Týdeník Veřejná správa


 Názor

JUDr. Jiří Němec
Liberec

Referendum – švýcarská tradice a české možnosti


Vyšlo v čísle 36/2007

V posledních letech se objevilo několik návrhů zákonů, které řešily problém referenda v českých podmínkách. Faktem je, že některé návrhy zákonů o obecném referendu se věcně příliš nepovedly. Zhruba před dvěma roky byl projednáván, poslaneckou sněmovnou dokonce schválen, senátem však odmítnut, návrh zákona, který asi nejen u mě vyvolal značné pochybnosti.

Institut rozšiřující demokracii

Kdo měl podle tohoto návrhu referendum vyhlásit? Prezident na návrh Poslanecké sněmovny, Senátu, vlády nebo na základě petice, kterou podepsalo alespoň 500 000 občanů České republiky. Právě pokud jde o pozici vlády je tento návrh poněkud diskutabilní. Dovedu si živě představit případ, že vládě (a to jakékoliv) neprojde legislativní návrh parlamentem, proto se obrátí na prezidenta, aby v této otázce vyhlásil všelidové hlasování. Takto by mohlo dojít k obcházení principů zastupitelské demokracie, a to si institut referenda určitě nezaslouží. Možným řešením by byl například zákaz vyhlášení referenda v případě, pokud se k dané věci již poslanecká sněmovna hlasováním vyjádřila (ať tak, či onak) nebo kdyby k vyhlášení referenda nestačilo pouze usnesení vlády, ale byl by nutný zároveň souhlas jedné z komor parlamentu. Každopádně takto pojatý návrh zákona o referendu není zrovna nejlepší. Navíc se o referendu právem hovoří jako o institutu rozšiřujícím demokracii, ovšem tehdy schválená hranice 500 000 občanů, kteří musejí podepsat petici za vypsání všelidového hlasování k nějaké konkrétní otázce, aby referendum mohl prezident vůbec vyhlásit, příliš demokraticky nevyhlíží. Pokud by se na petiční listiny podepsalo předem tolik lidí, bylo by samotné referendum v podstatě jenom formalitou. Předem by totiž bylo úspěšné. Další problém oné verze návrhu zákona o referendu nalézám v oblasti právní závaznosti referenda. Výsledek referenda se totiž vyhlašuje obdobným způsobem jako zákon a je závazný pro všechny orgány státní moci. Ze dvou existujících a v Evropské unii využívaných možností, tedy zda referendum má mít jenom doporučující, nebo závazný charakter, si autoři návrhu vybrali právní závaznost. Jsem přesvědčen, že při vysoké účasti voličů a úspěšném výsledku by i „pouze“ doporučující charakter referenda měl pro politické strany a rozhodující ústavní instituce velmi dostačující dopad. Nebo si snad někdo umí představit sněmovnu, která nebude respektovat jednoznačně vyjádřenou vůli voličů? Vždyť nějaké volby se u nás konají téměř každoročně a jejich dopad na politickou stranu, která doporučení voličů odmítla, by byl tvrdý. Další věcí hodnou diskuse je seznámení občanů s otázkou položenou v referendu. Jak zajistit, aby se v kampani před referendem nelhalo a nemlžilo, aby se občan místo poskytnutí věrohodných informací spíše nemátl? Definitivní a schválení skutečně hodný návrh zákona o referendu není věcí jednoduchou, a to raději vůbec nehovořím o politické rovině problému. Navíc se jedná o ústavní zákon, který potřebuje třípětinovou podporu poslanců a senátorů.

Ústava a referendum

Co na problematiku referenda říká česká ústava? Hned na začátku v článku 2 odst. 2 se praví, že „ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo“. Dá se tedy oprávněně tvrdit, že česká ústava předpokládá vznik ústavního zákona o referendu, který by mohl a měl stanovit, za jakých podmínek a kdy by se přímé hlasování mohlo uskutečnit.

Dovolím si v této souvislosti parafrázovat známý Werichův výrok: „Když už je něco v ústavě napsáno, tak mají vláda a parlament koukat, aby to ve skutečnosti také bylo.“ Ale samozřejmě s dovětkem - když bude většinová politická vůle tento zákon nejvyšší právní síly přijmout. Anebo se naopak nebát ústavu změnit, respektive ustanovení o referendu z ní opět ústavním zákonem vyjmout. Proč ne? V Evropě jsou státy, které se bez referenda klidně obejdou. Osobně se mi prostě obecně příliš nelíbí, když ústava není respektována, když její příslušný článek není naplněn přijetím příslušného zákona. Stačí připomenout třeba institut Nejvyššího správního soudu, jehož existence byla předpokládána ústavou od 1. ledna 1993, ale až po deseti letech byl tento soud vytvořen a ústava v tomto bodě naplněna.

Na úrovni České republiky zákon o obecném referendu nemáme. A pokud dojde politická reprezentace k většinové shodě, že je vhodné využít institutu přímé demokracie, je nutno vždy přijmout a schválit parlamentem zvláštní zákon ad hoc. Jak se tomu stalo v roce 2003, když bylo vypsáno referendum o přistoupení ČR k Evropské unii. Vysoká účast občanů (přes 55 %) a kladný výsledek hlasování byly nesporně úspěchem.

Jinak samozřejmě známe zákon č. 22/2004 Sb., který umožňuje provádění místního referenda na úrovni obce, v němž se rozhoduje o věcech, které patří do samostatné působnosti obce. Místní referendum nelze konat v zákonem stanovených případech, především pokud by otázka položená v referendu byla v rozporu s právními předpisy (například nelze referendem odvolat či zvolit starostu). Hlavním problémem tohoto zákona podle mě je ustanovení, že předpokladem platnosti rozhodnutí je účast nadpoloviční většiny občanů obce. Tato zákonná podmínka znamená vzhledem k obecně nízké volební účasti takřka vždy neúspěch referenda.

Na úrovni krajů možnost referenda neexistuje. Není tomu však tak dlouho, co Jihomoravský kraj podal jako svoji zákonodárnou iniciativu návrh zákona o krajském referendu. Návrh však obsahoval mnohé sporné a rozporuplné body a nakonec byl bez projednání ve sněmovně samotným předkladatelem z programu stažen. Je však možné a pravděpodobné, že diskuse o zavedení referenda i na úrovni krajů se nadále povedou. Otázkou budiž, zda zvláštním zákonem o krajském referendu, nebo spíše vřazením krajů do zákona o místním referendu. Podle mě by se například velmi obtížně stanovovala taková otázka pro krajské referendum, která by se skutečně týkala všech obyvatel kraje, nikoliv jen jeho části. Napadá mě jenom výše krajských daní, budou-li jednou u nás zavedeny. Ale zda postavit či nepostavit kus silnice v jednom okrese zajímá především dotčené občany onoho okresu. Ale jaký bude názor občanů ze vzdálenějšího regionu, jichž se výstavba silnice osobně vůbec nedotkne? Je rozumné v tomto případě uvažovat o referendu?

Švýcarské odpovědi na české otázky

Otázek kolem referenda je spousta. A není nic horšího než jednoduché a rychlé řešení, které má v sobě spoustu chyb. Třeba názor, že zákon o referendu musíme schválit za každou cenu a v jakékoliv podobě, osobně nesdílím. Kde jinde hledat odpovědi, náměty a rozumy, než ve Švýcarsku, v zemi kantonů a přímé demokracie. Jedním z konkrétních výstupů dohody mezi Libereckým krajem a kantonem St. Gallen, ležícím u Bodamského jezera, byla možnost studijního pobytu na kantonálním úřadu vlády v době přípravy referenda a hlasování občanů o několika otázkách, předloženým k rozhodnutí prostřednictvím referenda.

Švýcarsko má na svých 7,5 milionů obyvatel, z nichž jednu pětinu tvoří přistěhovalci, 26 kantonů a 2 758 obcí. Do dvoukomorového parlamentu se volí 200 poslanců Národní rady poměrným systémem v každém kantonu zvlášť a do druhé komory po dvou zástupcích za každý kanton bez ohledu na jeho velikost. Tento modifikovaný německý model je mně osobně docela sympatický. Vládnutí je ve švýcarské konfederaci postaveno na dvou principech: principu dohody (vláda rozhoduje v konsensu) a principu lidového hlasování, ztělesněném v referendu. Ústavně je suverénem lid a občanům podléhají s konečnou platností všechna rozhodování na úrovni obcí, kantonu i konfederace. Referendum je tu velmi časté, vyhlašuje se pravidelně asi čtyřikrát do roka a obecně platí, že jeho výsledek je pro politickou reprezentaci vždy závazný. Nevylučuje se ovšem možnost opakovaného hlasování o téže otázce po uplynutí určité doby. Referendum je povinné, když jde o změnu ústavy nebo členství v mezinárodních organizacích. Fakultativně je možno vyhlásit referendum téměř vždycky, o všech nových zákonech či změnách těch stávajících. Hlasovat prý nelze o platech státních zaměstnanců. Rovněž zákony přijaté parlamenty na různých úrovních podléhají kontrole občanů prostřednictvím možnosti vyvolat k danému zákonu lidové hlasování. Když výbor, který si občané založí, sežene potřebné množství podpisů, je povinností o nově přijatém zákonu vypsat v zákonné lhůtě referendum. A podle jeho výsledku buď zákon vstoupí nebo nevstoupí v platnost. Rovněž mohou sami občané prostřednictvím občanské iniciativy navrhovat nové zákony. V referendu lze rozhodovat skutečně úplně o všem, což potvrdil příklad hlasování v kantonu St. Gallen ve volební neděli 11. března 2007, kterého jsem měl možnost se osobně zúčastnit.

Referendum se uskutečnilo na úrovni státní, kantonální i obecní. Občanům bylo k rozhodnutí předloženo pět otázek:

  1. Na státní úrovni: Zachovat dosavadní počet zdravotních pojišťoven (78), nebo jej snížit na jednu jedinou pojišťovnu?
  2. Na úrovni kantonu: Zmenšit počet volených členů kantonální rady (jakéhosi krajského parlamentu) ze stávajících 180 na 120?
  3. Na úrovni kantonu: Poskytnout příspěvek na zdravotní pojištění těm, kteří jej z finančních důvodů nemohou platit?
  4. Na úrovni obce: Umožnit participaci na veřejném životě cizincům žijícím v obci formou vyjádření se k různým otázkám?
  5. Na úrovni obce: Snížit daně placené obci?

Důležitým prvkem systému referend ve Švýcarsku je skutečnost, že pro platnost výsledku referenda, který je závazný, není žádný limit účasti občanů. Možnost přijít rozhodovat mají všichni a jestli ji využijí, je věcí odpovědnosti každého občana k obci, kantonu a konfederaci. Kdo nepřijde, nemůže si později stěžovat na výsledek referenda, kterého se sám nezúčastnil. Další důležitou věcí je, že se nevolí jen v onu volební neděli na příslušných úřadech vhozením hlasovacích lístků s nápisem Ano nebo Ne do urny. Volit můžete již čtyři dny předem kdykoliv v úředních hodinách na příslušném úřadě. A co mně připadá jako nejdůležitější: volit je možné i korespondenčně. Do obálky, kterou obdrží každý volič společně s hlasovacími lístky čtyři týdny před konáním referenda do místa svého bydliště, vloží občan svůj identifikační vlastnoručně podepsaný lístek a označené hlasovací lístky a obálku vhodí do poštovní schránky (poštovné je zdarma!). Korespondenční možnost hlasování využívá 90 procent občanů kantonu St. Gallen, ale i celého Švýcarska. Tyto lístky se na úřadě ukládají a ve volební neděli se společně s volebními lístky, vloženými voliči do urny osobně, spočítají společně a volební komise určí konečný výsledek. Korespondenční hlasování, které nepochybně zvyšuje volební účast, se úspěšně využívá už třicet let. Podle mého názoru je tento postup velmi inspirativní i pro naše podmínky. Zároveň se ve Švýcarsku velmi diskutuje o možnostech internetového způsobu hlasování.

A jak to v St. Gallenu nakonec dopadlo s výsledky referenda? Voliči odmítli na celostátní úrovni snížit počet zdravotních pojišťoven, přijali změnu počtu volených zastupitelů do kantonálního parlamentu ze 180 na 120, podpořili výplatu příspěvků na zdravotní pojištění sociálně slabším, umožnili účast cizincům na veřejném životě formou podávání tzv. vyjádření a, co bylo pro mě nejpřekvapivější, odmítli možnost snížení obecních daní, čímž údajně většinově vyslovili pozitivní názor na kvalitu veřejných služeb. Volební účast byla čtyřicetiprocentní.

Výsledek referenda nebyl v St. Gallenu nijak halasně oslavován, ani nijak zvlášť politicky využíván. Politika je ve Švýcarsku postavena na principu vzájemného konsensu a respektu. Pro zajímavost: Prý pouze strana Svobodných demokratů (FDP) oficiálně podpořila snížení počtu členů kantonálního zastupitelstva. Její plakát s heslem Méně je více a s akváriem přeplněným akvarijními rybičkami měl mezi voliči úspěch.

Čím obohatit naši tradici

Co si ze švýcarské zkušenosti přinést či přenést do veřejného života u nás? Těžko říci něco jednoznačného. Ve Švýcarsku referendum funguje 300 let, jsou tam na ně zvyklí a občané si neumějí představit, že by veřejná správa fungovala bez tohoto institutu přímé demokracie. Ptal jsem se, zda se politici díky referendu svým způsobem nezbavují odpovědnosti za výsledek svého politického působení. Když nějaký zákon nebude v praxi fungovat, mohou přece vždy říci, že si ho nepřáli, ale občané sami rozhodli. Odpovědí mi bylo pokrčení ramen a možná tichý souhlas. Na druhé straně přicházejí někdy na pořad dne otázky natolik zásadní, že by stálo za to zeptat se na názor lidí, zvlášť když tuto záležitost neměly politické strany před volbami ve svém volebním programu. Osobně bych byl pokud jde o vztah zastupitelské a přímé demokracie docela opatrný. Naše tradice je totiž na rozdíl od té švýcarské založena spíše na zastupitelské demokracii. A když už konat referendum, tak vyvážené ve vztahu k institutům zastupitelské demokracie.

Ale něco by se v Česku změnit mohlo a mělo. Určitě bych doporučoval zrušit limit padesátiprocentní účasti občanů pro platnost výsledku místního referenda. Argument Švýcarů, že přijít mohou přece všichni, je podle mě relevantní. A také bych se velmi přimlouval za zavedení korespondenční formy hlasování na všech úrovních voleb prostřednictvím pošty. Stále nejsme obecně moc spokojeni s relativně nízkou volební účastí a kdyby naši voliči nemuseli chodit do volebních místností a alternativně měli jinou možnost hlasování, byla by volební účast určitě vyšší. Cílem každé demokracie přece je, aby se na ní podílelo co největší množství občanů.