Téma |
V roce 1990 byla v České republice zahájena reforma veřejné správy. Na počátku bylo jasné, že musí jít o hlubokou reorganizaci dřívějšího systému, neboť země sice měla demokratickou tradici, ale s výjimkou krátkého období (1945-1947) po konci druhé světové války decentralizace a územní samospráva v pravém slova smyslu po více než čtyři desetiletí neexistovaly. Nacisté i komunisté zlikvidovali územní samosprávu a zřídili striktní politickou centralizaci veřejné správy. Na začátku reformy byla proto pozornost soustředěna na decentralizaci státní správy, zrušení systému národních výborů a na vytvoření samosprávných obcí. Proto se již v listopadu 1990 konaly volby do obecních zastupitelstev a současně byl ke konci téhož roku zrušen celý systém národních výborů a zřízeny okresní úřady v 72 okresech, jakožto územní orgány státní správy s všeobecnou působností.
Jistým problémem se však stal vysoký počet velmi malých obcí. V listopadu 1990 bylo 4104 obcí a počet se zvýšil do 1.ledna 1994 o 52 % na 6230 obcí, z nichž bylo 27,3 % obcí s počtem obyvatel do 199 a 33,5 % s počtem obyvatel od 200 do 499 - takže pouze necelých dvacet procent obcí mělo více než 1000 obyvatel. Do 1.ledna 2000 se počet obcí zvýšil na 6 251. Od 4.září 1990, kdy byl přijat první zákon o obcích (zákon č.367/1990 Sb.), došlo v první dekádě k jeho osmi novelizacím a v letech 2001 až 2003 k dalším pěti novelizacím. V lednu 2003 proto předseda vlády inicioval vydání úplného znění zákona o obcích, aby bylo lze jasně jednat dle platného zákona. Avšak od jeho vydání došlo až dosud k dalším sedmi novelizacím zákona o obcích. Současně je třeba uvést, že po vydání zmíněného úplného znění zákona o obcích proběhlo v dubnu téhož roku jednání mezi tehdejším ministrem vnitra a předsedou Svazu měst a obcí. Výsledkem bylo založení několika pracovních skupin, z nichž ta pro řešení problematiky malých obcí zahájila činnost v červenci 2003. Jejími členy byli zástupci Svazu měst a obcí, Spolku pro obnovu venkova, zástupci krajů, odborné veřejnosti a ministerstva vnitra. Hlavním úkolem pracovní skupiny bylo shromažďování podkladů týkajících se problematiky malých obcí a společné hledání cesty, jak vytvořit podmínky pro podporu jak hospodářského, tak i sociálního rozvoje těchto obcí. Činnost pracovní skupiny, která se scházela jednou měsíčně až do počátku roku 2006, vyústila již po několika měsících ve zpracování materiálu analyzujícího postavení malých obcí, včetně navržení dalšího postupu ke zlepšení jejich ekonomických a právních podmínek tak, aby byl zabezpečen jejich celkový rozvoj. Z této činnosti vyplývá, že legislativní změny odpovídají k realizaci problémů během reformy. Tento souhrnný materiál ukládal zpracovat přehled aktuálních problémů, vznikajících při výkonu samostatné i přenesené působnosti orgány územních samosprávných celků, včetně návrhů jejich řešení a vyčíslení dopadů navrhovaných změn na veřejné rozpočty. Aby se zjednodušil a zefektivnil výkon státní správy, ukládal souhrnný materiál zpracovat analýzu všech působností vykonávaných orgány územních samosprávných celků. Tento materiál pracovní skupiny pro řešení problematiky malých obcí byl schválen usnesením vlády. V rámci pracovní skupiny a ve spolupráci s Francouzským velvyslanectvím se uskutečnil pracovní seminář ”Meziobecní spolupráce – cesta k překonání roztříštěnosti obecní struktury”, který byl zaměřen na problematiku vzniku, činnosti a perspektiv meziobecní spolupráce v podmínkách Francie. Vytvoření veřejnoprávních subjektů (společenství obcí, společenství aglomerací a společenství měst) k zajišťování některých úkolů územních samospráv se ukazovalo jako určitá racionální cesta ke zkvalitnění výkonu veřejné správy v území. Současná právní forma svazku obcí v České republice byla shledána jako nedostatečná. Bylo vyhodnoceno, že je potřeba definovat důvod spolupráce obcí, určit ekonomický stimul pro tuto spolupráci, definovat oblasti, které budou obce povinně zajišťovat společně, právně a věcně ošetřit stabilitu tohoto svazku, stanovit účinný kontrolní mechanismus hospodaření se společným majetkem, veřejnými prostředky apod.
V prvním čtvrtletí 2004 se pracovní skupina pro řešení problematiky malých obcí zabývala připravovaným ”Návrhem usnesení vlády k návrhu postupu optimalizace právního a ekonomického prostředí pro výkon veřejné správy orgány územních samosprávných celků”. Šlo o souhrnný materiál, který ukládal zpracovat přehled aktuálních problémů, vznikajících při výkonu samostatné i přenesené působnosti orgány územních samosprávných celků, včetně návrhů jejich řešení a vyčíslení dopadů navrhovaných změn na veřejné rozpočty. Tento materiál byl vládou schválen a vláda přijala usnesení č.238 v březnu 2004 o postupu optimalizace právního a ekonomického prostředí pro výkon veřejné správy orgány územních samosprávných celků. V prosinci 2004 byl členům této pracovní skupiny předložen k diskusi koncepční materiál ”Návrh věcného záměru novely zákona o obcích”, v němž se jako nová forma meziobecní spolupráce navrhovalo tzv. ”společenství obcí”, které mělo zvýšit efektivitu místní správy a samosprávy a umožnit vedle spolupráce obcí v samostatné působnosti i spolupráci při výkonu přenesené působnosti. Připravený materiál byl zveřejněn a diskutován širokou odbornou veřejností a na základě připomínek zpřesňován a dopracováván. Na dalších jednáních byl projednán a odsouhlasen návrh ”Harmonogramu postupu řešení problematiky malých obcí”, dále byla diskutována problematika úlohy venkovských obcí při udržení středoevropského charakteru sídelní struktury a právní i finanční podmínky pro výkon samostatných a přenesených působností obcí. Pracovní skupině byl dán k posouzení přehled o ”Základním rozsahu kompetencí orgánů obcí v jednotlivých odvětvích veřejné správy” jako podkladový materiál pro diskusi o rozsahu kompetencí obcí. Na jarních jednáních roku 2005 byl projednáván ”Návrh věcného záměru novely zákona o obcích”, který se týkal nové formy meziobecní spolupráce. Tento koncepční materiál byl rovněž předložen k diskusi členům této pracovní skupiny. Jako nová forma meziobecní spolupráce se v něm navrhovalo společenství obcí. Pracovní skupina pro řešení problematiky malých obcí o něm rozsáhle diskutovala. Zrekapitulovala celý proces založení Společenství obcí od založení přípravného výboru přes přípravu návrhu zakladatelské smlouvy a statutu společenství obcí. Bylo ověřeno, že společenství obcí se zásadně odlišuje od dobrovolného svazku obcí, který byl již v té době upraven zákonem o obcích. Dobrovolný svazek obcí byl vhodný především pro součinnost v konkrétních otázkách výkonu samostatné působnosti. Může postihnout pouze omezený okruh činností a v žádném případě není použitelný pro účely společného výkonu veřejné správy vůči dalším subjektům. Bylo konstatováno, že společenství obcí má zejména umožnit spolupráci obcí tam, kde formy dobrovolného svazku obcí nevyhovují účelu spolupráce. Společenství obcí je právnickou osobou, která je založena na základě smlouvy a jejímž hlavním úkolem je prosazování společných zájmů členských obcí tak, aby byla v souladu s veřejným zájmem. Jde o právnickou osobu veřejnoprávního charakteru s tím, že v zákoně a v zakladatelské smlouvě budou stanovena všechna její práva a povinnosti. Jako právnická osoba bude mít stanoveno své sídlo, které se bude nacházet na území jedné z členských obcí. V diskusi se též dospělo k souhlasu s tím, že společenství obcí může zaniknout jedině na základě dohody všech členských obcí.
O působnosti pracovní skupiny pro problematiku malých obcí lze závěrem sdělit, že Ministerstvo vnitra, jež předkládá materiály do vlády, je dá vždy nejdříve prodiskutovat do této pracovní skupiny a podle výsledku diskuse materiál upraví. To se týkalo též společenství obcí. V této pracovní skupině se o něm jednalo znovu na počátku loňského roku a došlo se k závěru, že základním principem vzniku společenství je dobrovolné rozhodnutí obcí vytvořit tuto formu spolupráce či se do ní transformovat.
Reforma veřejné správy v České republice se ve své počáteční etapě v devadesátých letech zaměřila prvořadě na správu územní a v ní na zrušení systému národních výborů a jejich nahrazení samosprávnými obcemi a okresními úřady. Nejdříve byl přijat zákon o obcích (zákon č.367/1990 Sb.), spolu se zákonem o volbách do zastupitelstev v obcích (zákon č.368/1990 Sb.) a dále zákon o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a některých dalších opatřeních s tím souvisejících (zákon č.425/1990 Sb.), čímž byla vytvořena právní východiska k první fázi decentralizace. Chvat, v němž se tyto zákony připravovaly, a nedostatek zkušeností byly důvodem jejich četných novelizací; například zákon o obcích byl již v následujících dvou letech čtyřikrát novelizován, takže v srpnu 1992 bylo vydáno již jeho úplné znění, ale do konce devadesátých let došlo ještě k dalším čtyřem novelizacím, takže závěrem došlo k vydání nového zákona o obcích (obecní zřízení) č. 128/2000 Sb.
Jak bylo již sděleno výše, reformní proces byl původně rozvržen do dvou etap; realizována však byla pouze první část, vytvoření obecní samosprávy, na niž byla přenesena i část výkonu státní správy. K realizaci druhé části, tj. k vytvoření vyšších územních samosprávných celků, která byla obsažena v Ústavě z 28.prosince 1992 (v hlavě sedmé o územní samosprávě), došlo však se značným zpožděním, prakticky až v druhém desetiletí reformy veřejné správy. Ústavní zákon o vytvoření vyšších územních samosprávných celků (zákon č.347/1997 Sb.) byl sice přijat 3.prosince 1997, ale bylo v něm stanoveno, že nabývá účinnosti až dnem 1.ledna 2000. Vytvořilo se celkem 14 krajů, včetně hlavního města Prahy, které se též stalo jedním z krajů. Zákon o krajském zřízení byl vydán též v roce 2000 (zák.č.129/2000 Sb.).
K hlavním zásadám zákona o obcích lze uvést, že obec je základním samosprávným společenstvím občanů; tvoří územní celek, který je vymezen hranicí území obce. Obec, která má alespoň tři tisíce obyvatel, je městem, pokud tak na návrh obce stanoví předseda Poslanecké sněmovny po vyjádření vlády. Obec je městysem, pokud tak na návrh obce opět stanoví předseda Poslanecké sněmovny po vyjádření vlády. Sloučí-li se dvě nebo více obcí, z nichž alespoň jedna je městem, je nově vzniklá obec též městem. Sloučí-li se dvě nebo více obcí, z nichž žádná není městem, ale alespoň jedna je městysem, je nově vzniklá obec též městysem. Oddělí-li se část města nebo městyse a vzniknou dvě nebo více obcí, pak obec, které zůstane název dosavadního města nebo městyse, je i nadále městem nebo městysem. Obec je samostatně spravována zastupitelstvem obce; dalšími orgány obce jsou rada obce, starosta, obecní úřad a zvláštní orgány obce. Totéž platí pro města a městyse, jenom místo obce mají název města nebo městyse. V České republice je celkem 23 statutárních měst, jejichž území se může členit na městské obvody nebo městské části s vlastními orgány samosprávy. Samotné statutární město je samostatně spravováno zastupitelstvem města a jeho dalšími orgány jsou rada města, primátor, magistrát a zvláštní orgány města. Orgánem obcí, měst, statutárních měst a městských obvodů nebo městských částí je též komise, jestliže jí byl svěřen výkon přenesené působnosti. Obec vykonává samostatnou a přenesenou působnost. V samostatné působnosti spravuje svoje záležitosti a rozsah této působnosti může být omezen jedině zákonem, jinak do ní nemohou státní orgány ani orgány krajů zasahovat. Do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům. Obce mohou spolupracovat též s obcemi jiných států a uzavírat s nimi smlouvy o vzájemné spolupráci. Přenesenou působností je výkon státní správy, kterou vykonává především pověřený obecní úřad, jemuž byl tento výkon svěřen zákonem. Obce s rozšířenou působností, jejichž obecní úřady vykonávají přenesenou působnost ve správním obvodu jednoho krajského úřadu, mohou uzavřít veřejnoprávní smlouvu, podle níž bude obecní úřad jedné obce s rozšířenou působností vykonávat přenesenou působnost pro obecní úřad jiné obce nebo jiných obcí s rozšířenou působností, která je účastníkem veřejnoprávní smlouvy. Charakter veřejnoprávní smlouvy je přesně uveden v zákoně o obcích. Zastupitelstvo obce, jež je voleno, má v zákoně stanoven počet členů podle velikosti obce, městského obvodu nebo městské části: do 500 obyvatel: 5 až 15 členů; nad 500 do 3 000 obyvatel: 7 až 15 členů; nad 3 000 do 10 000 obyvatel: 11 až 25 členů; nad 10 000 do 50 000 obyvatel: 15 až 35 členů; nad 50 000 do 150 000 obyvatel: 25 až 45 členů a nad 150 000 obyvatel: 35 až 55 členů. Zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech patřících do samostatné působnosti obce, vydává obecně závazné vyhlášky obce, volí starostu, místostarosty a další členy rady obcí a odvolává je z funkce a je mu vyhrazena v zákoně o obcích celá řada úkolů a způsobu jejich vykonávání. Obecní úřad tvoří starosta, místostarosta nebo místostarostové, tajemník a zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu, v jehož čele je starosta. Tajemník obecního úřadu je odpovědný starostovi za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné i přenesené působnosti. Není-li v obci zřízena funkce tajemníka obecního úřadu, nebo není-li tajemník ustanoven, plní jeho úkoly starosta.
K zákonu o krajích došlo až po skončení devadesátých let. Orgány kraje sestávají ze zastupitelstva, rady kraje, hejtmana a krajského úřadu. Zastupitelstvo se skládá z volených členů, jejichž počet je určen podle počtu obyvatel kraje; zastupitelstva tak mohou mít tři druhy členů:
a) 45 členů u počtu obyvatel kraje do 600 000;
b) 55 členů u počtu obyvatel kraje nad 600 000 do 900 000 obyvatel;
c) 65 členů u počtu obyvatel kraje nad 900 000.
Rozhodující pro stanovení počtu členů zastupitelstva je počet obyvatel kraje k 1.lednu roku, v němž se konají volby. Volební období zastupitelstev krajů je čtyřleté, stejně jako volební období zastupitelstev obcí. Kraje vykonávají také samostatnou i přenesenou působnost. Do samostatné působnosti kraje patří záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje stanoveny v zákoně o krajích a rozhoduje o nich zastupitelstvo kraje. Přenesená působnost se týká věcí, které stanoví zákon, a kraj obdrží ze státního rozpočtu příspěvek na výkon přenesené působnosti, jehož výši stanoví ministerstvo financí po projednání s ministerstvem vnitra. Přenesenou působnost vykonává krajský úřad, který v přenesené působnosti také vykonává dozor nad výkonem přenesené působnosti svěřené orgánům obcí podle zvláštního zákona a rovněž i nad výkonem samostatné působnosti obcí. Přenesená působnost se týká státní působnosti, která má být vykonávána stejně v celém státě, to znamená stejně v obcích a krajích jakékoli velikosti, ale pokud ji vykonávají volené orgány obcí a krajů a výkon této působnosti obcí kontroluje kraj, neboť od 31.prosince 2002 již neexistují okresní úřady, které vykonávaly státní správu a kontrolovaly její výkon jinými orgány, nelze se zbavit dojmu, že když na její výkon působí členové zastupitelstev obcí, může to znamenat, že výsledek může být ovlivněn politicky podle toho, z které strany je největší počet zastupitelů.
Vedoucím krajského úřadu je ředitel, který je za plnění úkolů svěřených krajskému úřadu jak v přenesené, tak i v samostatné působnosti odpovědný hejtmanovi. Hejtman zastupuje kraj navenek a volí ho, i jeho náměstka, případně i náměstky, zastupitelstvo z řad svých členů. Rada kraje je výkonným orgánem kraje v oblasti samostatné působnosti a odpovídá zastupitelstvu. Ve věcech přenesené působnosti může rozhodovat pouze, stanoví-li tak zákon. Radu tvoří hejtman, náměstek nebo náměstci hejtmana a další členové, kteří jsou voleni z členů zastupitelstva. Počet členů rady je 9 v kraji s počtem obyvatel do 600 000 v kraji a 11 v kraji s počtem obyvatel kraje nad 600 000. Schůze rady svolává hejtman a jsou neveřejné, na rozdíl od zasedání zastupitelstva, které je veřejné. Zastupitelstvo i rada kraje mohou zřizovat svoje iniciativní a kontrolní nebo poradní orgány; orgány, jež zřizuje zastupitelstvo, jsou výbory, jež jsou mu odpovědné a většinou jde o výbor finanční, výbor kontrolní a výbor pro výchovu, vzdělávání a zaměstnanost. Rada zřizuje jako své iniciativní a poradní orgány komise, které jsou jí ze své činnosti též odpovědné.
Příklady působnosti okresních úřadů přenesených na obecní úřady obcí s rozšířenou působností:
Všeobecná vnitřní správa: vydávání občanských průkazů, vydávání cestovních pasů, povolování matričních zápisů i mimo úřední místnost, provádění ověření dokladů, plnění úkolů napomáhajících výkonu práv příslušníků romské komunity.
Památková péče: vydávání závazných stanovisek k zamýšlené obnově kulturní památky, ke stavbě, stavební změně nebo udržovacím pracím na nemovitosti, která není kulturní památkou, ale je v památkové rezervaci, v památkové zóně nebo památkovém ochranném pásmu, a poskytování finančního příspěvku na zvýšené náklady spojené se zachováním a obnovou kulturní památky.
Sociální zabezpečení: rozhodování o poskytování příspěvku na výživu dítěte, poskytování bezúročných půjček, příspěvků na opatření zvláštních pomůcek občanů s těžkými vadami a příspěvků na úpravu bytu, apod. Rozhodování o přiznání mimořádných výhod, rozhodování o poskytování jednorázových a opakujících se peněžitých dávek sociálně potřebným občanům, kterým je poskytována sociální péče ve zdravotnickém zařízení a vyplácení dávek sociální podpory.
Sociálně-právní ochrana dětí: výkon této sociálně-právní ochrany a pomoc rodičům při řešení výchovných a jiných problémů, zprostředkování osvojení a pěstounské péče, dodržování práv dítěte ve školských zařízeních pro výkon ústavní výchovy a ochranné výchovy, v ústavech sociální péče a ve zvláštních dětských zdravotních zařízeních a v odborných ústavech.
Doprava: výkon působnosti speciálního stavebního úřadu ve věcech silnic II. a III.třídy, vydávání registrace k provozování autoškoly, provádění zkoušek žadatelů o řidičská oprávnění, vydávání řidičských průkazů a vedení registru silničních vozidel.
Životní prostředí a zemědělství: vydání územního rozhodnutí, jímž mají být dotčeny pozemky určené k plnění funkcí lesa do výměry 5 hektarů hospodářského lesa a o souhlasu k vydání rozhodnutí o umístění stavby nebo využití území do 50 metrů od okraje lesa; rozhodování o odnětí lesních pozemků plnění funkcí lesa do výměry jednoho hektaru, vydávání souhlasu ke stavbám, které mohou ovlivnit vodní poměry na pozemcích s korytem vodního toku a ukládání pokut podnikající fyzické nebo právnické osobě za nedovolené odběry vody a vypouštění odpadních vod; ochrana před povodněmi; určování jakostních tříd, normovaných a minimálních stavů zvěře a rozhodování o uznání honitby; odnětí souhlasu k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, má-li být dotčena zemědělská půda a půda dočasně neobdělávaná o výměře jednoho hektaru; udělování souhlasu k nakládání s nebezpečnými odpady v množství do 100 tun za rok a zpoplatnění středních zdrojů znečištění.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 51-52/2007.
Poznámka
Referát byl vypracován pro výroční konferenci Evropské skupiny veřejné správy (která je součástí Mezinárodního Institutu správních věd - IIAS v Bruselu), jež se konala v září 2007 v Madridu.