Stanovisko |
Podle jakých hledisek je třeba postupovat při výkonu dozoru nad obecně závaznou vyhláškou obce, kterou se vyhlašují tzv. závazné části územního plánu?
Podle ustanovení § 12 písm. a) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), je obec orgánem územního plánování. V souladu s ustanovením § 13 stavebního zákona obec v přenesené působnosti pořizuje územní plán obce. Dle § 26 odst. 2 stavebního zákona schvaluje obec územní plány pro svá území. Konečně ustanovení § 29 odst. 3 stavebního zákona stanoví, že závaznou část územně plánovací dokumentace a její změny, které schvaluje kraj nebo obec v samostatné působnosti, vyhlašují jejich orgány obecně závaznou vyhláškou.
Z citovaných ustanovení stavebního zákona vyplývá specifikum platné právní úpravy územního plánování, kterým je prolínání působností obce v procesu pořizování a schvalování územně plánovací dokumentace. Zatímco tzv. pořizování územně plánovací dokumentace, jehož procedura je stavebním zákonem podrobně upravena v ustanoveních oddílu 4 (§ 16 - § 25), je výkonem přenesené působnosti, územní plán je schvalován zastupitelstvem obce v samostatné působnosti (§ 84 odst. 1 ve spojení s § 84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích). Tzv. závaznou část územně plánovací dokumentace vyhlašují orgány obce (tj. následně po schválení pořízeného územního plánu) obecně závaznou vyhláškou, tedy právním předpisem vydaným na úseku samostatné působnosti. Vzhledem k popsanému prolínání působnosti obce v oblasti územního plánování vyvstává otázka určení orgánů, příslušných k výkonu dozoru nad zákonností postupu obce, jakož i hledisek posuzování zákonnosti obsahu obecně závazné vyhlášky o závazných částech územního plánu ze strany Ministerstva vnitra.
Podle § 14 odst. 2 písm. a) stavebního zákona vykonává krajský úřad působnost tzv. nadřízeného orgánu územního plánování pro obce; krajský úřad je rovněž orgánem příslušným k dozoru nad výkonem přenesené působnosti obce dle § 125 a 126 zákona o obcích. Z pozice nadřízeného orgánu územního plánování přísluší krajskému úřadu mj. posouzení návrhu územně plánovací dokumentace před jejím schválením dle § 25 odst. 1 stavebního zákona, přičemž z odstavce 2 téhož ustanovení vyplývá, že v případě shledaných nedostatků lze územně plánovací dokumentaci schválit teprve na základě potvrzení krajského úřadu o jejich odstranění pořizovatelem, tj. obcí. Souhlasné stanovisko krajského úřadu (byť konkludentní, srov. § 25 odst. 3 stavebního zákona) je tedy nezbytnou podmínkou schválení návrhu územně plánovací dokumentace zastupitelstvem. Pořízený návrh územního plánu posuzuje krajský úřad mj. i z hlediska souladu obsahu návrhu a postupu při jeho projednání se stavebním zákonem a s ostatními právními předpisy (§ 25 odst. 1 stavebního zákona). Tato skutečnost má zásadní význam rovněž pro dozorovou pravomoc Ministerstva vnitra ve vztahu k obecně závazné vyhlášce obce, jíž se vyhlašují závazné části územního plánu.
Výkladem výše citovaných ustanovení stavebního zákona lze dospět k závěru, že v samostatné působnosti má obec, respektive zastupitelstvo obce, právo pořízený návrh územně plánovací dokumentace schválit či neschválit, nemůže však věcně zasahovat do jeho obsahu, neboť ten je výsledkem procesu pořizování, který probíhá v přenesené působnosti obce. Jinými slovy, schválit lze z obsahového hlediska pouze to, co bylo předepsaným způsobem a se souhlasem nadřízeného orgánu územního plánování pořízeno. Tzv. závazné části pořízené a následně schválené územně plánovací dokumentace se poté dle § 29 odst. 3 stavebního zákona vyhlašují formou obecně závazné vyhlášky. Z této dikce, jakož i ze skutečnosti, že podkladem pro rozhodovací činnost v území je územně plánovací dokumentace jako celek (srov. § 37 odst. 1 stavebního zákona), vyplývá „pouhý“ publikační charakter obecně závazné vyhlášky, jejímž účelem je sdělit obsah závazné části územního plánu adresátům.
Ministerstvo vnitra proto v rámci výkonu dozoru nad zákonností právních předpisů obcí posuzuje předmětné vyhlášky, vydané na základě § 29 odst. 3 stavebního zákona, primárně z toho hlediska, zda obce v těchto vyhláškách neučinily předmětem regulace skutečnosti a vztahy, které nebyly či nemohly být projednávány v předchozím formalizovaném procesu a nevybočují proto z obsahového rámce pořízeného a schváleného územního plánu. Ministerstvu vnitra naopak nepřísluší hodnotit zákonnost či věcnou správnost vlastních regulativů, vyjadřujících ve smyslu § 29 odst. 1 stavebního zákona základní zásady uspořádání území a limity jeho využití. Tyto otázky přísluší dle § 25 odst. 1 stavebního zákona k posouzení krajskému úřadu, jakožto nadřízenému orgánu územního plánování. Kritériem hodnocení zákonnosti obsahu vyhlášky z pohledu dozorové působnosti Ministerstva vnitra není ze stejného důvodu ani dodržení těch ustanovení stavebního zákona, upravujících procesní postup pořizování územně plánovací dokumentace (konkrétně např. okolnost, zda byly předepsaným způsobem vypořádány námitky vlastníků pozemků a staveb, jež mohou být dotčeny navrhovaným řešením).
Na podporu uvedených závěrů lze odkázat na relevantní judikaturu Ústavního soudu. V nálezu č. 271/1995 Sb. (Pl. ÚS 17/95) se Ústavní soud vyslovil mj. k otázce dodržení stanovené procedury pořizování územně plánovací dokumentace a jejímu vztahu k zákonnosti právního předpisu, kterým se vyhlašuje závazná část územního plánu, přičemž Ústavní soud v této souvislosti konstatoval následující:
„...Poslední otázkou, kterou se musel Ústavní soud zabývat, bylo to, zda napadený právní předpis byl přijat ústavně předepsaným způsobem. Při řešení této otázky pak musel Ústavní soud nejprve posoudit, zda do tohoto hodnocení spadá též přezkoumání postupu správních orgánů při pořizování, schvalování a změnách plánovací dokumentace, v konkrétním případě tedy dodržení všech ustanovení § 21 až 31 stavebního zákona. Odpověď na tuto otázku zní tak, že takto široké zkoumání Ústavnímu soudu nepřísluší. Ústavně předepsaným způsobem přijetí právního předpisu rozumí Ústavní soud postupy při tvorbě právních předpisů obsažené v ústavních zákonech, případně postupy stanovené v ostatních zákonech, jsou-li jimi rozváděny ústavní principy. Projednání právního předpisu uvnitř systému orgánů státní správy však do přezkumné pravomoci Ústavního soudu nespadá, pokud se jím nezasahuje do ústavně garantovaných práv...“
Z právě uvedeného vyplývá, že za řádnou aplikaci příslušných ustanovení právních předpisů v procesu pořizování územně plánovací dokumentace jsou odpovědny příslušné orgány územního plánování. Ministerstvu vnitra nepřísluší posuzovat dodržení těchto ustanovení v rámci posuzování zákonnosti právních předpisů územních samosprávných celků.
Skutečnost, že předmětem dozoru nad obecně závaznými vyhláškami o závazných částech územního plánu má být především posouzení souladu mezi obsahem vyhlášky a schváleným územním plánem, vyplývá dále z již uvedeného publikačního charakteru vyhlášky. V této souvislosti lze odkázat na rozsudek Nejvyššího právního soudu č. j. 1 Ao 1/2006 – 74, kde se mj. uvádí, cit.: „...mezi obecně závaznou vyhláškou na straně jedné a změnou územního plánu na straně druhé je třeba rozlišovat. Obecně závazná vyhláška v daném případě slouží pouze jako publikační prostředek, jímž se obsah změny územního plánu komunikuje adresátům...“. Je tedy zřejmé, že případnou nezákonnost územního plánu, jakožto opatření obecné povahy (tento charakter územního plánu dovodil Nejvyšší správní soud ve zmíněném rozsudku) nelze zhojit cestou dozoru nad obecně závaznou vyhláškou o jeho závazných částech. Uplatnění dozorové pravomoci Ministerstva vnitra je proto na místě tam, kde nápravu nelze v plném rozsahu zjednat jinak, tj. především v případě nezákonné regulace nad rámec platně pořízeného a schváleného územního plánu.
Poslední aktualizované znění