Evropská unie |
Jednání směřující ke zrušení kontrol na hranicích mezi některými státy Evropských společenství probíhala již určitou dobu před rokem 1985, kdy došlo k podpisu dohody o postupném rušení kontrol na jejich společných hranicích – tzv. Schengenské dohody. V jiné části centrální Evropy, v tehdejším Československu, se naopak rozvíjel systém utěsňování železné opony s využitím nechvalně známých postupů, z pohledu civilizovaného světa zcela nepřijatelných. Až po revolučních změnách byl přestřižením drátů na česko-německé hranici v prosinci 1989 nastartován proces humanizace a profesionalizace ochrany státních hranic. V roce 1990 byla podepsána Schengenská prováděcí úmluva. V klimatu zvyšujícího se náporu nelegálních migrantů cestujících z východu do bohatých evropských států probíhaly v první polovině devadesátých let intenzívní práce na vytváření standardů, které měly zajistit ochranu vnějších hranic schengenského prostoru – tedy i na hranicích mezi Německem a Československem, později, po rozpadu společného státu na konci roku 1992, s Českou republikou. Náš stát se tak dvanáct let automaticky podílel na ochraně vnějších schengenských hranic.
Fakt sdílení velmi zatížené vnější schengenské hranice přirozeně vedl k intenzivní spolupráci s Německem. V rámci implementace schengenských standardů uzavřely v roce 1994 oba státy readmisní dohodu a současně dohodu o spolupráci v oblasti následků migrace. Přibližně jednu miliardu korun poskytla v letech 1995 - 1997 německá vláda na zavedení účinných nástrojů boje s nelegální migrací nejen na všech úsecích státních hranic České republiky, ale také ve vnitrozemí a na českých konzulátech. Tato spolupráce byla první příležitostí seznámit se s schengenským know-how. V té době například vznikly základy, na tehdejší evropské poměry velmi moderního, elektronického konzultačního systému pro projednávání žádostí o udělení českého víza.
Proces přípravy České republiky na schengenskou spolupráci získal novou dynamiku v roce 1999, kdy došlo k začlenění schengenského acquis do rámce Evropské unie. Prostřednictvím projektů programu Phare bylo možné získávat jinak nedostupné informace o schengenských standardech a současně také zdroje pro financování jejich implementace. Česká republika realizovala před svým vstupem do Evropské unie tři velké projekty zaměřené na Schengen, a to ve spolupráci s Německem, Rakouskem a Nizozemskem a řadu dalších menších projektů s dalšími státy Schengenu.
Proces přípravy na členství v Evropské unii byl Evropskou komisí průběžně monitorován formou pravidelných zpráv o pokroku, vydávaných na základě zjištění získaných během expertních misí. Tyto zprávy byly základní reflexí kvality přípravy na Schengen a neoficiálně nahrazovaly standardní schengenský hodnotící proces.
Provádění schengenského acquis spadá díky širokému záběru do působnosti více ministerstev a příprava představovala splnění několika set větších či menších úkolů. O koordinaci přípravy se starala mezirezortní pracovní skupina pro schengenskou spolupráci zřízená ministerstvem vnitra.
Tato pracovní skupina nejprve vypracovala detailní analýzu Schengenské prováděcí úmluvy a na jejím základě Schengenský akční plán ČR, který obsahoval strategii vlády pro oblast Schengenu, legislativní i nelegislativní úkoly. O jeho plnění byla vláda každoročně informována prostřednictvím zpráv o připravenosti České republiky k převzetí schengenského acquis.
Postupně bylo schváleno několik desítek legislativních návrhů – od drobných novel až po komplexní nové úpravy, například zákony o pobytu cizinců na území České republiky a o azylu, a byly sjednány nebo nově projednány desítky mezinárodních smluv.
U velkých nebo průřezových nelegislativních úkolů byly vypracovány nezbytné koncepce, například postupy pro promítnutí schengenského acquis do vnitřních rezortních předpisů, a navazující koncepce vzdělávání v oblasti Schengenu, na jejímž základě bylo později vyškoleno téměř všech 46 tisíc policistů Policie ČR a mnoho dalších pracovníků. Specifickým úkolem byla reorganizace služby cizinecké a pohraniční policie nezbytná pro stabilizaci policistů před zrušením hraničních kontrol.
V technické oblasti musely být vytvořeny nebo zkvalitněny rezortní informační systémy pro výměnu informací a zpracování agend na úrovni schengenských standardů a pořízeny finančně náročné technologie pro ochranu státních hranic. Specifickým úkolem bylo zavedení schengenských standardů na 14 mezinárodních letištích pro oddělení schengenských a neschengenských letů. Ve srovnání s ostatními novými členskými státy svým rozsahem naprosto vybočuje výstavba nového schengenského terminálu letiště Praha Ruzyně v hodnotě 9,5 miliardy korun. Technologicky mimořádně náročný byl například vývoj schengenských vízových a pobytových samolepicích štítků umísťovaných do cestovních pasů cizinců. Za zmínku stojí i projekty vrcholící v současném období zaměřeném na rušení překážek bránících volnému průjezdu přes hraniční přechody a informační kampaň pro veřejnost, která probíhá od již července a vyvrcholí v prosinci letošního roku.
Projekty související se Schengenem se většinou překrývaly s dalšími projekty a z tohoto důvodu nikdy nešlo poctivě vyčíslit cenu za zrušení kontrol. Domnívám se však, že nutné výdaje na zajištění schengenských standardů jsou zhruba vyváženy hodnotou budov hraničních přechodů ve výši kolem 3,5 miliardy korun a úsporou provozních výdajů na ochranu vnitřních hran.
Schengenské acquis se stále intenzivně rozvíjí a vyžaduje proto průběžnou implementaci nových standardů. Dalším charakteristickým znakem je jeho nejednoznačný výklad; čím podrobněji jej odborník zkoumá, tím více je vtahován do pochybností o souladu praxe v jednotlivých státech s obsahem jednotlivých ustanovení. Po podpisu smlouvy o přistoupení k Evropské unii získaly nové členské státy statut pozorovatelů, který českým expertům otevřel přístup ke dříve nedostupným dokumentům. Proto, souběžně s intenzivní přípravou na hodnotících návštěvy expertů, bylo nutné připravit další vlnu legislativních návrhů.
Česká republika byla po celou dobu velmi aktivní při prosazování včasného rozšíření schengenského prostoru. Za iniciaci tohoto procesu je možné považovat deklaraci ministrů vnitra států visegrádské skupiny, kteří se shodli na koordinovaném vstupu do Schengenu v říjnu 2007 a oznámili Evropské unii, že od počátku roku 2006 budou schopni zahájit hodnocení své připravenosti. To však v žádném případě neznamenalo, že šlo oslabit ochranu státních hranic mezi státy visegrádské čtyřky. Naopak, Česká republika musela počítat i s variantou, že se některý z těchto států nestačí připravit ke stanovenému datu a některý úsek dočasně zůstane vnější hranicí.
Události brzy dostaly poměrně rychlý spád. V květnu 2005 obdrželo deset nových členských států rozsáhlé dotazníky, kterými hodnocení vždy začíná. Při vypracování odpovědí na mnoho desítek otázek byly využity i poznatky z tzv. autoevaluace, kterou zorganizovalo ministerstvo vnitra ve spolupráci s předními zahraničními experty s cílem přiblížit českým úřadům průběh hodnotící mise a tím povzbudit odpovědnost v přípravě.
Od počátku roku 2006 se spustil co do rozsahu bezprecedentní proces schengenského hodnocení. Celkem 77 expertů se zúčastnilo sedmi hodnotících misí prověřujících připravenost České republiky. Na desítky doporučení obsažené v závěrečných zprávách musely reagovat státy vypracováním dokumentů obsahujících plán na odstranění všech nedostatků a poté průběžně informovat o jeho plnění.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 51-52/2007.
Česká republika na cestě
do Schengenu: shrnutí hlavních událostí
|