice autenticity dokumentů v digitální podobě a otázce archivace dokumentů opatřených elektronickým podpisem byli francouzští kolegové toho názoru, že jakákoliv dematerializace dokumentů znamená z hlediska dlouhodobého uložení jednoznačnou ztrátu autenticity. Proto úřední komunikace, která je trvalé hodnoty a u které je požadováno zachování autenticity i po době jejího zúřadování, musí být v papírové podobě. Dle francouzských kolegů v podstatě existují dvě skupiny dokumentů. První skupina vyžaduje dlouhodobé zachování autenticity, a tu zabezpečí pouze papír. U druhé skupiny požadují autenticitu pouze do doby zúřadování dané věci a po tuto dobu lze jako nástroj k zabezpečení použít elektronický podpis. V případě, že dokumenty druhé skupiny jsou trvalé hodnoty, je možné je předávat do digitálního archivu.

Jde vlastně o dokumenty, které již nemají platnost. Podstatné je, že platily v době zúřadování. V okamžiku, kdy dokument přebere archiv, tak jej bere jako platný. Archiv nepřebírá odpovědnost za autenticitu dokumentu, ale pouze za jeho uchovávání, migraci, zpřístupňování atd. Když jednou archiv obdrží dokument jako platný a autentický, tak je za autentický považován i nadále. V metadatech je mimo jiné uloženo, kdo byl autorem, kdo disponoval elektronickým klíčem, kdo byl příjemcem, popřípadě další důležité skutečnosti o dokumentu.

Archiv nepřebírá zodpovědnost za elektronický podpis. Elektronické podpisy jsou ukládány pouze v meziarchivech konkrétní instituce. Za optimální dobu uložení elektronického podpisu považují pět až deset let, pak je považují za zbytečné.

Mezi dokumenty ukládané v digitální podobě patří text, zvuk, obraz statický a pohyblivý. Webové stránky se centrálně neukládají vzhledem k velké obtížnosti jejich archivace z důvodu značného množství formátů. Internetové stránky úřadů se pokouší archivovat Národní knihovna, intranetové si ukládá každý úřad sám.

E-mail vůbec není na ministerstvu vnitra archivován, elektronická pošta z intranetu ani z internetu není určena k trvalému uložení, je považována za operativu, stejně jako obyčejné telefonní hovory.

E-pošta je pouze po krátkou dobu ukládána v databázích na poštovních serverech úřadu. V případě, že je informace přenášená e-mailem součástí důležitých spisů je vytisknuta.

Ani do budoucna se s ukládáním elektronické pošty nepočítá vzhledem k značné nejednotnosti u formátů přenášených příloh. Přílohou totiž může v podstatě být soubor v jakémkoli formátu.

Co se týče nástrojů používaných pro tvorbu elektronických dokumentů, převážná většina ministerstev a dalších centrálních úřadů v současné době opouští MS OFFICE a přechází na OPENOFFICE. Tato migrace nyní probíhá na ministerstvu obrany, dopravy a kultury. Je v plánu, že celá státní správa přejde na OPENOFFICE.

Dále v současné době francouzští kolegové pracují na projektu, ve kterém se jedná o databázi zvukových záznamů všech telefonních hovorů pracovníků ministerstva vnitra za posledních několik desítek let. Vytvářená báze obsahuje záznamy samotných hovorů a také, kdo, kdy, komu a jak dlouho volal, všechny tyto údaje jsou zaznamenány v metadatech k jednotlivým hovorům. Záznamy ze starších let byly ukládány pouze analogově. Proto pásky s těmito hovory musí nejprve digitalizovat a pak uložit do databáze.

Francouzské ministerstvo spravedlnosti

Louis Faivre D´Arcier, vedoucí archivní služby, která zaujímá postavení “mission”, nás seznámil s funkcí archivní služby. Archiválie z ministerstva jsou posléze ukládány ve Fontainebleau, archiválie vzniklé na úrovni regionů jsou ukládány v departementních archivech podle provenience.

Správní archiv má osmnáct zaměstnanců, z nichž je šest vysokoškoláků s archivním vzděláním, všichni jsou zaměstnanci ministerstva spravedlnosti. Dva zaměstnanci jsou archiváři se zaměřením na informační technologie. Jeden zaměstnanec je vzděláním technik informatik. Pan D´Arcier má dva zástupce - jeden se specializuje na klasické archivnictví a druhý na dokumenty v digitální podobě. Archiv spravuje sedm běžných km klasického materiálu.

Správní archiv je pověřen výkonem spisové služby a předarchivní péče u celého ministerstva včetně teritoriálních pracovišť, ale v teritoriálních pracovištích navíc ještě působí pravomoc teritoriálních archivů. Archiv striktně dodržuje výběr dokumentů podle aktuálního organizačního schématu.

Na ministerstvu spravedlnosti existuje projekt automatizace úřadování. V rámci ministerstva má tuto problematiku na starosti sekce informačních technologií. Pro různé typy činností existují různé systémy - například pro tribunál systém “CASIOPEA”, pro agendu udělování občanství systém “NATASA” atd. V systémech se snaží používat přímo takové formáty, které jsou vhodné pro dlouhodobé ukládání tak, aby nebyla nutná dodatečná transformace a následná verifikace před předáním dokumentů do digitálního archivu ve Fontainebleau.

Autenticita digitálních dokumentů je zabezpečena jejich vytištěním, protože jakákoli dematerializace dokumentu znamená ztrátu autenticity. Je mylné se domnívat, že elektronický podpis řeší problém autenticity, protože dlouhodobě uchovávat elektronický podpis je nemožné.

Vytvoření elektronického podpisu není žádný problém, ale problém nastane při migraci dokumentů chráněných podpisem. Smyslem elektronického podpisu je ochrana dokumentů v živých registraturách a v žádném případě jej nelze použít při dlouhodobém uložení. Náklady na zachování a udržování elektronického podpisu přesahují jeho význam.

Z výše uvedeného vyplývá i postup ministerstva spravedlnosti: u dokumentů se zváží, jak důležité je zachování autenticity. Tam, kde je požadováno zachování autenticity i po předání dokumentu do archivu, je do archivu předáván dokument jak v podobě digitální, tak i v klasické papírové. V případech, kde autenticita není již po předání do archivu důležitá, je do Fontainebleau předáván dokument pouze v digitální podobě, a to v předepsaných formátech.

Digitální archiv ve Fontainebleau nejprve provede kontrolu přejatých dokumentů z archivu ministerstva spravedlnosti. V případě, že zjistí chyby nebo jiné nedostatky, tak kontaktuje jejich centrálu, která osloví původce, a ten musí zjednat nápravu. Prozatím se nestalo, že by původce nebyl schopen chybu napravit.

Středisko Národního archivu pro soudobé archivy

V jednání s panem Jean-Pierr Teil a paní Carol Gragez jsme se věnovali vzniku a fungování digitálního archivu. Jean-Pierre Teil je vlastně průkopníkem a zakladatelem digitálního archivu. V roce 1978 se začalo vážně uvažovat o nutnosti dlouhodobého ukládání dokumentů v digitální podobě. Jean-Pierre Teil v té době působil ve Francouzské akademii věd a začal na řešení problému pracovat. Následně přešel do Fontainebleau, kde založil první buňku ve Francii zabývající se ukládáním digitálních dokumentů. První zkušenosti s ukládáním digitálních dokumentů mají tudíž ve Fontainebleau, a to již z roku 1981. Jean-Pierre Teil je toho názoru, že přejímání klasických dokumentů by bylo možné s určitými obtížemi realizovat i bez existence “mission”, ale přejímání dokumentů v digitální podobě bez “mission” prakticky realizovat nelze. Je velmi důležité, že vedoucí “mission” je zaměstnancem Národního archivu a přitom je stále přítomen u původce dokumentů.

Ve většině případu jsou vedoucími “mission” absolventi archivnictví a teprve praxí získávají zkušenosti s digitálními záznamy. Bohužel, absolventi Sorbonny jsou zaměřeni převážně na středověké dokumenty, ale absolventi jiných univerzit již základy informačních technologií znají.

Archiváři v centrálách “mission” mají spíše archivní vzdělání, v satelitech pak převažuje vzdělání technické. Lze tudíž konstatovat, že spolupráce se satelity je snazší.

V CAC pořádají, stejně jako DAF, kurzy výpočetní techniky pro archiváře. Tyto kurzy jsou týdenní. Tato časová dotace je nedostatečná, a to zejména pro absolventy Sorbonny, kteří opravdu postrádají moderní dovednosti a návyky.

Pracoviště ve Fontainebleau se podílelo na tvorbě Otevřeného archivního informačního systému – Open Archival Information Systeme (dále jen OAIS). Dle názorů francouzských kolegů archivování klasických dokumentů může bez struktury navržené v OAIS fungovat, ale archivování digitálních dokumentů nikoliv.

Digitální dokumenty jsou po transportu do Fontainebleau nejprve zkontrolovány, v případě nesrovnalostí vráceny původci a znovu přijaty až po odstranění chyb. Následně jsou digitální dokumenty uspořádány a připraveny pro potřeby badatelů. Poté jsou dokumenty nahrány na magnetickou pásku a uloženy na dvou místech v tlustostěnných ocelových trezorech. V současné době je výhradně používána pro dlouhodobé uložení magnetická páska, ukládaná při teplotě 18ºC a vlhkosti 55 procent. Kapacita dnes používaných pásek je 200 GB. Pouze malé procento dokumentů je prozatím na CD-R se zlatou folií. Tyto dokumenty jsou postupně rovněž převáděny na magnetické pásky.

Shodli jsme se, že používání současných optických nosičů pro dlouhodobé ukládání byl omyl – v archivnictví mnohdy zapříčiněný nedostatkem erudovaných technických pracovníků. Z tohoto důvodu CD-R používají dnes pouze pro transport dat a pro badatelské účely.

Existence “mission” u jednotlivých úřadů má též nemalý přínos v tom, že stačí, aby v centrále digitálního archivu ve Fontainebleau pracovali pouze čtyři specialisté. Vše potřebné totiž zabezpečí již u úřadu přímo zaměstnanci “mission”.

Ukládání digitálních dokumentů se dělí na dvě základní skupiny:

  1. Ukládání informací z klasických databází. Tato problematika je řešena již od roku 1981 a dnes je bez problémů zvládnuta.

  2. Ukládání produktů z elektronického úřadování. Jde o novou, velmi rychle se rozvíjející a měnící oblast, a to jak z hlediska používaných formátů, tak i náhledu na strukturu metadat. Je snaha, aby metadata byla co možná nejdokonalejší, aby umožňovala návrat k původnímu dokumentu. Optimální by bylo používání standardu “MoReq” (Model requirements for the management of electronic rekord - modelové požadavky na správu elektronických dokumentů) jako základního standardu pro správu dokumentů v digitální podobě a ostatních norem. Bohužel vývoj jde tak rychle dopředu, že i kdyby se zavádění MoReq prosadilo, tak dříve než se s ním začne, tak bude dávno zastaralý.

Proto je nesmírně důležitá existence “mission”, která zabezpečí předávání digitálních dokumentů v požadované normě společně s potřebnými metadaty. Bylo by však potřebné, aby na “mission” byl větší počet informatiků. Největšími problémy jsou tak nedostatek informatiků se znalostí archivnictví a předarchivní péče a data ze zaniklých podniků, která se mnohdy již nepodaří zachránit.

Ohledně doporučení Rady Evropy pro elektronické zpřístupnění dokumentů se jako nejzávažnější jeví otázka zabezpečení a provedení této nesmírně nákladné akce. Lze konstatovat, že ne všechny státy EU mají dostatek finančních prostředků, aby vše digitalizovaly a následně zpřístupnily.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 40/2006.