Kriminalistika čtvrtletník pro kriminalistickou teorii a praxi |
ročník XXXIV 4/2001 |
Nejdříve mi dovolte, abych trochu zavzpomínal. Již v daleké minulosti byly podnikány pokusy měřit policejní práci, především její výslednost. Například před padesáti až šedesáti roky nešlo ani tak o výsledky práce jednotlivých policistů, jako spíše srovnatelných územních celků, obvodních oddělení, okresů a krajů.
Jedním z rozhodujících kritérií byl řadu let tzv. nápad trestné činnosti, tj. kolik trestných činů bylo za určitou dobu na příslušném území spácháno. Cíl policejního managementu byl nesporně ušlechtilý: provádět účinnější prevenci kriminality, a tím ji snižovat. Přitom se nebrala dostatečně v úvahu řada specifik jednotlivých územních celků a jejich odlišných sociálních, demografických, ekonomických i dalších podmínek. K čemu však často toto kvantitativní měření výslednosti policejní práce vedlo? K tomu, že nižší i střední policejní managementy začaly nejvyšší management obelhávat tím, že neevidovaly všechny hlášené trestné činy, a tak snižovaly celkový počet trestných činů. Drobné trestné činy, u nichž se dalo předpokládat, že nebudou objasněny, se podchycovaly v načerno vedených pomocných protokolech a do řádného protokolu byly zapsány, pokud byla zjištěna podezřelá osoba apod.
Dalším důležitým kritériem byla objasněnost trestné činnosti. I to bylo nesporně opodstatněné a ušlechtilé kritérium pro hodnocení efektivity policejní práce. Vždyť vysoká objasněnost trestných činů mohla příznivě ovlivnit veřejné mínění a být i pozitivním faktorem v generální prevenci kriminality. Nižším a středním policejním managementům se dařilo lživě zvyšovat objasněnost právě tím, že neevidovaly mnohé drobné trestné činy, které zůstaly neobjasněny.
Lze hodnotit policejní práci podle nápadu trestné činnosti? Dobře to možné není, neboť počet do statistiky přicházejících trestných činů neurčují jen jejich pachatelé, nýbrž i policisté. Policisté se totiž nezabývají a nemají zabývat jen evidentní (zjevnou) kriminalitou, ale i kriminalitou latentní, například korupcí (úplatkářstvím a podplácením), skrytou hospodářskou a finanční trestnou činností, skrytým pohlavním zneužíváním, obchodem s děvčaty, výrobou drog a obchodem s nimi apod. Tuto trestnou činnost mají operativními metodami odhalovat a pak vyšetřovat. Je-li jejich odhalovací činnost úspěšná, narůstá počet trestných činů evidovaných v kriminální statistice. A to je třeba hodnotit pozitivně, nikoliv negativně.
A lze hodnotit policejní práci podle objasněnosti trestné činnosti? Nesporně ano, ale nemůže to být jediné kritérium. Kdyby to bylo jediné kritérium, pak bychom uznávali jen represivní úkoly policie a zcela opomíjeli preventivní činnost. Ta je, jak ukazují zobecněné policejní zkušenosti ze všech zemí světa, trvalý kardinální problém, i když v některých zemích se slibně rozvíjí společenská policejní činnost (Community Policing), která spočívá na co nejužší součinnosti policie a občanů a je orientována problémově, preventivně, proaktivně. A umět hodnotit efektivnost preventivní policejní práce je ještě složitější, než měřit výsledky činnosti represivní.
Aby měření policejní činnosti, a to nejen prevence a represe kriminality, ale i ochrany veřejného pořádku mohlo vést k objektivnímu a spravedlivému hodnocení, je nezbytné najít vědecky spolehlivé evaluační metody. Policejní práci nelze měřit diletantsky nebo dokonce analyzovat podkladová data tak, aby byl prokázán požadovaný výsledek.
Z těchto důvodů mě upoutal v zahraničním časopise článek prof. Dr. jur. habil. Thomase Feltese, rektora Vysoké školy pro policii ve Villingen-Schwenningenu (Německo,1) který se zabývá zmíněnou problematikou.
Seznamuji naše čtenáře stručně s podstatou zmíněného článku, který autor člení do pěti částí:
Kdo chce něco potírat, měl by vědět, koho nebo co chce potírat a proti komu bojuje. Měl by též vědět, co lze získat nebo ztratit. Jinak vítězí jen Don Quijote a společnost ztrácí (peníze, důvěru a ostatní atd.).
Základní otázka zní: Podle čeho se pozná „dobrá policejní práce?“ Jako předpoklady pro zodpovězení této otázky lze definovat tato základní pojetí:
Globálně myslet, lokálně jednat. Nebo: Jak určím výchozí bod a vlivové faktory?
Předpokládejme, že víme, jaký cíl chceme dosáhnout: Jak vyjdeme z výchozí situace, jak určíme vlivové faktory a jak rozhodneme, kdy jsme úspěšní, nebo nikoliv? Zpočátku má být definována výchozí situace takto: Objektivní bezpečnost a subjektivní bezpečnost nemají být od sebe oddělovány. Vnitřní bezpečnost je komplexní konstrukce, která se skládá z různých elementů. K těmto elementům patří objektivní (nebo lépe: objektivizovaná) kriminální situace, subjektivní pocit bezpečí, ale také jiné faktory, které bezpečnost vytvářejí nebo destabilizují.
Známe tyto čtyři zdroje ke stanovení bezpečnostní situace v obci: regionální policejní kriminální statistiku, statistiku dopravních nehod, analýzu tísňových volání a nasazení policejních radiovozů, vysvětlení získaná od obětí a občanů. Podklady z těchto čtyř zdrojů vyústí v kriminologickou regionální analýzu, přičemž je nutné, aby
V návaznosti na to jde o určení možných vlivových faktorů a zjištění možnosti dosažení změn. K datům z uvedených policejních zdrojů přistupují ještě data, která má k dispozici obec (data o sociální pomoci, regionální plánovací data, data o infrastruktuře apod.). Tyto zdroje a data musí pojmenovat a interpretovat odpovědné osoby z komunální správy a podílet by se na tom měli i zástupci zájmových skupin a reprezentanti všech společenských sil (včetně těch, které nemají žádný hlas, například lidé bez přístřeší, okrajové společenské skupiny apod.). Výsledkem budou objektivní (tvrdá) a subjektivní (měkká) data k „vnitřní bezpečnosti“ v obci a poukázání na možné faktory ovlivňující bezpečnost.
Na určitých úsecích je ještě smysluplné a potřebné provést vyhodnocení a interpretace vědeckými pracovníky (jako příklad uvádí autor recidivující a intenzivní pachatele a vhodné preventivní a represivní programy).
Po zjištění stavu je analýza rozhodujícím krokem pro další postup. Jen tehdy, je-li dobře zjištěno, kdo má na co (možný) vliv, lze očekávat trvalé změny; jinak jsou dosahovány jen dočasné úspěchy.
Do této části článku vkládá autor model opatření, která v praxi nepřinášejí prokazatelný preventivní efekt:
Samotný poznatek nic nepřinese, musí být také realizován („Hezké řeči nic nezmohou, čin zdobí muže resp. ženu“). Když jsou odhaleny možné faktory ovlivňující vnitřní bezpečnost a také stanoveny odpovědné instituce, následuje realizace, tj. pokus změnit faktory, které ovlivňují bezpečnost negativně, a posílit faktory, které ovlivňují bezpečnost pozitivně.
Jsou-li rozhodující faktory pojmenovány, musí být rozvíjeny strategie, jak a kým může být situace ovlivněna krátkodobě, střednědobě nebo dlouhodobě v požadovaném rozsahu. Jsou-li stanoveny strategie, musí být vypracovány koncepty jednání (realizační plány), které stanoví, kdo, kdy a čím začne. Konečně je třeba stanovit časový harmonogram, který například obsahuje také pravidelné inventury. Při tom je třeba položit tyto otázky:
Realizace sama o sobě nemusí mít většinou žádnou cenu. Rozhodující je, co z realizace vzejde. Po realizaci musí následovat měření výsledku - úspěchu či neúspěchu. Kdo ho má měřit? Měřit mají každopádně nikoliv ministerstva a nadřízené policejní instituce, protože ty mají sledovat také jiné zájmy než objektivní měření pracovních výsledků. Nositelem evaluace, tedy měření výslednosti, by zpravidla u ryze policejních opatření měla být policejní služebna, která chce vypovídat o kvalitě a efektivitě svých služebních výkonů nebo opatření; u opatření vztahujících se k obci (heslo: komunální kriminální prevence) by to mělo být nezávislé evaluační grémium na obecní úrovni (řídicí výbor).
Nezávisle na tom je třeba v každém případě zkoumat, zda by evaluací neměly být pověřeny externí, nezávislé, kompetentní osoby nebo instituce. Výsledky těchto evaluací je pak třeba vyhodnotit policií resp. grémiem na úrovni obce.
Je možná evaluace jak procesu, tak také výsledků. Rozhodující je otázka, co má být měřeno: implementace opatření nebo výsledek? Použité měřicí instrumenty by měly být pokud možno jednotné, srovnatelné a výsledky tedy pak proveditelné. I když evaluace bude vždy subjektivní proces, jsou možnosti jeho objektivizace.
Posuzována by měla být nejen efektivita (účinnost v užším smyslu), nýbrž také vynaložené náklady a právní aspekty opatření (zda bylo jednáno oprávněně, fair, spravedlivě).
Zásadně jsou dvě možnosti:
Ve všech případech je smysluplná a potřebná další, pokračující evaluace.
K provedení evaluace by zásadně neměli být příslušní ti, kteří by měli posuzovat vlastní jednání. Smysluplná je buď „peer-evaluation“, tj. evaluace osobami stejného povolání nebo stejného statusu, anebo evaluace osobami neutrálními, které mají adekvátní vědomosti o evaluačních metodách a základní znalosti v oblasti, která má být evaluována. Aby byla umožněna srovnatelnost, je smysluplné vyvinout evaluační směrnice, zhotovit evaluační katalogy a na nadřízené úrovni vytvořit evaluační radu. Pokud jde o účinnost zákonodárných opatření (zákon o potírání praní peněz, na podnětech nezávislé policejní kontroly apod.), může být smysluplný a nutný také parlamentní výbor, který využívá nezávislých vědecky fundovaných znalců.
Evaluace je drahá, ale ztroskotavší a neúspěšná opatření jsou ještě dražší, především když nevíme, proč projekt ztroskotal. Pro pravidelně probíhající evaluace jsou proto k dispozici odpovídající rozpočtové prostředky. U zvláštních projektů je třeba počítat s tím, že nejméně 10 procent nákladů půjde na evaluaci. Je-li například pověřena externí poradenská firma tím, aby připravila pro policii restrukturalizace nebo reformy, je třeba rozdělit prostředky takto: 60 % na inventuru, analýzu a návrhy reformy, 30 % na realizaci těchto návrhů, 10 % na následnou evaluaci reformních návrhů třetí osobou (nikoliv samotnou poradenskou firmou).
Do této části vkládá autor přehled toho, co možná slibuje úspěch:
Co účinkuje a co neúčinkuje? Z mezinárodního hlediska se vychází z toho, že filozofie „nothing works“ (nic nefunguje) ze sedmdesátých a osmdesátých let je překonána a odmítnuta. Rovněž víme, že prevenci a represi nelze oddělovat. Obojí vytváří rozumnou kriminální politiku, přinejmenším tehdy, když prevence i represe jsou zaměřeny racionálně, tj. podle objektivních kritérií. Prevence je výsledek, a nikoliv intence. Zde se autor odvolává na Jeremy Travise, ředitele amerického Národního justičního institutu, který tvrdí, že rozhodující je výsledek prevence a nikoliv opatření, které je jako prevence označeno.
Dále autor podrobněji rozvádí, co bylo pro rozvoj prevence učiněno v USA od roku 1996 a jaké poučení si z toho vzít pro Německo. Jmenuje i konkrétní americké preventivní programy a jejich výsledky.
Americké (např. chicagské) zkušenosti ukazují, že rozhodujícím faktorem pro pozitivní výsledky prevence je pospolitost lidí, sociální prostředí. Sociální solidarita pospolitosti, vzájemná důvěra a ochota vystoupit společně jak proti odchylnému chování, tak také na podporu ohrožených dětí a mladistvých, vytváří klima v obci, které je preventivně účinné v mnohých směrech. Cílem je bezpečné a zdravé město, jehož obyvatelé se snaží o to, aby jejich děti a mladiství vyrůstali v pozitivní sociální kontrole a ve zdravých a bezpečných životních podmínkách. Kriminální prevence musí být důležitou složkou komunální politiky. Vyhrožování tresty nebo represivní opatření působí přitom spíše kontraproduktivně.
Do této části zahrnul autor přehled toho, co funguje:
Podle mého názoru lze poznatků z tohoto příspěvku využít při dalším rozvoji policejní vědy i praxe v naší republice. Vždyť měření a hodnocení výsledků policejní práce, založené na vědeckých poznávacích metodách, je velmi významné pro policejní managementy na všech úrovních. Jak jinak by bylo možno dospět ke spravedlivému hodnocení policejních služeben, územních policejních ředitelství, k poznání, kde je nedostatek policistů, zda jsou dostatečně odborně fundováni, zda je nezbytná nějaká reorganizace či reforma apod.?
Z příspěvku lze čerpat i zobecněné zkušenosti k prevenci kriminality (autor článku prof. Dr. Feltes je známý německý odborník na tuto problematiku). Nejedná se zde jen o policejní prevenci, nýbrž celospolečenskou prevenci kriminality, v níž má nesporně nejvýznamnější postavení prevence na komunální úrovni.
Autor se zabývá možnostmi a významem měření výsledků policejní práce. Nejdříve uvádí, jak bylo prováděno toto měření před 50 až 60 lety, kdy rozhodujícím kritériem byl nápad trestné činnosti (zda se počet trestných činů zvýšil, či snížil) a objasněnost trestných činů. Kritizuje především kritérium nápadu trestné činnosti a uvádí, jak zmíněná kritéria vedla i k vědomému zkreslování kriminální statistiky. Autor seznamuje čtenáře s obsahem podnětného článku prof. Dr. jur. habil. Thomase Feltese, rektora Vysoké policejní školy ve Villingen-Schwenningenu k této problematice a na závěr uvádí, proč a jak mohou být zahraniční zkušenosti využity v České republice na úseku policejní vědy i praxe, zejména v prevenci kriminality.
The author is discussing the possibility and importance of measuring the results of police work. At the beginning, he mentions the way in which such measuring was carried out fifty or sixty years ago, where the decisive criteria were the increase or decrease in the number of offences committed, and the percentage of resolved investigations. The author particularly criticises the first criterion, and shows how these criteria lead to the crime statistics being distirted even knowingly. He further presents to the readers the content of a very inspiring article by Dr. jur. habil. Thomas Feltes, Rector of Police College in Villingen-Schwenningen, who is writing on the same subject. At the end, the author sums up why and how foreign experience can be used in the Czech Republic in the field of police science and practice, especially in crime prevention.
Der Autor beschäftigt sich mit den Möglichkeiten und der Bedeutung der Evaluation der Ergebnisse der Polizeiarbeit. Er führt zuerst an, wie man diese Evaluation vor 50 oder 60 Jahren durchgeführt hat, wo das entscheinende Kriterium die Zahl der Straftaten (ob sich die Zahl der Straftaten erhöht oder reduziert hat) und die Aufklärung der Straftaten war. Er kritisiert vor allem das Kriterium des Anfalls der Straftätigkeit und führt an, wie die erwähnten Kriterien sogar zur wissentlichen Entstellung der Kriminalstatistik führten. Der Autor macht die Leser mit dem Inhalt eines anregenden Artikels von Prof. Dr. jur. habil. Thomas Feltes, M. A., Rektor der Hochschule für Polizei in Villingen-Schwenningen zu dieser Problematik bekannt. Zum Schluss führt er an, warum und wie man ausländische Erfahrungen in der Tschechischen Republik auf dem Gebiet der Polizeiwissenschaft und Praxis, vor allem in der Kriminalprävention auswerten kann.
1) Feltes, T.: Polizeiliche Konzepte zur Kriminalitätsbekämpfung. Oder: Wie man Polizeiarbeit „messen“ kann. Kriminalistik, 2000, 10, s. 661 - 665.