Týdeník Veřejná správa


 Zahraničí

Foto: Kateřina Nováčková Banská BystricaIng. Ján Králik, CSc.
Univerzita Mateje Béla, Banská Bystrica

Příčiny krize rozpočtu samospráv (nejen) na Slovensku


Vyšlo v čísle 38/2007

Rozpočet samosprávy nemůže být sám o sobě příčinou krize samosprávy, ale chybně sestavený rozpočet je rizikem pro splnění úkolů samosprávy. Neplnění úkolů samosprávy proto může mít příčiny také ve špatně sestaveném rozpočtu. Příčiny špatně sestaveného rozpočtu mohou být různé a jejich výskyt má charakter ekonomických i politických krizí v samosprávě. Krize rozpočtu může začít už při přípravě rozpočtu, pokud sestavovatelé rozpočtu vycházejí z velmi optimistických prognóz finančního, příjmového vývoje. Krize rozpočtu, která se projevuje nejen ve věcném neplnění úkolů, ale zejména finančním nenaplněním příjmů, je projevem důsledků rozhodování statutárních orgánů samosprávy, ale i použitých postupů managementu samosprávy. Management samosprávy a jeho byrokracie mohli při sestavování nebo realizaci rozpočtu například zanedbat širší politické a ekonomické souvislosti; upřednostnili operativní činnost a chybně interpretovali informace, podcenili závažnost situace, nedostatočně konfrontovali svoje názory s názory dalších odborníků.

Krize rozpočtu může být vyvolaná vnějšími faktory jakými jsou změna dotačního systému ze státního rozpočtu nebo změna daňového systému. Neakceptování změn, které představují rizika rozpočtu, vyvolává krizi v samosprávě. Přestože jsou tyto změny pro samosprávu důsledkem chyby a rozhodování někoho, kdo působí mimo samosprávu, krizové dopady jdou do nitra vztahů uvnitř samosprávy. Krizi rozpočtu může vyvolat také přílišná ambicióznost sestaveného rozpočtu, jeho „bohatost“ na řešení, která zvyšují a přitahují krizovou situaci nebo jsou závislá na spolupráci s vnějším, ekonomicky nestabilním prostředím či s konkrétními podnikatelskými subjekty. Tržní subjekt, který je dodavatelem služby pro samosprávu, se může dostat do konkurzu; bankovní dozor vyhlásí dozor nad bankou financující samosprávu nebo stát změní svoji hospodářskou a politickou strategii v daném území samosprávy. Tato rozhodnutí mohou dlouhodobě ovlivnit krizi rozpočtu a vést až k bankrotu samosprávy či k tzv. nucené správě, jak to uvádíme na příkladu města Banská Bystrica.

Poučení z Banské Bystrice

V roce 1997 město Banská Bystrica čerpalo značný úvěr od Slovenské spořitelny, která ve městě umístila svoje sídlo podnikání. Oba smluvní partneři předpokládali, že město splatí úvěr ze zvýšeného podílu státního rozpočtu pro samosprávy. Stát přišel s programem privatizace bank, změnilo se sídlo banky a stát snížil také daňový přísun pro samosprávy z daní právnických osob. Nesprávná prognóza politiky státu vůči samosprávám ze strany managementu města, ale i banky a následná změna strategie státu vůči bankám dostala město do rozpočtové krize. Bankovnímu subjektu vzrostly rizikové úvěry, proto od samosprávy žádal další záruky nebo splacení úvěru. Změna managementu státní banky po parlamentních volbách, podobně jako změny v hospodářské a veřejné politice znamenaly pro město finanční kolaps.

Jakákoliv krize v řízení samosprávy vyžaduje dobrou úroveň veřejné komunikace mezi členy zastupitelstva, obyvateli, odborníky i zaměstnanci samosprávy. Pro krizový stav jsou ve vztahu k rozpočtu důležitá rozhodnutí, která poskytnou ochranu aktivům samosprávy, zachovají majetek a stabilizují mimorozpočtové zdroje pro rozpočet samosprávy při zachovaní rozsahu služeb poskytovaných samosprávou. Stejně důležité je umět identifikovat hrozby nebo události, které se budou (zejména pro lehčí přístup, profitující z aktiv samosprávy) usilovat v krizi využít právnické i fyzické subjekty působící mimo samosprávu. Přitom je třeba zkoumat a identifikovat okolí (nejen lokální, ale i nadnárodní). Zájem ze širšího okolí trhu nemusí mít žádny vztah k prvotní příčině krize.

Z hlediska subjektivního hodnocení řídícího managementu samosprávy se může vykytnout také o názor, že jde o dlouhodobou krizi s prvky překvapivých změn, vyvolaných vnějším prostředím. Management by to měl umět rozeznat, vyhnout se panice a nedělat rychlé rozhodnutí na základě negativních pocitů, tlaku veřejného mínění a členů zastupitelstva. V rozpočtech samosprávy je permanentní nesoulad časovosti výdajů a příjmů, negativní pocity jsou proto časté. Nedostatečná rezerva na účtech nebo nedostatečné načasování příjmů a výdajů při vyrovnaných rozpočtech a nepředvídaných událostech života samosprávy může přerůst z řešení každodenních problémů do rozpočtové krize. Špatné reakce na rozpočtovou krizi mohou způsobit, že se samospráva dostane až do celkové krize samosprávného subjektu.

Nepředvídané události

Startovními příčinami mohou být i přírodní události jako působení vody a větru, sněhová kalamita, pohyby půdy, požár, chřipkové a jiné epidemie, nečekaný výskyt hlodavců a hmyzu, ekologické havárie či znečištění pitné vody, porucha čistění odpadů nebo havárie technologického a infrastrukturálního zabezpečení služeb samosprávy občanům jako jsou poruchy rozvodů všeho druhu, výpadky elektřiny, překážky v hromadné dopravě, statické poruchy mostů, cestních těles, výkopy, krádeže, vloupání a vandalismus. Tyto příčiny mohou vyvolat rozhodnutí, která si vyžádají výdaje nad rozsah schváleného rozpočtu, což zejména v době finanční nedostatečnosti představuje rozpočtové riziko.

Příčinou krize a rizikem pro rozpočet mohou být větší, ale i menší morální selhání představitelů samosprávy. Samospráva patří z pohledu jejího vnímání občany mezi nejméně rozšířená místa korupce. M. Beblavý v Manuálu pro tvorbu verejnej politiky (Bratislava, SGI 2002) uvádí, že procento vnímání korupce občany u samosprávy je na Slovensku 25 procent, zatímco u krajských úřadů je to 31 procent a u ministerstev až 45 procent. Další příčinou krize mohou být zákonně i nezákonně vykonstruované situace, které zadlužují samosprávu.

Krizově a rizikově mohou na rozpočet samosprávy působit nepředvídatelné společenské události (například neočekávaná návštěva představitelů politického a veřejného života) nebo společenské události či akce jako jsou mezinárodní návštěvy prezidentů, státní návštěvy Svaté stolice, představitelů evropskeho spoločenství, ale i mezinárodní sportovní akce.

Všechny události, které z hlediska ročního rozpočtu nebyly předpokládané, vyvolávají tlak na rozpočet, potřebu zvýšení očekávaných i absolutně neočekávaných výdajů, ale i příjmů. Často jde nejen o výdaje a příjmy, které zhodnocují majetek samosprávy, ale také o výdaje, které nahrazují škody. Krize se potom projeví také jako nedostatek politické vůle měnit rozpočet v příjmové, ale zejména výdajové části (není zabezpečený kapitálový příjem, ale kapitálový výdej se musel realizovat proti všem pravidlům).

Neposkytnutí nebo zpoždění přislíbené státní dotace do rozpočtu samosprávy vede ke krizovému stavu rozpočtu samosprávy. Tato krize je projevem skutečnosti, že samosprávné rozpočty nepracují s rezervou na havárie nebo přírodní pohromy a jiné neočekávané události. Výskyt tohoto druhu krize je charakteristický zejména pro rozpočty samosprávy s fyzicky zastaralým majetkem nebo pro nové zastupitele a management na začátku volebního období. Souvisí také s tím, že u zastupitelů a managementu radnice jsou různorodé a nevyjasněné priority v přidělování zdrojů, přestože priority byly veřejně deklarovány při volbách ve volebních programech, ale po volbách dochází k jejich úpravě.

Management samosprávy je každý den konfrontován s problémy a těžkostmi různé závažnosti od členů zastupitelstva, ale zejména od obyvatel a právnických subjektů působících na trhu. Management musí rozpoznat, jak přežít a neohrozit rozpočtovou krizí život samosprávy. Hrozbou je každá událost s možností neplánovaného snížení nebo nepříznivého ovlivnění aktiv samosprávy.

Primárním východiskem z každé krize samosprávy je kromě minimalizování chybných rozhodnutí během krize také podpora managementu samosprávy členy zastupitelstva. Tato podpora je potřebná při rozhodování o použití příjmů a majetku města na řešení krize zejména tehdy, když jsou názory expertů na řešení krize rozporné.

Konkurenční nevýhoda

Řešení rozpočtové krize je vždy spojené také s určitými ztrátami, které může management samosprávy minimalizovat, ale nemůže jim (tím spíše, že jde o samosprávu) zabránit. Je to dáno i tím, že každé řešení probíhá za plné informovanosti zúčastněných stran. Minimálně jedna strana je v postavení odpůrce a může zneužít (respektive využít) proces plné informovanosti ve svůj prospěch. Management samosprávy je při řešení krize vždy v konkurenční nevýhodě a hrozí mu větší ztráta pověsti. Veřejná dostupnost informací o poloze a výšce účtů samosprávy způsobí také ztráty finanční operativnosti a po ní nastupují další druhy ztrát, které spolu mohou souviset (například ztráta podnikatelských příležitostí, ztráta příjmů, zvýšené výdaje na řešení obstávání příjmů). Management samosprávy by měl mít při řešení krize zájem jen o veřejné blaho, což je idealistické řešení, ale praxe ukazuje, že postoj k řešení krizí z hlediska veřejného blaha je problémem nejen veřejného práva, ale také managementu samospráv a zastupitelských sborů občanů.

Management samosprávy je v procesu řízení rizik vystavený při řešení rozpočtové krize většímu tlaku na trhu než je tomu u obchodní společnosti na volném trhu. Věřitel vytváří tlak na zabezpečení svých příjmů bez ohledu na časové možnosti samosprávy a selhání státu nebo výběrců daní, kteří zajišťují příjmy samosprávy.

Selhání ze strany státu

Selhání přísunu peněz do příjmové části rozpočtu samospráv ze strany státu má tyto důvody:


Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 38/2007.

Překlad –hlav-