Konzultace |
„Ubi
ius incertum, ibi ius nullum.“ (1)
Kde je právo neurčité, tam není práva.
Reforma územní veřejné správy skončila. Reforma veřejné správy jako celku však pokračuje. Nyní je rovněž na řadě zkvalitnění právního řádu – zlepšení kvality regulace. Určitost, jasnost a jednoduchost právní regulace - právní úpravy umožňuje na straně jedné ve sféře soukromého práva nerušený ekonomický rozvoj a na straně druhé, ve sféře práva veřejného efektivní správu věcí veřejných, jakož i např. uplatňování principu dobré správy (2).
Regulace by se ve vztahu ke svým adresátům měla vyznačovat adresností, transparentností a především nekomplikovaností.
Smutnou pravdou je, že v rámci naší dřívější normotvorby vznikly a platí některé právní předpisy, které neodpovídají současným požadavkům. Ohledně normotvorby a právních principů, kterými se normotvorba řídí, pokládám za vhodné uvést, že základním a nedůležitějším principem v tomto ohledu je princip právního státu (3) a základní právní zásady z něj odvozené.
Právní principy můžeme označit jako prameny práva nepsaného, přičemž je poněkud sporné, nakolik jsou použitelným pramenem práva v našem právním řádu, neboť není vždy jasné, které právní principy a zvyklosti lze pokládat za základní , tzn. že by mohly být pramenem našeho práva obecně (srov. zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97). (4) Dále pokládám za nutné zdůraznit známý fakt, že psané právo má vždy před právem nepsaným přednost.
Právní zásady jsou vždy chápány jako zásady vyplývající z platného, pozitivního práva, ať již jsou v právní úpravě výslovně formulovány, anebo je lze z právní úpravy odvodit na základě jejich zobecnění či systematického výkladu. Právní zásady mohou být v právním řádu vyjádřeny na různé formulační i normativní úrovni. Některé mohou mít podobu základních postulátů či hodnot vyjádřených v základních právních předpisech (např. zásada právní jistoty, kterou lze dovodit z principu právního státu formulovaného právem ústavním), jiné mohou být vyjádřeny prostřednictvím právní úpravy jednotlivých právních institutů (např. zásada dobré víry, kterou lze dovodit abstrakcí z úpravy konkrétních institutů civilního práva), některé zásady mohou být vyjádřeny i prostřednictvím konkrétních právních norem (např. zásada zákazu zneužití práva).(5)
Právní principy je oproti tomu třeba chápat jako pravidla, která tvoří základ určitého právního institutu, zákona, právního odvětví nebo právního řádu. (6)
Existují ovšem také principy, které nejsou pravidly. Jsou to především názvy charakterizující podstatné znaky nějakého právního institutu či právní úpravy (smluvní svoboda, dobrá víra). Lze sem zahrnout také principy konstrukce práva, tedy důvody nebo účely sledované zákonodárcem při tvorbě práva, které jsou však také předpokládány při usuzování k systemizaci práva a v dogmatické nebo operativní interpretaci pro aplikaci práva. (7)
Mezi obecné znaky právních principů patří, jak uvádí P. Holländer (8), že uvnitř právního systému působí právní principy jako regulativní ideje (buď na ně obsahově navazují komplexy norem, nebo působí jako interpretační východiska jednoduchého práva – právních norem s nižší než ústavní právní silou), typický je pro ně rovněž vysoký stupeň obecnosti subsumpčních podmínek.
Právní zásady jako pravidla chování můžeme ostatně přehledně odlišit od právních principů především pro jejich odvozenost a sekundárnost. Zásady můžeme tedy vnímat jako jakési podprincipy, odvozené z jednoho principu v dané oblasti hlavního a základního. Úplný seznam veškerých právních principů a zásad je objektivně téměř nemožné sepsat. Takovýto seznam by až na pár základních principů patrně podléhal okolnímu rychlému vývoji našeho právního řádu a tím pádem by se mohlo stát, že by byl v některých částech neaktuální.
„Lex non cogit ad imposiibilia (9)
Zákon nenutí k nemožnému.
Reforma regulace znamená (v souladu s terminologií použitou OECD) změny, které mají zlepšit kvalitu regulace, což znamená zvýšení výkonnosti, účinnosti vynaložených nákladů či právních kvalit regulace.
Reforma může znamenat přepracování jedné jediné právní úpravy v jedné vymezené oblasti regulace, odstranění a znovuzřízení celého regulačního režimu a jeho institucí nebo dokonce vylepšení samotného procesu tvorby nové regulace. Deregulace v některých oblastech práva je jednou z možností reformy regulace a představuje úplné či částečné odstranění regulace v jedné oblasti, aby tím došlo ke zlepšení hospodářského výkonu či snížení zatížení pro občany a další adresáty regulace. (10) Mimo prostředků regulace právního charakteru existují pochopitelně ještě tzv. alternativní prostředky regulace. (11)
V případě reformy regulace se může jednat i o tzv. zjednodušování regulace, což znamená úmysl učinit regulaci méně zatěžující, snadněji aplikovatelnou a tím i více efektivní v jejím působení, aniž by však došlo ke změně cílů regulace. (12)
Pro účely tohoto článku budu pokládat za „regulaci“ (srov. angl. „law regulations“- právní předpisy) pouze předpisy právního charakteru. Toto vymezení je zajisté poněkud zužující, neboť za regulaci v širším smyslu lze považovat cokoliv čím je stát schopen (či se o to více či méně úspěšně pokouší) ovlivňovat chování svých občanů či jiných subjektů.
Reforma regulace prováděná u nás má sice svůj vzor především v britské „Better Regulation“, nicméně zohledňovány jsou také aktivity OECD a EU v této oblasti. Již ze samotného názvu lze logicky vyvodit, že takto směřovaná reforma není zaměřena proti regulaci jako takové, nýbrž bojuje za jinou – lepší regulaci.
Regulace je nedílnou součástí vládní politiky každé vlády. Vliv regulace je znát na celostátní úrovni ve všech hlavních oblastech života státu a to jak v oblasti národního hospodářství, tak i v oblasti společenského života, konkrétně v působnosti vládních politik ve vztahu k občanovi.
Lepšího stavu nejen veřejné správy můžeme tedy docílit mimo jiné nejen lepším právem (lepší právní regulací), nýbrž i lepší regulací neprávního charakteru.
Dosud nepřekonán pro určitý typ problémů je podle mého názoru jeden popis vědy veřejného práva, konkrétně popis problémů práva správního, které se svými pojmy a konstrukcemi příliš vzdálilo svému objektu poznání v nezapomenutelném podání F. Teznera z r. 1894, prvního prezidenta rakouského Správního soudního dvora. V souvislosti s tématem kvality regulace lze v tomto popisu spatřovat příkrou kritiku regulace, která byla uskutečněna od stolu bez jakéhokoliv hodnocení možných dopadů. „Často zpozorujeme, jak nějaký právní pojem, formulovaný s velkou metodickou jemností, obdivuhodným důvtipem a hlubokou učeností, je dodržován do všech svých důsledků a potom že toto všechno je vyžadováno jako pozitivní právo, aniž by jím bylo. Lehkost, s jakou bývá v oblasti veřejného práva přistupováno k podobné konstruktivní činnosti, je nevídaná ve srovnání s obezřetností, kterou vyžaduje obrovský rozsah a nepřehlednost právní materie, jejíž rozmanitost však vyžaduje soustava práva. Z toho se pak vyvíjí opravdová „knižní jurisprudence“ (Buchjurisprudenz), která bývá samotnou praxí s rozhodností odmítána a vyvolává oprávněnou nedůvěru ke všem teoretickým výzkumům.“ (13)
Cílové představy zákonodárce by tedy měly být v ideálním případě uskutečňovány za pomoci adekvátní regulace. Další podmínkou je samozřejmě i kvalita institucí, které regulaci samotnou provádějí, realizují a v neposlední řadě na ni dohlížejí.
Dalekosáhlé programy regulatorní reformy by se měly vyznačovat především jednoznačným zaměřením a rámcovými podmínkami pro její provedení a měly by být zadány dopředu na vrcholné politické úrovni.
R. Dworkin v této souvislosti rozlišuje právně politické cíle (policies) na jedné straně a principy (principles) na straně druhé. Zatímco právně politický cíl vytyčuje to, čeho má být dosaženo, obecně pokrok v určité ekonomické, politické nebo sociální oblasti, princip má být dodržován proto, že jde o požadavek vyplývající ze spravedlností nebo jiné dimenze morálky. Cílem je tak např. požadavek, podle něhož má být snížen počet automobilových nehod a principem standard, podle něhož nikdo nemůže mít právní užitek z vlastního protiprávního jednání (Dworkin uvádí příklad problému, zda vrah může dědit po své oběti, když je zákonným dědicem). (14)
Některé principy však mohou s právně politickými cíly bezprostředně souviset, respektive řada právně politických cílů je převoditelná na principy svého druhu (například princip efektivity). (15)
Kolize principů se v jednotlivých zákonech pravidelně řeší metodou specifikace (16), tedy přijímáním speciálních ustanovení (lex specialis) ve vztahu k obecným principům nebo ve vztahu k ustanovením obecnějším (lex generalis). Samotný princip přitom může, ale nemusí být výslovně v právním předpise vyjádřen. (17)
Podle Dworkinovy teorie je zde podstatný rozdíl mezi principy a normami. O principech na rozdíl od právních norem psaného práva nelze říci, že se buď aplikují nebo neaplikují, že jsou platné či neplatné. Právní principy se mohou aplikovat do jisté míry, podle váhy, která je jim přiznána. Dworkin uznává, že síla principu se může v čase podstatně měnit. Existence právních principů útočí na vžitou představu, že právo lze vymezit jako soubor norem.
Postavení principů při ochraně základních hodnot je mimořádně důležité. Významné je v této souvislosti členění zaváděné J. Wróblevským, který základní hodnoty právního řádu rozlišuje na hodnoty statické (určitost, předvídatelnost, jistota a stabilita) a dynamické (adekvátnost práva s ohledem na potřeby života, adaptabilita práva na měnící se podmínky jeho existence). (18)
Při tvorbě nových právních předpisů mohou zajisté nalézt právní principy své uplatnění jakožto regulativní ideje, neboť omezují možnost uvážení zákonodárce při tvorbě zákonů a determinují obsah zákonů, například tak, že při tvorbě jednoduchého práva stanoví mantinely, které zákonodárce při normotvorbě má. Mimořádný význam zde mají principy ústavní, jejichž význam a smysl je povolán autoritativně interpretovat Ústavní soud ČR. (19)
Podle L. L. Fullera je předpokladem práva (či jeho terminologií „morálkou která umožňuje právo“) následujících sedm požadavků (z nichž většina má charakter právního principu): 1) obecnost práva (tedy požadavek, aby právo obsahovalo obecná pravidla, kterými se mají adresáti těchto pravidel řídit), 2) vyhlašování práva, 3) zákaz retroaktivního zákonodárství („nelze člověku dnes přikázat aby něco udělal již včera“), 4) jasnost (či spíše srozumitelnost – pozn. R.R.) zákonů (tedy požadavek, aby právo obsahovalo obecná pravidla, kterými se mohou adresáti těchto pravidel řídit), 5) eliminace rozporů v zákonech, 6) zákaz toho, aby právo požadovalo nemožné, 7) relativní stálost práva v čase. (20)
Pokládám za vhodné nyní uvést pro srovnání Principy dobré regulace OECD jakožto vhodné srovnání k výše uváděným principům v podání právní teorie, aby takto zřetelně vyzněla jistá systémová souladnost a souvislost podobných snah o stejný cíl – dosáhnout co nejkvalitnější regulace.
Vytvoření principů „dobré regulace“ jako směrnic pro regulatorní reformu na základě doporučení OECD ke zlepšení kvality státní regulace z r. 1995 proběhlo například také v sousedním Rakousku. „Dobrá regulace“ by tedy zde podle materiálu OECD (z r. 1995 ve znění z května 1997) „The OECD Report on Regulatory Reform – Synthesis“ měla být: 1) potřebná, sloužit jasně identifikovaným politickým cílům a být natolik účinná, aby těchto cílů dosáhla 2) mít nosný právní podklad 3) mít takové přednosti, které ospravedlní její náklady, přičemž rozložení jejich účinků v rámci vrstev společnosti musí být rovněž zohledněno 4) náklady a tržní deformace snížit na minimum 5) podporovat inovace skrze tržní pobídky a cílené vklady 6) být jasná pro uživatele, být jednoduchá a praktická 7) být v souladu s jinými právními úpravami a opatřeními 8) být tak jak je jen možné slučitelná s národním a mezinárodním platným soutěžním a obchodním právem a zásadami snadného investování.
Zřízení účinných a hodnověrných mechanismů pro provedení a koordinaci regulačních opatření a jejich reformu by mělo být samozřejmostí; stejně jako povinnost vyhnout se přitom navzájem se překrývajícím či vícečetným příslušnostem mezi různými úřady a úrovněmi veřejné správy.
Legislativní orgány ze samotné podstaty věci musí při vytváření právních předpisů určité principy zvolit či z určitých principů vycházet a následně tyto principy specifikovat. (21)
Lex semper loquitur.
(22)
Zákon stále
hovoří, tj. vztahuje se i na budoucí a nepředvídané
případy.
Obecným závěrem tedy může být, že legislativní orgány by měly při tvorbě nové legislativy postupovat jednotně ohledně zachovávaných principů společných danému právnímu řádu, kterého se normotvorba týká. Kvalitní regulace je totiž vnitřně souladná a respektuje právní principy a právní zásady.
Tomuto obecnému závěru však poněkud odporuje legislativní praxe v ČR, kdy je již léta a to nejen v odborné literatuře upozorňováno nevhodnost tzv. legislativních přílepků, uvedenou praxi ostatně odsoudil nedávno i Ústavní soud ČR (viz podrobněji nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06). (23)
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 38/2007.