Konzultace |
Integrace orgánů
daňové a celní správy proběhla v uplynulých
letech v několika evropských zemích a lze ji tedy
považovat za jeden z významných soudobých
přístupů k hledání nejoptimálnější
struktury orgánů státní správy
zajišťujících výkon klíčových
kompetencí směřujících k realizaci příjmů
státního rozpočtu. Tato integrace pak bývá
přirozenou součástí širší reformy
daňové a celní správy, která se již
nemusí týkat pouze organizační struktury. Ruku
v ruce s těmito změnami přichází v úvahu i
doplnění tradičních kompetencí daňové a
celní správy též o kompetence k výběru
pojistného na veřejnoprávní pojištění.
Tyto úvahy jsou dnes aktuální i u našich
východních sousedů, kde byl již nastartován
konkrétní projekt.
V průběhu letošního roku zpracovala Sekce strategie Ministerstva financí Slovenské republiky výchozí koncepční materiál „Reforma daňové a celní správy a sjednocení výběru daní, cel a pojistných odvodů“ s podtitulem „rámcová analýza současného stavu a návrh postupu“. Tento materiál sice integraci daňové a celní správy kategoricky nepožaduje, zároveň však lze říci, že s ní více méně počítá a že z jeho vytýčených cílů do značné míry přirozeně vyplývá. Reformy daňové a celní správy, které aktuálně proběhly či probíhají v řadě evropských zemí, se v zásadě nesou ve znamení zvyšování jak efektivity vnitřní, tedy dosažení úspornějšího a kvalitnějšího fungování organizace samé, tak efektivity vnější, tedy zkvalitnění výkonu klíčových kompetencí správy daní a cel. Jednotlivé přístupy se pak do značné míry liší jen v tom, do jaké míry je ten či onen aspekt v konkrétním případě akcentován. Z pohledu obou těchto přístupů je přitom integrace daňové a celní správy velmi lákavým řešením, které by již ze své podstaty mělo přinést množství úspor a synergických efektů a odstranění duplicit, a to jak dovnitř, tak vně jednotné organizace. Ruku v ruce s těmito pozitivy by měla integrovaná daňová a celní správa přinést jistou míru zlepšení státní správy i z pohledu subjektů, vůči nimž vykonává své kompetence – fyzickým i právnickým osobám, které by měly pocítit pokrok na poli „uživatelského“ komfortu. S tím souvisí i snahy spojit reformu daňové a celní správy s vytvořením jediného „výběrního místa“ pro daně, cla a veřejnoprávní pojistné (kterým je třeba v českém prostředí rozumět pojistné na veřejné zdravotní pojištění, pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti). Zde je však nutno předeslat, že aktuální evropské snahy o reformy daňové a celní správy nejsou v zásadě postaveny na principielní kritice či negaci stávajících systémů, ale naopak je oceňují jako odpovídající době a poměrům, ve kterých vznikly, a jako systémy, které se do značné míry úspěšně vypořádaly s úkoly na ně kladenými. Zároveň však stále se měnící okolnosti vyžadují provádění korekcí či dokonce strukturálních změn, majících zajistit úspěšné fungování daňových a celních správ i v budoucnu. Integrace se přitom jeví jako jedna z možností, jak využít silné stránky dnešních separátních daňových a celních správ a poskytnout jim možnost dalšího rozvoje pomocí výše uvedených integračních výhod.
Pokud jde o současnou organizační strukturu daňové správy na Slovensku, je tato koncipována jako soustava orgánů podřízená Ministerstvu financí Slovenské republiky, jejímž úkolem je primárně výkon správy daní. Naopak Ministerstvo je především řídícím orgánem, do jehož působnosti patří zejména daňová politika a legislativa. Vlastní soustavu daňové správy dnes tvoří Daňové ředitelství SR jako orgán s celostátní působností (se sídlem poněkud netradičně v Bánské Bystrici) a dále 101 daňových úřadů jako prvostupňových orgánů rozmístěných v území. Daňové ředitelství SR působí mimo jiné prostřednictvím svých osmi územních pracovišť v krajských městech, která však nemají postavení samostatného správního úřadu. Rovněž daňové úřady vytvářejí svá nesamostatná územní pracoviště. Specifické postavení má Daňový úřad pro vybrané daňové subjekty. Ve srovnání s českou organizací daňové správy je tak použit odlišný model, neboť v České republice je hlavou daňové správy jako orgán s celostátní působností přímo Ministerstvo financí, jemuž jsou již podřízeny pouze územní finanční orgány (finanční ředitelství a finanční úřady).
Na obdobných principech jako daňová správa je na Slovensku vybudována i správa celní, která je rovněž podřízena Ministerstvu financí SR a tvoří ji Celní ředitelství SR s celostátní působností se sídlem v Bratislavě, devět celních úřadů v území a Celní kriminální úřad. I zde je využívána možnost vytváření územních pracovišť, respektive stanic. Po stránce kompetenční vykonává celní správa kromě své kmenové správy cel také část správy daní (spotřební daně, částečně DPH) a v mezích zákona disponuje i trestněprávní kompetencí. Na rozdíl od daňové správy je tento systém obdobný modelu použitému v České republice, kde je celní správa rovněž vyňata z Ministerstva financí a tvoří jemu podřízenou soustavu (složenou z Generálního ředitelství cel, celních ředitelství a celních úřadů). Podstatou slovenského koncepčního materiálu „Reforma daňové a celní správy a sjednocení výběru daní, cel a pojistných odvodů“ je především nastartování programu UNITAS, rozděleného v duchu názvu materiálu do dvou na sebe chronologicky navazujících fází. Co se časového horizontu týče, je průběh programu UNITAS naplánován do konce roku 2009.
Fáze UNITAS I. by se měla primárně zaměřit na reformu daňové a celní správy v jejich současných oddělených podobách, přičemž ale z logiky věci vyplývá, že již v této fázi je nutno vážně uvažovat o integraci obou soustav. Materiál proto s integrací výslovně operuje s tím, že otázka, zda strukturální změny daňové a celní správy dojdou až do tohoto stádia, bude s definitivní platností rozhodnuta (a v případně kladného rozhodnutí bude integrace provedena) již ve fázi UNITAS I.
Součástí reformy daňové a celní správy ve fázi UNITAS I. by měl být především audit celní správy (v rámci daňové správy již audit proběhl v roce 2004) a zmapování možných synergií procesů v rámci obou soustav. Následně by z těchto kroků měly být odvozeny legislativní změny a mělo by dojít k jejich implementaci, a to jak v rovině organizační, tak v rovině procesní.
Ještě v první fázi by mělo dojít ke zhodnocení dosažených výsledků a zpracování studie ohledně uskutečnitelnosti fáze UNITAS II., na jejímž základě bude o spuštění druhé fáze rozhodnuto. Její náplní bude pověření daňové a celní správy sjednoceným výběrem daní, cel a pojistných odvodů. Postup se i v této fázi předpokládá obdobný jako ve fázi I. (tj. především vypracování procesních modelů a následné legislativní změny a jejich implementace). Ačkoliv další změny organizační struktury daňové a celní správy spojené s fází UNITAS II. materiál opět kategoricky neformuluje, je pravděpodobné, že integrovaná daňová a celní správa by se této role zhostila efektivněji než dvojice oddělených soustav, což je další argument ve prospěch provedení integrace již v předchozí fázi. Druhá fáze pak automaticky znamená nutnost širšího konsensu uvnitř státní správy a institucionálního rozšíření celého programu s ohledem na to, že zatímco fáze UNITAS I. bude probíhat v rámci resortu Ministerstva financí SR, v rámci fáze UNITAS II. do programu vstoupí rovněž Ministerstvo práce, sociálních věcí a rodiny SR, Ministerstvo zdravotnictví SR, Sociální pojišťovna a zdravotní pojišťovny.
Paralelně s oběma fázemi, respektive jako jejich součást, budou probíhat reformy v oblasti informačních technologií, a to jak v podobě promítnutí organizačních a procesních změn do této oblasti, tak v podobě relativně samostatných modernizačních kroků souvisejících se stále důležitější rolí informačních technologií při výkonu státní správy. Konečně je třeba zdůraznit významný akcent personálních i finančních úspor, které by měl program UNITAS přinést, a to zejména v návaznosti na usnesení vlády SR č. 856 ze dne 11. října 2006 ukládající snížení plánovaného počtu zaměstnanců ve státních rozpočtových a příspěvkových organizacích o dvacet procent.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 40/2007.