Rozhovor |
s Ing. Danielem Trnkou,
ředitelem odboru reformy regulace a kvality veřejné správy MV ČR Proces RIA je úkol pro manažery a ekonomyVyšlo v čísle 14/2007 |
Příprava zákonů ve vládě se má od poloviny letošního roku řídit procesem RIA. Jde o snadno přeložitelné zkratkové slovo - hodnocení dopadů regulace (Regulatory Impact Assessment). Přesto, jak byste termín co nejjednodušeji vysvětlil čtenářům?
Jeden kolega to vyjádřil velmi lapidárně: jde o používání zdravého rozumu při přípravě předpisů. Základ spočívá ve vyhodnocování nákladů a užitků plynoucích z připravované regulace, kterou vztahujeme především na právní předpisy a další způsoby, jakými stát ovlivňuje chování podnikatelů i nepodnikajících občanů. Jde o změnu toho procesu od úplného počátku. Tedy nikoli - připravte zákon nebo vyhlášku k tomu či onomu, ale - řešte tento problém. Problém by měl být co nejpřesněji definovaný. Kdekoli v soukromém sektoru se to rozumí samo sebou, za příklad může sloužit projektové řízení. Ve státní správě tomu tak bohužel není. Tam vždy na začátku stojí úkol připravit zákon. Takový přístup by měla vystřídat jasná definice problému, zřetelný popis cíle, k němuž chceme dospět. V praxi to znamená: hrozí takové riziko, s takovou pravděpodobností, a my chceme to riziko snížit, řekněme, že o dvacet procent. V prvé řadě tedy používat co nejpřesnější formulace, teprve potom přemýšlet o možných řešeních. Nesoustředit se jen na legislativní řešení, věnovat se i dalším aspektům. Těmi rozumíme třeba informační kampaně, ekonomické podněty, a také řešení doporučující nedělat nic. Protože i ”klidový” stav může být za jistých okolností velmi efektivní. Po shromáždění variant by se mělo zkoumat, jaké náklady každá z nich představuje a jaký užitek může přinést. A to hlavně těm, kterých se dotkne, nikoli pouze ve vztahu k veřejným rozpočtům. Pak následuje rozhodnutí, které samozřejmě učiní vláda, bude mít však k dispozici lepší podklady. V procesu RIA je důležitá ještě jedna věc - vše probíhá v součinnosti s dotčenými subjekty. Leckdy se ukáže, že ani žádný problém neexistuje, že jej vytvořil nějaký úředník v kanceláři.
Kde se tu RIA vzala?
Pochází z anglosaského světa, dlouhou tradici má především ve Spojených státech. Tam se hodně soustřeďují na statistiku a matematiku, všechno vyjadřují přes peníze. Pochopitelně přes Atlantik doputovala do Velké Británie, kde doznala některých změn. Přes britské zkušenosti dospěl proces RIA do OECD, odtud se začal šířit hlavně k nám. Povinnost používat proces RIA platí bude platit pro všechny, kdo připravují regulaci, na centrální úrovni především ministerstva.
Kdo stanovuje metodiku? Existují národní varianty?
OECD má souhrn příkladů nejlepší praxe, odchylky vyplývají z konkrétního zaměření. Někde se více soustředí na peníze, jinde na konkurenceschopnost, tam zase na podnikatelský podnikatelské vlivprostředí. Spíše se však směřuje k ucelenému přístupu. Pro naši metodiku jsme již od roku 2001 využívali zkušeností z Irska, Nového Zélandu, Austrálie, hlavní inspiraci jsme však nalezli ve Velké Británii. Na Úřadu vlády tehdy vzniklo oddělení odbor pro reformu ústřední státní správy, součástí bylo oddělení kvality regulace, které mělo průřezově koordinovat veškeré aktivity se zaváděním systému spojené. Od roku 2005 používá procesu RIA také Evropská komise, zkoumali jsme tedy i její poznatky.
Zmíněné oddělení mělo na Úřadu vlády příležitost překonat resortní uvažování. Může být ministerstvo vnitra schopno obdobného nadhledu?
Samozřejmě, i když v dosavadní kultuře naší státní správy je to trochu problém. Existuje obava, že snaha o nadresortní pohled zapůsobí možná na ostatní ministerstva tak trochu jako muleta na býka. Tohle víme a budeme se s tím muset potýkat.
Název vašeho pracoviště zní dost složitě - odbor reformy regulace a kvality veřejné správy. Co se za těmi slovy skrývá?
Připouštím, že název je komplikovaný, vznikal překotně v době přesunu našich činností z Úřadu vlády na ministerstvo vnitra. První část názvu, regulatorní reforma, pochází z angličtiny, tak se to do zdejší terminologie otrocky překládá. Kvalita veřejné správy pak znamená další obzor, ke kterému chceme v rámci odboru soustředit pozornost. Odvíjí se od konzultací a od kvality výkonu veřejné správy na orgánech různé úrovně.
S jakou podobou účasti veřejnosti se počítá během cesty předpisu do závěrečné fáze?
Zveřejňování před projednáváním vládou je samozřejmost, to by mělo proběhnout určitě. Na Slovensku zavedli nedávno institut veřejného připomínkového řízení. Ukazuje se, že samo o sobě nestačí, že je nutno je nějakým způsobem usměrnit. Položit subjektům zúčastněným v řízení otázky, aby věděly, k čemu se mají vyjadřovat. To za prvé. A za druhé, že je to trochu pozdě. Poslednímu stádiu by měla už od začátku předcházet debata s odborníky a dotčenými stranami. Ve finále pak nehrozí taková vlna odporu, jakou může vyvolat zveřejnění šířeji neprojednaného textu.
Jak se pak odlišují odborná a laická stanoviska?
Není možné, ani nutné na všechny připomínky reagovat a ne všechny musí být přijaty. Rozhoduje vláda a parlament. Nejde o to plně se podvolit vůli veřejného mínění. To nemusí mít vždy pravdu.
Udělá proces RIA tlustou čáru za zmatkem v legislativě? Přispěje k tomu, aby zmizely přílepky k zákonům a nemohly platit dávno překonané předpisy, ztrácející se pod nánosy novelizací?
To je jedna část. Vezměme si na pomoc metaforu. Představme si právní řád jako bazén. Můžeme z něho odstraňovat nepořádek, ovšem pokud tam bude nadále přitékat špinavá voda, půjde o sysifovskou práci. Proces RIA představuje v této metafoře jakýsi filtr, který by měl zajistit, aby do bazénu už špinavá voda nepřitékala. Nebo co možná nejméně špinavá. Aby se vůbec někdy v budoucnu mohlo přistoupit k úklidu toho bazénu. Řekl bych, že je to práce nejméně na deset let. Připomínám ještě, že proces RIA je spíše než pro právníky úkol pro manažery a ekonomy. Je to multidisciplinární záležitost, velký význam má i účast sociologů a statistiků. Rovněž je třeba, pokud chceme skutečně podrobně vyčíslit dopady důležitých předpisů, spolupracovat s konzultantskými firmami.
Je nutné usilovat i o sjednocování správních procedur. Máme správní řád a velké množství odchylek v další legislativě. Nikdo není schopen se v tom vyznat, problém je, že vlastně spousta věcí je upravována odchylně. Důležitým úkolem je sjednotit vše tak, aby ten, kdo zná správní řád, věděl, jak postupovat v drtivé většině správních procedur a nemusel k tomu znát další přidruženou legislativu. Nazýváme to kodifikací a konsolidací. Musíme se v maximální možné míře pokusit o to, aby jedna činnost byla regulována co nejmenším množstvím právních předpisů. Souvisí s tím přístup k těmto předpisům. Na nekomerční bázi u nás téměř není k dispozici nástroj, který by umožňoval mít k dispozici všechny právní předpisy v úplném a aktuálním znění. Nabízí to ASPI, to je ale placená služba. Stát by ji měl poskytovat bezúplatně, aby všichni, kteří chtějí znát právo, dostali k tomu příležitost.
Mnozí odborníci upozorňují na možnost co nejvíce normotvorby přenést na nižší úrovně správy, na základě principu subsidiarity, a ulevit tak hlavním právním normám.
To jsme u kvality veřejné správy. Vždycky je se třeba zamýšlet nad tím, jestli je nezbytné všechno vypracovávat na centrální úrovni nebo by bylo možné postoupit to na úroveň nižší soukromému sektoru nebo nějaké státní nebo polostátní agentuře. Zpracovávání operativních věcí je tradičním problémem ústřední státní správy. Také proto je tak přebujelá. Přesun agend doprovází nezbytnost říct, kolik to bude stát. Čtenáře by mohlo zajímat, že součástí procesu RIA bude také výpočet nákladů na výkon státní správy. Připravujeme speciální metodiku. Aby se nestalo jako dosud, že se přijme zákon, ve kterém se určí krajům nebo obcím třetího stupně, že mají vykonávat nějaké přenesené působnosti, a teprve pak se hledají finanční prostředky. Chceme takový postup postavit z hlavy na nohy.
Zodpovědný resort musí sdělit, komu chce výkon přenesené působnosti svěřit, kolik úředníků “člověkodní” ke třeba na její zajištěníji bude zajišťovat, kolik bude činit jejich mzda a jaké jsou budou rozpočtové náklady. Další pak je, kde se na to vezme. Třeba se to vyřeší zvýšením poplatků, až dosud se však stává, že se až dodatečně improvizuje. Kraje a obce pak oprávněně křičí, že mají málo peněz na státní správu, ale nikde se to nedá dohledat. Jediná možnost je řešit to společně. Aby stát a samospráva nebyly každý na jedné straně bariérybarikády.
Co pohne s masou úředníků, která leckde přežívá desítky let opevněná rutinou? Dá se každá činnost ve veřejné správě testovat?
Nástrojů je spousta, v podstatě jde o řízení kvality. Měřítkem, je vždycky spokojenost zákazníka. Nemusí jím být jenom občan, například mým zákazníkem je vláda. U samospráv platí, že lepší než jim předepisovat, co přesně mají dělat, je ohodnotit kvalitu výstupu. Je třeba užít nějakého standardu, který pak nejefektivnější postup ponechá na jejich vůli. V naší veřejné správě se nikdy nekladly nároky na řízení. Někteří úředníci jsou dobrými odborníky, ale děsivými manažery. Nejsou hodnoceni za řízení útvaru, ale za to, co dají jejich podřízení.
Nestojí v cestě modernizaci státní správy pokračující platová nivelizace?
Změnou musí projít také řízení a hodnocení. V soukromém sektoru je naprosto normální, že minimálně jednou za rok hodnotí nadřízený pracovník slovně své podřízené a oni zase jeho. Platy ve veřejné správě by měly být více konstruovány ve prospěch pohyblivé složky. Odlišit dobré a špatné pracovníky je zatím obtížné. Změna se musí dotknout také superrigidního systému platových tříd a stupňů.
A jakou roli hraje věk úředníků?
Nepopírám, že nová generace úředníků má již většinou odpovídající vzdělání, ovládá jazyky, má zkušenosti ze stáží v zahraničí. Na druhé straně, kvalitní odborníci jsou ceněni bez ohledu na věk. Mám v odboru pracovníka, kterému je přes padesát. Když jsem přišel na ministerstvo, slýchal jsem různé nelichotivé poznámky na jeho adresu. Změnili jsme organizaci odboru, využili jeho jazykových a ekonomických znalostí, vyjednávacích dovedností a erudice. V oddělení, kde teď pracuje, je prakticky nejlepší. Protože poprvé dostal příležitost. Někdo mu konečně přesně stanovil rozsah činností a on se může velmi dobře uplatnit.
Mohli bychom hovořit o funkcích, nezbytných pro ústřední orgán státní správy, zbavený dosavadní těžkopádnosti?
Jistě by to byla funkce strategická, která určí poslání, vizi ministerstva, strategické cíle v horizontu alespoň pěti let. Funkce legislativní by ve vztahu k normotvorbě určovala prostor, v němž je možno na určité úrovni správy určitým způsobem normu rozvíjet, interpretovat. Funkce metodická by dbala o to, aby byly k dispozici výklady, komentáře k normám a činnostem, ať již v podobě elektronické, tištěné nebo ve formě seminářů a školení. Důležitá, zejména pro budování uživatelsky vstřícné státní správy, by byla funkce informační. Dokázala by srozumitelně sdělovat informace všem zainteresovaným skupinám, ať již odborníkům nebo širší veřejnosti. Konglomerát zmíněných funkcí by mohl postačovat k definování úlohy ústředního orgánu státní správy. Pak je potřeba strategického vedení, kontroly a vnějšího finančního rámce.
Co je vaším krédem do budoucna, leitmotivem práce?
Zjištění, že stav nehybnosti pomalu mizí, věci se dávají do pohybu. Když jsem začínal s projektem RIA, těžko jsem získával spřízněné duše. Procento těch, kteří považují RIA za dobrou cestu, mezitím viditelně vzrostlo. RIA je zahrnuta ve vládním prohlášení a já věřím, že letos se ji podaří prosadit. Honosně se nazývá, ale jde o věc zdravého selského rozumu. Ten se zatím moc nepoužíval, je načase aby byl opět přítomen.
Ing. Daniel Trnka (1974) Vystudoval VŠE v Praze, obor znalostní inženýrství. Od 1998 pracuje ve státní správě – MV ČR, Úřad vlády ČR, od listopadu 2006 ředitel odboru reformy regulace a kvality veřejné správy MV ČR. Půlroční stáž v Evropské komisi - DG Information Society, člen Pracovní skupiny OECD pro reformu a řízení regulace a Pracovní skupiny expertů na zlepšování regulace Evropské komise. Ženatý, syn Tobiáš. |
Jiří Chum