Konzultace |
Jaké důsledky má zrušení zákonného zmocnění na platnost, aplikovatelnost a zákonnost právního předpisu obce vydaného na jeho základě? Jaké důsledky na platnost, aplikovatelnost a zákonnost právního předpisu obce má skutečnost, že dojde k “převedení” zákonného zmocnění ze samostatné do přenesené působnosti obce nebo naopak? Jaké důsledky na platnost, aplikovatelnost a zákonnost právního předpisu obce má skutečnost, že dojde ke změně subjektu (orgánu) oprávněného tento předpis vydat, avšak při zachování působnosti, ve které je předpis vydáván? Který orgán obce je v těchto případech oprávněn právní předpis obce zrušit? Za jakých podmínek bude v těchto případech dán prostor pro uplatnění represivních dozorových opatření?
Český právní řád umožňuje orgánům obcí vydávat typově dva druhy právních předpisů – obecně závazné vyhlášky jako právní předpisy upravující záležitosti, které náležejí do samostatné působnosti obcí, a nařízení upravující záležitosti, které náležejí do přenesené působnosti obcí. Zatímco k regulaci záležitostí svěřených obci do její přenesené působnosti může obec svými nařízeními přistoupit pouze tehdy, existuje-li v právním řádu k takové úpravě výslovné zákonné zmocnění (srov. čl. 79 odst. 3 Ústavy), k regulaci záležitostí náležejících do samostatné působnosti obce může obec přistoupit zásadně vždy, neboť oprávnění k takové úpravě obsahuje přímo Ústava ve svém čl. 104 odst. 3 Ústavy. Nicméně v obou případech se pro ukládání povinností třetím osobám těmito právními předpisy uplatní ústavní omezení, které se primárně dovozuje z čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a podle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Mají-li tedy být právním předpisem obce, lhostejno zda nařízením či obecně závaznou vyhláškou, uloženy třetím osobám povinnosti, může se tak stát pouze na základě výslovného zákonného zmocnění (k tomu viz konstantní a četná judikatura Ústavního soudu – za všechny např. nález ze dne 19. ledna 1994,sp. zn. Pl. ÚS 5/93, publikovaný pod č. 4 ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu [dále jen “Sb. n. a u. ÚS”], sv. 1; nález ze dne 5. dubna 1994,sp. zn. Pl. ÚS 38/93,publikovaný pod č. 14 ve Sb. n. a u. ÚS, sv. 1).
V právním řádu však obecně není upraven “právní” osud právních předpisů obcí, jestliže dojde ke zrušení zákonného zmocnění, na jehož základě byly tyto předpisy vydány, respektive jestliže dojde k převedení zákonného zmocnění ze samostatné do přenesené působnosti obce či naopak*). V těchto případech je nezbytné zabývat se dopady takových změn na platnost, další aplikovatelnost a zákonnost existujících právních předpisů obcí a rovněž související otázkou, za jakých podmínek je možné v těchto případech přistupovat k uplatňování represivních dozorových opatření (aktuálně se tato otázka projeví např. v souvislosti s účinností nového stavebního zákona, podle kterého obce ztratí své zákonné zmocnění nyní upravené v § 71 odst. 6 dosavadního stavebního zákona a nebudou již nadále oprávněny obecně závaznou vyhláškou stanovit své požadavky pro umísťování informačních, reklamních a propagačních zařízení ve svém územním obvodu z hlediska místních podmínek).
K problematice existence a aplikovatelnosti podzákonného právního předpisu po zrušení zákonného zmocnění, na jehož základě byl tento právní předpis vydán, se ve své judikatuře v několika publikovaných nálezech již vyjádřil Ústavní soud. V nálezu ze dne 21. června 2000, sp. zn. Pl. ÚS 3/2000, publikovaném pod č. 231/2000 Sb. a pod č. 93 ve Sb. n. a u. ÚS, sv. 18, Ústavní soud konstatoval, že vypuštěním zmocňujícího zákonného ustanovení nemůže dojít k automatickému zrušení vyhlášky vydané na základě tohoto zmocnění, není-li tak v zákoně výslovně uvedeno, takže napadená vyhláška zůstává platnou součástí českého právního řádu. Dále pak v nálezu ze dne 20. října 2004, sp. zn. Pl. ÚS 52/03, publikovaném pod č. 568/2004 Sb. a pod č. 133 ve Sb. n. a u. ÚS, sv. 34, konstatoval, že pokud zákonodárce zruší příslušné zmocňovací ustanovení zákona, nelze sice hovořit o tom, že taková derogace rovněž bez dalšího vyvolává formální derogaci prováděcích právních předpisů, je však třeba v takové situaci vždy zkoumat materiální předpoklady existence a působení (účinnosti) takového odvozeného právního předpisu. Takový právní předpis - dokud nebude formálně právně zrušen jiným normativním právním aktem - sice zůstává platným právním předpisem, při jeho aplikaci je však třeba přihlížet ke skutečnosti, že zde chybí materiální předpoklad působení takového předpisu, tedy konkrétní zákonné zmocnění. Ačkoli se závěry Ústavního soudu v obou případech týkaly právních předpisů vydaných v oblasti státní správy, lze je bez dalšího vztáhnout též na právní osud obecně závazných vyhlášek, neboť vztah zákonného zmocnění k ustanovením ukládajícím povinnosti třetím osobám v obecně závazných vyhláškách bude v těchto případech obdobný jako u zákonných zmocnění pro vydávání norem v oblasti státní správy. Lze proto shrnout, že zrušením zákonného zmocnění k ukládání povinností v právním předpisu obce bez náhrady nedochází k zániku platnosti tohoto právního předpisu, nicméně tento předpis nebude nadále aplikovatelný, a to v případě nařízení obcí jako celek, v případě obecně závazných vyhlášek přinejmenším v těch částech, ve kterých jsou uloženy povinnosti třetím osobám.
Ke zrušení právního předpisu obce bude i po zrušení zákonného zmocnění, o který se tento předpis opírá, oprávněn vždy ten orgán obce, který tento předpis vydal, tzn. za platného právního stavu zastupitelstvo obce, jde-li o obecně závaznou vyhlášku, nebo rada obce, jde-li o nařízení obce. Tento závěr lze rovněž opřít o judikaturu Ústavního soudu, konkrétně o již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 52/03: podle Ústavního soudu je nutné trvat na rozlišování pravomoci a kompetence. Pravomocí státního orgánu je třeba chápat samotnou realizaci státní moci v příslušné formě (tj. ve formě normotvorné nebo individuálně rozhodovací), zatímco kompetence jsou již zcela konkrétním věcným vymezením otázek realizovaných v procesu výkonu pravomoci. Pod tímto úhlem pohledu je třeba vykládat čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR, a to tak, že pravomoc ministerstev a jiných správních úřadů, popřípadě orgánů územní samosprávy, vydávat odvozené sekundární právní předpisy je založena právě již čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR. Jedná se o právní normu, která v obecné rovině zakládá pravomoc orgánů exekutivy k tvorbě sekundárních právních norem za podmínky, že realizace této pravomoci je konkretizována v zákoně ve vztahu k určité kompetenci (k určité zákonem vymezené části výkonu státní moci). Jinými slovy, pravomoc exekutivy vydávat podzákonné právní normy je založena přímo v Ústavě ČR, nikoliv v úpravě zákonné. Zákonné zmocnění, které odpovídá požadavkům uvedeným v čl. 9 odst. 3 Ústavy ČR, je pak naplněním této pravomoci co do rozsahu a obsahu (kompetence). Zrušení příslušných zmocňovacích ustanovení (...) nemělo za následek automatickou derogaci vyhlášky (...), která tak i (...) nadále tvořila platnou, z druhé strany však ztěží bez dalšího aplikovatelnou, tj. účinnou, součást právního řádu. (...) Pokud jde o otázku pravomoci k jejímu [vyhlášky] zrušení, je třeba vyjít ze skutečností konstatovaných shora, a to zejména z působení principu dělby moci. Ze shora uvedeného vyplývá, že ministerstvo, do jehož kompetence spadá také úprava obsažená ve zrušené vyhlášce (podle kompetenčního zákona), pravomocí ke zrušení původní vyhlášky (...) disponovalo, aniž by k takovému aktu bylo třeba výslovného zákonného zmocnění. Pravomoc vydávat právní předpisy totiž nebyla založena zrušeným zmocňovacím ustanovením (...), nýbrž již samotným čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR (...). Po zrušení zákonného zmocnění k vydání prováděcího právního předpisu příslušný exekutivní orgán disponuje normotvornou pravomocí, nicméně pouze pravomocí takovou úpravu derogovat, a protože šlo o zrušující akt - tj. akt bez věcného obsahu, nepotřeboval zákonné - tj. kompetenční vymezení, jež se dotýká, jak uvedeno shora, toliko rozsahu a obsahu takového aktu. Ve skutečnosti zákonodárce nemůže vydat zmocnění k zrušení podzákonného předpisu, protože jde o svébytnou mocenskou sféru exekutivy, která není v takovém případě vázána na zákonodárce, neboť vydává na základě čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR akt bez věcného obsahu, který by mohl ovlivnit zákonodárce prostým zákonem. Z textu citovaného judikátu lze dokonce dovodit povinnost příslušného orgánu právní předpis, který se již nemůže opřít o existující zákonné zmocnění, zrušit.
Všechny výše uvedené závěry Ústavního soudu pak bude možné obdobně aplikovat i v těch případech, kdy dochází k převedení zákonného zmocnění ze samostatné do přenesené působnosti, případně naopak. Ačkoli v tomto případě dochází k vynětí určitých otázek z jedné působnosti obce a k jejich svěření do působnosti druhé (a to ve formálně totožném rozsahu), důležité je, že i toto převedení bude charakterizováno zrušením a tedy zánikem původního zákonného zmocnění. Současně platí, že nestanoví-li přechodné ustanovení zákona měnícího zákonné zmocnění jinak, nemá toto převedení vliv ani na další existenci právních předpisů vydaných na jeho základě, ani na jejich právní povahu (jako předpisu vydaného v samostatné/přenesené působnosti), tj. převedení zákonného zmocnění např. ze samostatné do přenesené působnosti neznamená, že i právní předpisy vydané na jeho základě v samostatné působnosti se “automaticky” mění v právní předpisy vydané v přenesené působnosti. Naopak, tyto předpisy zůstanou i nadále předpisy vydanými v samostatné působnosti. Z uvedeného pak na prvním místě vyplývá, že převedení zákonného zmocnění z jedné působnosti do druhé neznamená zánik platnosti právního předpisu vydaného na jeho základě, avšak tento právní předpis nebude nadále aplikovatelný jako celek a v tomto případě bez rozdílu, zda půjde o nařízení či o obecně závaznou vyhlášku (odnětím určité záležitosti ze samostatné působnosti obce nebude již možno aplikovat ani “obecné” ústavní zmocnění uvedené v čl. 104 odst. 3 Ústavy). Dále pak z uvedeného vyplývá, že ke zrušení právního předpisu obce vydaného před převedením příslušného zákonného zmocnění bude i nadále oprávněn ten orgán obce, který tento právní předpis vydal, neboť touto změnou zákonného zmocnění nejenže nedojde ke změně právní povahy předpisů na jeho základě vydaných, ale nedochází ani k převodu oprávnění tyto právní předpisy rušit z orgánu, který je vydal, na jiný orgán obce.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 16/2007.
Poznámky:
Odlišovat je třeba pochopitelně “pouhé” převedení zákonného zmocnění z jednoho do jiného zákona, aniž by docházelo k zásadní změně zákonného zmocnění či jeho převedení z jedné působnosti do druhé. V tomto případě lze podpůrně odkázat na relativně hojnou judikaturu Ústavního soudu, který v souvislosti s přezkumem zákonnosti obecně závazných vyhlášek “vyhledává” v právním řádu adekvátní zákonné zmocnění, aniž by se cítil být vázán odkazem na konkrétní zákonné zmocnění uvedené v posuzovaném právním předpise, přičemž soulad těchto předpisů zkoumá podle právního stavu platného a účinného v době svého rozhodování, nikoli v době přijetí posuzované normy (Ústavní soud zde vychází z § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Z judikatury správních soudů lze odkázat na právní větu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. října 2003, č. j. 5 A 75/2002-53 (publikovaného pod č. 116 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 2/2004, str. 176): Přenesení zákonného zmocnění k vydání prováděcího právního předpisu z jednoho zákona do zákona jiného nezpůsobuje, že prováděcí právní předpis se stane samotným zrušením původní delegační klauzule neplatným. Vyhláška federálního ministerstva financí, ministerstva financí České republiky a ministerstva financí Slovenské republiky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, se proto nestala neplatnou tím, že zákon č. 135/1994 Sb. zrušil § 20 zákona o cenách a obsahově totožnou normu vložil do § 2 zákona ČNR č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen.Poslední aktualizované znění