Názor |
V poslední době se hodně diskutuje o kvalitě právních předpisů, je kritizován způsob jejich přípravy, objevuje se snaha pojmenovat příčiny současných problémů na tomto poli a ve snaze tyto problémy do budoucna eliminovat je – jak jinak – prezentován záměr upravit legislativní proces nově zákonem. Toto řešení však není bez rizik. Vždyť samotný zákon, který by měl legislativní proces upravit, resp. očistit od dnešních nešvarů, bude muset sám projít dnes kritizovaným legislativním postupem a je tedy otázkou, kolik ze zamýšlených změn se nakonec podaří prosadit.
Ve svém článku Ještě k tomu, jak pomoci legislativnímu procesu (1), ve kterém jsem reagovala na některé závěry JUDr. Tomáše Richtera (2) jsem uvedla svůj názor na to, které faktory způsobují v legislativním procesu problémy a negativně ovlivňují výslednou kvalitu zákonů. Odstranění všech těchto negativních faktorů by se jistě beze změny legislativních pravidel (ať již formou zákona, nebo ne) neobešlo. V tomto příspěvku však chci poukázat na to, že na ministerstvech by bylo možno pro zlepšení kvality alespoň vládních návrhů zákonů možno udělat mnohé již nyní – ovšem za předpokladu, že vedení těchto ministerstev pro to vytvoří podmínky.
Na úrovni ministerstev je ze šesti negativních skutečností, které jsem ve shora uvedeném článku zmínila, možno odstranit dobrou polovinu, a to
Absence právních analytiků na ústředních správních úřadech je nezpochybnitelnou skutečností, která nezbytně vede k oné koncepční bezradnosti, o které píše JUDr. Tomáš Richter. Ve svém důsledku to brání zpracování kvalitních věcných záměrů zákonů. Právního analytika (nebo tým analytiků – podle rozsahu věcných problémů, které zaštiťuje) by měl mít každý věcný útvar na každém ústředním správním úřadu. Měl by jím být člověk, kterému je dobře známa nejen právní úprava dané problematiky, ale taktéž mu je známa aplikace této právní úpravy, resp. projevy této právní úpravy v praxi. Přesto by tento člověk neměl být vytížen právě vyřizováním běžné agendy svého útvaru, ale měl by shromažďovat a analyzovat problémy, které stávající praxe přináší, sledovat zahraniční právní úpravy obdobné agendy a průběžně navrhovat řešení daných problémů buď metodicky – v rámci komunikace s podřízenými správními úřady (zvolením určité aplikace zákona), nebo legislativně. V případě legislativního řešení by pak takový člověk měl předložit i výsledky projednání takového řešení se zástupci subjektů, na něž právní úprava dopadá i na něž by v budoucnu dopadat měla.
Právníci s takovouto pracovní náplní prakticky na ústředních správních úřadech nejsou. Jistě existují celé analyticko-metodicko-koncepční odbory, výsledky jejich činnosti jsou však zpravidla zaměřeny úplně jiným směrem a ke zkvalitnění výsledku legislativní práce nijak nepřispívají. Pracovníci na těchto odborech mohou být sebekvalitnější, věcnou znalost však v jednotlivých odbornostech nemají (ani mít při rozsahu agend některých ministerstev nemohou) a problémy v tom kterém úseku zjišťují pomocí dotazů na jednotlivé věcné útvary. Z odpovědí pak vycházejí, avšak v důsledku neznalosti věci je při překompilování špatně interpretují. Samotnou právní stránku pak konzultují s legislativními odbory, které jsou většinou odtrženy od praxe a jejich stanoviska jsou proto teoretická, tzn. ve svém důsledku opět zavádějící. Je totiž iluzorní se domnívat, že legislativec bez znalosti (zdůrazňuji praktické znalosti) aplikace zákona dokáže odhalit jeho úskalí a navrhnout řešení, které situaci subjektů, na něž zákon dopadá, zlepší. Za zlepšení v tomto směru považuji jen nezbytně nutnou regulaci, která bude minimálně byrokraticky zatěžující, odstraní stávající problémy a po analýze lze předpokládat, že nepřinese problémy jiné, neřkuli ještě horší.
Optimální by podle mého názoru bylo, kdyby zároveň došlo k přehodnocení Legislativních pravidel vlády, pokud jde o vedení připomínkového řízení. Roztříštěnost připomínkového řízení ke kvalitě výsledného právního předpisu nijak nepřispívá, právě naopak. Jak ve fázi věcného záměru tak ve fázi návrhu zákona by měla být všechna připomínková místa seznámena s výtvorem odpovědné osoby, právního analytika či legislativce, a to včetně originálního odůvodnění předkládaného materiálu. Vypořádání připomínek, pokud by zůstalo povinností i do budoucna, by pak jednoznačně mělo probíhat najednou, aby diskuse byla co nejširší a neztrácel se čas tím, že co je na základě připomínek z vnitroresortu vypouštěno, se v meziresortu pracně zapracovává zpět, a naopak věci nově vložené se vypouštějí (navíc do meziresortu odchází upravené odůvodnění navrhovaného řešení, se kterým nemusí předkladatel z řady důvodů vůbec souhlasit). Souhlasím s názorem, že v obou fázích přípravy zákona by měla mít možnost uplatnit své připomínky i široká veřejnost, i z toho důvodu bych považovala za žádoucí od oficiálního vypořádávání připomínek upustit s tím, že v okamžiku předložení materiálu do Legislativní rady vlády by předkladatel měl pouze povinnost s připomínkami členy Legislativní rady vlády seznámit, uvést, zda na základě těchto připomínek svolával ještě zástupce připomínkových míst k diskusi či nikoliv a které připomínky neakceptoval a proč. Odpovědnost za výběr správného řešení a jeho čisté legislativní zpracování by měl mít výhradně předkladatel, proto je značně nadbytečné vypořádávat připomínky detailně a trápit se možnými rozpory. Řešení zvolené odborníkem, který zná problematiku nejlépe, neboť se jí výhradně dlouhodobě zabývá, by mělo v této fázi dostat přednost před dosažením konsensu s ostatními resorty. To samozřejmě nesmí znamenat, že připomínky lze ignorovat bezdůvodně, bez patřičných argumentů, které dokazují, že původní řešení je celkově případnější.
I bez změny Legislativních pravidel vlády je možné – a dle mého názoru žádoucí – aby se odborníci, kteří na ministerstvech zákony připravují, nebáli předkládat do Legislativní rady vlády materiál, ve kterém nejsou vypořádány všechny rozpory, jejich řešení může být (a s ohledem na shora řečené by i mělo být) propracovanější a případnější než to, které navrhuje rozporující strana. Předkladatel tak nebude nucen hájit názory, které sám vlastně nezastává, a navíc – vznikne tak možnost, aby odborníci z Legislativní rady vlády viděli vedle sebe několik řešení daného problému a i oni mohli z hlediska svých profesí posoudit, které řešení by mělo být zvoleno.
Odtrženost legislativců od praxe sama o sobě nevadí – je koneckonců do jisté míry logickým důsledkem toho, co je jejich náplní práce. Legislativci by však měli akceptovat návrhy věcných řešení odborníků z věcných útvarů, kteří nemusejí umět výborně legislativně formulovat, jak má zákon působit, vědí to však z praktického hlediska lépe než legislativci, resp. mají to vědět lépe. Více vzájemné úcty a důvěry mezi těmito dvěma skupinami by celé věci jen prospělo. Bude-li i nadále podporován pocit jakási „nadřazenosti“ pracovníků legislativy nad právníky z věcných útvarů, povede to stále k té jedné a samé věci – že bude dobře legislativně formulováno něco zcela jiného než věcně formulováno být mělo. Cesta z této neradostné situace ovšem existuje, legislativcem by se měl stát člověk, který bude nejen dobrý teoretik, bude mít průpravu v článku JUDr. Tomáše Richtera zmiňovaném legal writing, ale bude to také člověk, který si v oboru práva, jemuž se chce legislativně věnovat prošel pracovní zkušeností legworkera – jen tak bude s to rozpoznat, kdy jsou ideální teorie ještě realizovatelné v praxi. Cesta podle mého názoru není v dohadování se, kdo je lepší, zda legislativec-teoretik nebo věcný odborník; legislativec, který se cítí mít profesionální převahu, by však měl být obojí. Takových lidí v současném systému není mnoho, proto se domnívám, že za dané situace by postačilo, kdyby legislativec ve své činnosti prostě pouze navázal na práci věcného odborníka – ideálně právního analytika -, který by měl zpracovat věcný záměr zákona a ručit si za odbornou správnost zvoleného věcného řešení a legislativec by měl v těchto mantinelech převést věcný záměr do čisté legislativní podoby.
Studenti právnických fakult se již ve školních škamnech učí, že zákony mohou být v podstatě jen dvojího druhu – buď rychlé nebo dobré. V současnosti je náš právní řád plný rychlých zákonů.
Má-li si právní analytik zodpovídat za navržení optimálního řešení v rámci přípravy věcného záměru (včetně vyhodnocení připomínek ke svému návrhu, které by měl projednat v rozsahu předpokládaném v RIA), neměl by být limitován lhůtami v řádu dnů ani politickým zadáním. To samé platí pro přípravu legislativní podoby řešení – tedy návrhu zákona - pro legislativce. Ušetření času snížením okruhu připomínkových míst přitom nepovažuji za šťastné řešení – on totiž i „bezradný legislativec z ústředního správního úřadu“ (3) se jako bezradný legislativec z ústředního správního úřadu nenarodil. Jde vždy o člověka, který si v sobě nese dosavadní pracovní a životní zkušenosti a může leckdy přispět připomínkou, na kterou nikdo z odborníků nepomyslel, protože jeho životní zkušenosti jsou jiné. V této souvislosti nezbývá než uvítat myšlenku veřejného připomínkového procesu, ovšem s tou výhradou, že konečný návrh řešení by měl být odpovědností analytika, jak již bylo zmíněno, a neměla by mu předcházet povinnost vypořádat každou připomínku s tím, kdo ji navrhl. Podstatou by mělo být vzít všechny připomínky v úvahu a na základě nich zvolit optimální řešení – nikoliv zaměstnat úředníky povinností odpovídat, leckdy na nepřípadné, návrhy.
Politici, kteří stojí v čele ústředních správních úřadů, zatím většinou preferovali rychlá řešení právě vzniklých problémů, na právní analýzy v dnešní překotné době zkrátka zřejmě není čas. Tento přístup však nalezení věcně optimálního řešení, čistě legislativně zpracovaného v zákon, jednoznačně nepřeje.
Ze shora uvedeného je patrné, že zkvalitnění legislativy je do určité míry možné i beze změny stávajících legislativních pravidel, pokud budou vytvořeny odpovídající podmínky pro práci odborníků na ústředních správních úřadech. Pokud k tomu ovšem nebude politická vůle, nezbývá než doufat, že zamýšlený vládní věcný záměr zákona (4), který navrhne pravidla pro přijímání právních předpisů a tedy mimo jiné nahradí současná Legislativní pravidla vlády, pozmění něco z výše uvedeného k lepšímu.