Týdeník Veřejná správa


Konzultace

JUDr. Roman Kočí

Poskytování kopií zápisů ze schůzí rady obce optikou rozsudku
Nejvyššího správního soudu

Vyšlo v čísle 8/2006

Foto: Radoslav BernatNejvyšší správní soud rozsudkem sp. zn. 6 As 40/2004-62 ze dne 25. srpna 2005 (v elektronické verzi dostupný na www.nssoud.cz), který byl vydán v řízení o kasační stížnosti, vyjádřil právní názor k otázce poskytování kopií zápisů ze schůzí rady obce. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dospěl k závěru, že občan má právo na informace, jež jsou obsahem zápisů ze schůzí rady obce, pouze s vyloučením chráněných údajů, a pokud jde o občana obce či o osobu vlastnící nemovitosti na území obce, mají tito taktéž právo nahlížet do originálů usnesení rady obce a pořizovat si z nich výpisy. Pojďme si přiblížit důvody, na základě kterých soud k tomuto nálezu dospěl a skutečnosti, které byly soudem hodnoceny.

Předmětný rozsudek je, jak bylo výše řečeno, výsledkem řízení o kasační stížnosti. Co řízení o kasační stížnosti předcházelo? Stěžovatelka požádala žádostí o kopie zápisů z jednání rady obce, jíž je občankou. Uvedla, že její žádost se opírá o zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, a vyjádřila ochotu uhradit náklady potřebné na pořízení kopií. Obecní úřad jako orgán I. stupně této žádosti nevyhověl a požadované informace neposkytl; odůvodnění se opíralo o § 101 odst. 1 a odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), podle nichž jsou schůze rady obce neveřejné, z čehož má plynout, že ani zápis ze schůze rady není veřejnou listinou. Zápis obsahuje informace osobního charakteru, například z oblasti sociální, trestněprávní, pracovněprávní apod. Stěžovatelka proti tomuto rozhodnutí podala odvolání, v němž uvedla, že informace požadovala podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, a pokud zápisy ze schůze rady obce obsahují chráněné údaje, je možno je znečitelnit, aby nebyl porušen žádný zákon týkající se zacházení s chráněnými údaji. Fakt, že schůze rady je neveřejná, znamená pouze, že na probíhající jednání nemají přístup jiní občané, ale neznamená to, že by informace projednávané na tomto gremiu byly nepřístupné veřejnosti. O odvolání rozhodla rada obce tak, že odvolání bylo zamítnuto a rozhodnutí povinného subjektu bylo potvrzeno.

Ve správní žalobě, kterou stěžovatelka následně podala proti uvedenému rozhodnutí rady obce, jako důvod uvedla, že poukaz na neveřejnost schůzí rady obce je nepatřičný a nelze z něj dovozovat, že zápis ze schůze nemůže být poskytnut. Zákon o svobodném přístupu k informacím neobsahuje žádné dělení na veřejné či neveřejné listiny, pouze stanoví důvody, pro které povinný subjekt může či musí poskytnutí informace odmítnout. Pokud by snad zápis ze schůze rady obce obsahoval určité informace, které není možno podle zákona o svobodném přístupu k informacím poskytnout, měl povinný subjekt postupovat tak, že by poskytl všechny požadované informace s výjimkou těch, které poskytnout nemůže s tím, že každé jednotlivé odepření informace by řádně odůvodnil v rozhodnutí dle § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím. Jedině tak by stěžovatelce byla dána možnost, aby se k těmto důvodům vyjádřila a mohla požadovat jejich přezkoumání odvolacím orgánem či soudem. Dále zde stěžovatelka vyjádřila názor, že zákon o svobodném přístupu k informacím se na její žádost plně vztahuje, neboť žádný zákon komplexně neupravuje přístup k zápisům ze schůze rady obce. Stěžovatelka rovněž v žalobě zdůraznila, že právo na informace je právem zaručeným čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod; bylo by zcela v rozporu se smyslem a účelem tohoto práva, kdyby stěžovatelce bylo odepřeno právo získat informace o průběhu jednání orgánu její územní samosprávy, neboť tím by byla znemožněna kontrola veřejné správy veřejností, ale byly by zasaženy i takové principy demokratického právního státu, jakými jsou svrchovanost lidu a povinnost veřejné moci sloužit všem občanům.

Krajský soud, který se jako příslušný správní soud žalobou zabýval, tuto zamítl; v odůvodnění jako právně relevantní normy uvedl čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a odstavec 4 téhož ustanovení, jakož i § 99 odst. 1 a § 101 odst. 1 a 3 zákona o obcích. Poněvadž podle § 101 odst. 1 a 3 zákona o obcích je jednání rady obce neveřejné a zápisy ze schůze rady obce slouží pouze k nahlédnutí členům zastupitelstva obce, má tento soud za to, že zákon o obcích v uvedených ustanoveních omezuje právo na informace, které podle něj končí pro stěžovatelku tam, kde nastupují opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých. Poněvadž zápisy ze schůze rady obce mohou obsahovat informace osobnostní a soukromé povahy fyzických osob, stejně jako obchodní tajemství, popřípadě jiné informace, jejichž poskytnutí může být omezeno, jde o omezení legitimní.

Rozsudek Krajského soudu stěžovatelka napadla kasační stížností, o které rozhodoval Nejvyšší správní soud. V kasační stížnosti byla uplatňována nezákonnost rozhodnutí krajského soudu pro nesprávné právní posouzení věci.

V řízení o kasační stížnosti bylo dle názoru Nejvyššího správního soudu prvotní zabývat se odpovědí na otázku, zda stěžovatelka požádala o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, tj. zda-li žádala o informace. V této věci byl závěr soudu takový, že žádost o kopie zápisů ze schůze rady obce, jak byla stěžovatelkou podána, lze považovat za jednoznačnou žádost o informace v těchto zápisech obsažené; zákon č. 106/1999 Sb. neobsahuje definici "informace" - obecně je obsah tohoto výrazu chápán jako "zpráva, sdělení", jako určitý projev, ve kterém se konstatují fakta. Obsah zápisů z jednání rady obce je dán povinně ustanovením § 101 odst. 3 zákona o obcích, a to tak, že obsahuje počet přítomných, schválený pořad schůze, průběh a výsledek hlasování a jeho součástí jsou přijatá usnesení. Pokud stěžovatelka dále požadovala kopie zápisů jako celek, pak nevyloučila žádný z údajů v něm obsažených jako takový, který nepožaduje.

Jako další krok na cestě vedoucí k závěru, zda námitka uplatněná v kasační stížnosti je důvodná, považoval Nejvyšší správní soud za nezbytné vyřešit, jakou formou měla být požadovaná informace poskytnuta, zda zákon obsahuje v tomto směru nějaká omezení, a zda případně obsahuje omezení, která by toto právo materiálně zužovala. V této věci předkládá Nejvyšší správní soud pozoruhodnou právní úvahu, výklad tohoto tématu je skutečně právně skvostný, byť pro neprávníka možná poněkud složitý. Dle názoru soudu publicita veřejné správy může spočívat na umožnění účasti na jednání, z nějž vyplynou určité závěry relevantní pro správu veřejných věcí (to znamená možnost účastnit se jako přihlížející rozhodovacímu procesu), anebo takovouto možnost upírá, z důvodů, které mohou být relevantní, a pak zpřístupňuje konečné informace, konečné výsledky svých rozhodovacích procesů. Rada obce je výkonný orgán obce, orgán kolektivní; není výjimkou, že jednání kolektivních orgánů veřejné moci nejsou přístupná veřejnosti - rada obce přímo nevyjadřuje zastupitelskou demokracii (tímto orgánem je zastupitelstvo a jeho jednání je veřejné) a přítomnost veřejnosti při jejích jednáních by mohla podle názoru Nejvyššího správního soudu do určité míry ovlivnit otevřenou výměnu názorů, která je pro přijetí usnesení takovéhoto orgánu nutná, nemluvě o potřebě ochránit práva jiných. Nemožnost účastnit se jednání kolektivního výkonného orgánu obce však nelze vykládat tak, že občan obce (anebo kdokoliv v poněkud jiném rozsahu – viz další text) nemá právo na poskytnutí informací, které jsou produktem takovéto činnosti orgánu obce ani o průběhu procesu, který k takovým závěrům vedl. Neveřejnost schůze znamená, že každý nemá možnost sledovat průběh jednání, stanoviska jednotlivých členů rady, výměnu jejich názorů, jejich projevy, apod. Zásadním výstupem schůze rady jsou její usnesení, která jsou povinně součástí zápisu ze schůze (§ 101 odst. 3 zákona o obcích). Tato usnesení rady obce jsou podle § 16 odst. 2 písm. e) zákona o obcích přístupná všem občanům obce, a to formou nahlížení do nich a činění výpisů (toto právo přísluší i vlastníkům nemovitostí v obci). Stěžovatelka, pokud je občankou obce, popřípadě, pokud by jí nebyla, jako vlastnice nemovitosti na jejím území, má právo na fyzický přístup k usnesením rady obce, a to v jejich úplné a originální podobě, včetně případných osobních údajů - v tomto ohledu představuje zákon o obcích nepochybně lex specialis vůči zákonu o svobodném přístupu k informacím, a to ve dvou ohledech: jednak zaručuje určitou formu přístupu k informaci, jednak zužuje ochranu jinak chráněných údajů; má-li občan obce takový "fyzický přístup" k usnesením rady obce zaručen zákonem, tím spíše není důvod odmítnout mu poskytnutí kopií usnesení rady obce jako formu poskytnutí informací, kterou zákon č. 106/1999 Sb. běžně připouští (§ 14 odst. 3 písm. c/ cit. zákona). Zákon o obcích, jenž občanům obce takové právo (§ 16) přiznal, tak představuje zpřístupnění osobních údajů konkrétnímu okruhu osob na základě zákona (§ 4 písm. e/ zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů).

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 8/2006.