Kriminalistika čtvrtletník pro kriminalistickou teorii a praxi |
ročník XXXVI1/2003 |
Snaha definovat korupci z čistě ekonomického, sociologického či antropologického hlediska bude vždy neúplná. Je třeba postupovat více komplexně, holisticky, brát v úvahu jak časové období, které je zkoumáno, tak stranicko-politické nastavení v konkrétním státě. Podobně komplexní jako výzkum pak mají být i následná protikorupční opatření. Na příkladu Irska, porovnávaného se stejně katolickou Itálií, protestantským Dánskem a komunistickou Čínskou lidovou republikou je demonstrována snaha zredukovat korupci z institucionální rutiny v obecně odsuzovaný řídký jev.
Autoři v úvodu díla konstatují, že Irsko je dnes zemí s velmi pozitivními ekonomickými ukazateli. Nezaměstnanost byla stlačena na historické minimum. Problém korupce se tak posunul na pozici patrně největšího problému státu.2) Na jeho vyřešení apelují politici a je častým tématem v tisku a ve volebních kampaních všech úrovní.
Následuje metodologické zamyšlení nad skutečností, že autory většiny děl s tematikou korupce jsou politici a úředníci, kteří se - alespoň navenek - snaží korupci a priori odsuzovat, a ne vědecky zkoumat. Vědecká nezaujatost jim tedy chybí. Zejména málo pojednání o korupci je napsáno ekonomy, sociology a antropology.
Někteří neoliberalističtí ekonomové (pokračovatelé von Hayeka) korupci chápou zpravidla v optice "využití mezer v trhu". Pokud odhlédnou od morálního rozměru, nezbývá jim než konstatovat, že zkorumpovaným úředníkům zajišťování nadstandardních služeb pro platící klienty zabere čas a energii a vytváří jim dodatečné náklady. Klient ví, že musí úplatek nabídnout, neví však úplně přesně komu, neví přesně co (peníze, věci či protislužby), neví kolik - a tyto otázky se snaží vyřešit a docílit tržní ekvilibrium (rovnováhu). Korupce je pro neoliberalisty další deformací, vyplývající z prvotní deformace trhu rozšiřováním práv státu rozhodovat o větším množství položek, než je nezbytně nutné. Tyto pseudo-tržní mechanismy jsou přitom (podle Marxe paradoxně) asi nejvíce zřetelné v reálně socialistických ekonomikách.
Kritika tohoto pohledu konstatuje, že je chybné hovořit v tomto případě o triumfu trhu. Výsledkem korupce je totiž stav, kdy v tendrech a jiných soutěžích jsou vybrány projekty horší, pro státní pokladnu nákladnější, ty, jejichž zadavatelé nejvíce lobbují3) - nikoli projekty nejlepší. Vysoce "nefér" a netržní je nemožnost docílit sankce v případě neplnění úmluvy ze strany úředníka.
Sociolog na fenoménu korupce nejvíce zkoumá tzv. "klientismus". Dvě strany "kontraktu" - tedy patron a jeho klient - se snaží docílit nadstandardní jistotu ve svém životě. Patron si pojišťuje podporu (ve volbách i jinak), klient někdy usiluje o nadstandardní (nebo alespoň standardní) plnění svých občanských práv. Zejména to platí v situacích "krize norem" (anomie), kdy dosavadní pravidla neplatí. Svou roli hraje i očekávání vyplývající ze sociálních rolí účastníků "transakce": jeho nesplnění by poškodilo jak klienta, tak jeho stoupence.
Antropologové (kulturalisté) pohlížejí na korupci na pozadí regionálních pravidel tohoto jevu. Korupce je přítomna všude na světě, v soukromém i státním sektoru, v zemi bohaté i chudé. Její definice je pružná, lišící se podle jednotlivých zemí a kulturních civilizací. Dánská (obecně protestantská) vesnice je konkrétně charakterizována jako systém, v němž jsou lidé (malé rodiny) schopni se uživit sami, své potřeby jsou s to naplnit legálně, jsou "studení", individualističtí a ke korupci nenáchylní. Naproti tomu indická (ale také italská a japonská) rodina tolik soběstačná není, riziko neúrody je v jejím případě vyšší. Pro zvýšení naděje na úspěch se lidé sdružují do širších rodin, ale i do jiných kolektivů, průmyslových kooperativů a vytváří si síť "přátel" pro chvíle zvýšené nejistoty.
Následná část textu se pokouší o systematizaci teorie korupce z hlediska jejího propojení se systémem (konkrétním státem, kulturou).
Korupce „náhodná“ (příležitostná) je stavem, v němž běží o malé sumy, je takřka vždy záležitostí jen nejnižší služební úrovně. Tento typ korupce je obtížné předvídat a potlačovat a může - přes svou "drobnost" - napáchat velké škody.
Institucionalizovaná forma korupce je spojena s neosobní a nezodpovědnou atmosférou větších, zejména státních institucí. Touto korupcí je nezřídka přímo ochuzován státní rozpočet. Rozsah této činnosti je širší a odehrává se na vyšší kariérní úrovni. Živnou půdou pro korupční jednání je schvalovací mechanismus pro velké státní zakázky, ze kterého plynou procenta pro lobbyisty.
Poslední úrovní je korupce systémová, prorůstající celou společností. I ti, kteří proti korupci káží, sami úplatky berou i dávají. Chování podle morálních pravidel se v takovéto zemi stává "sebevražedným". Lidé vstupují do státních služeb s reálnou nadějí, že tak získají možnost "podnikat" tak, jako by podnikali na trhu. Jakékoli státní tajemství je na prodej, stačí znát jeho cenu. Zkorumpovaní členové systému se podporují navzájem: zisk jednoho je i ziskem druhého. O trh se ale rozhodně nejedná (viz výše). Ne všichni totiž znají "pravidla hry". Politika není službou všem, úředníci utrácejí státní peníze deformovaným způsobem, nejsou loajální všemu lidu a dělají si ze své pozice "živnost s dlouhodobým podnikatelským plánem".4) Ztráta důvěry občanů v politickou sféru je takřka naprostá (jak je patrné ze sociologických výzkumů). Lidé ve volbách nehlasují pro politiky, kteří jsou podle nich lepší, mravnější, ale pro ty, které považují za prospěšnější pro své úzce chápané zájmy. Reforma tohoto stavu je možná jen zásadní změnou.
Jako příklad systémově zkorumpovaného státu je uváděna Itálie (kde je z antropologického hlediska navíc upozorněno na "středomořskou tradici" korupce). Přímo je rozváděn následující „trojjediný stav“:
Na základě hladké propojenosti všech těchto tří korupčních sektorů do roku 1991 existovala v Itálii stabilita. Lidé se smířili s tím, že to vlastně tak funguje. Následovná destrukce systému akcí „čisté ruce“ skončila až roku 1992 - novou stabilitou, založenou na systému dvou stranických rodin. Zdá se však, že i tato obnovená stabilita je vykoupena novou kvalitou korupce, která je jen lépe ukryta.
Dalším konkrétním případem systémové korupce je stav ve střední a východní Evropě před rokem 1989, ale i potom. Zde krystalizuje stranický systém, přičemž v tomto pionýrském období vznikly v některých zemích „vlády národní spásy“, v nichž byly legislativa, exekutiva a soudnictví spojeny v jedno. To pro postkomunistickou korupční elitu znamenalo snadný přístup k držbě výrobních prostředků. Tak byli finančně zajištěni i pro případ ztráty politických funkcí.
Na tyto stále ještě teoretické úvahy navazuje popis konkrétního stavu v Irsku.5) Ten je charakterizován:
Nejen pro irský případ platí následující „urychlovače“ korupčního jednání:
Konkrétní periody dějin země, v nichž lidé dávají zelenou růstu síly státu, nechtějí slyšet o sociálních škrtech. Jindy nastává generační změna, kdy se mladá generace upírá na konzervativní či postmateriální hodnoty. Některá období v dějinách států se vyznačují existencí dvojstranického systému (obě strany se kontrolují navzájem - ale stejně tak mohou obě nevybíravě korumpovat svou voličskou základnu populistickými sliby a v případě zvolení i jejich plněním), jindy nad většinou zdrojů v zemi vládne strana jediná, jindy panuje multistranická konstelace. V každé této periodě jsou podmínky pro rozkrádání státních financí jiné. Roli hrají i zápasy vnitrostranických frakcí mezi sebou (spojené se sliby pro příznivce).
V éře vlády Britů, kteří obsazovali řadu funkcí v Irsku, nebyla korupce tak rozšířena. Po vzniku Svobodného irského státu (1922) došlo k velkým personálním přesunům, obsazování pozic rodilými Iry a katolíky. Tento stav je dáván do paralely se situací v bývalých reálně socialistických zemích po roce 1989. Stranická mapa se konstituovala. Korupční prostředí akcelerovalo. Docházelo i k řadě případů rozkrádání "v národním zájmu". První irský prezident, charismatický De Valera, roku 1920 sesbíral od Irů v USA zhruba 5 milionů amerických dolarů. Tyto peníze se sám použít neodvážil a vláda na ně neměla dispoziční právo. Kompromisem bylo to, že za tyto peníze vznikla akciová společnost: list Irish Press. Prezident však v zákulisí obdržel určitou sumu akcií tohoto subjektu.
Později, v době Velké hospodářské krize a jejího doznívání (mezi lety 1927 - 1939), vzniklo 19 nových státních podniků snažících se o vytváření míst pro umělou zaměstnanost. Místo aby vláda investovala, veškerý její zisk mizel do sociálních programů, což ekonomiku země fatálně zpomalilo. Vysoká nezaměstnanost, která byla donedávna irskou realitou, nutila obyvatelstvo (zejména pak ženy) budovat si konexe pro samu možnost nalézt zaměstnání. Ukončení protekcionistické hospodářské politiky v zemi (v 60. letech) znamenalo další korupční vlnu: zahraniční firmy snažící se o vstup na irský trh podplácely zdejší úředníky nebývalou měrou.
Irové se přitom tvářili, jako by korupce v jejich zemi neexistovala, nezkoumali tento jev, rozhodně ne do 50. let 20. století.
Roli hraje i doba, kterou úředník setrvává ve funkci na stejném místě. Zmíněna je paralela irské strany Fiána Fail (FF), mající dlouho zhruba stejnou dominantní pozici jako křesťanští sociálové v Itálii. FF je největší stranou v Irsku dodnes, od roku 1989 ale nevládne tak jako dosud sama, ale v koalici. V době, kdy byla u moci sama, si mohla dovolit o mnoho netransparentnější nakládání se státními financemi a svým klientům slíbit plnění na dlouhou dobu.
Pominout nelze ani situace nárůstu počtu oblastí, o nichž rozhoduje stát. Rozvojové fondy z EU a jejich distribuce na lokální úrovni v Irsku prochází přes ministerstvo financí. To pak nezřídka podporovalo své regionální kliky.
Způsob financování politických stran je rovněž důležitý. V zemi existují značné zájmové korporace, dvě hlavní politické strany (Fianna Fáil a Fine Gael) docílily rozštěpení země od nejvyšších po nejnižší úrovně. I frakce uvnitř těchto hlavních stran soutěží o peníze. Zákon o etice veřejné služby (The Ethics in Public Office Act) z roku 1995 pravidla financování stran počínaje volbami roku 1997 upravil. Peníze budou stranám poskytovány ze státního rozpočtu. Postižení, kterým tak byly odejmuty cenné korupční toky, zákon kritizují za to, že dělá z politiky byznys a vnáší do ní cynismus.
V Irsku je spíše než život pro politiku obvyklý život z politiky. Někteří politici byli sice bohatí už předtím, než se dali na politiku, ale v Irsku dominují v politické sféře učitelé všech stupňů, a ti vstupovali do politiky chudí. Chtějí využít svou imunitu k páchání korupční kriminality a obohacení se. Obávají se, že nebudou mít jinou možnost v případě, že by je v dalším volebním období už nezvolili. Etická politika takovým lidem nevešla do krve ani na nižší, ani na nejvyšší úrovni. Takřka všichni takoví politici a úředníci berou za samozřejmost, že využívají služební auta, telefony atd.
Katolické regiony jsou podle autorské dvojice vůbec ke korupci náchylnější než protestantská teritoria, jak je vidět i při srovnávání mezi katolickými a protestantskými kantony Švýcarska a spolkovými zeměmi Německa. Katolická církev byla v době, kdy Irové žili v rámci převážně protestantského Spojeného království, hlavním nositelem irské rezistence a svépomocné subkultury.7) To s sebou neslo existenci stínové ekonomiky a různé "přátelské výpomoci" ve smyslu "něco za něco". Do tohoto mechanismu byli zapojeni i nejvyšší irští církevní (katoličtí) činitelé. Alibi pro tyto skutky bývala často prohlášení typu: je třeba dodržovat zákony, nebo zaměstnat naše lidi v co největší míře a zabránit hladu?
Irské zákony proti korupci jsou přitom starého data - byly vydány mezi lety 1899 - 1916 a stanovovaly pro obě strany korupce sedm let vězení. Přitom se takřka nevyužívaly. Až reforma z roku 1995 jejich usnesení modernizovala. Od roku 1998 dále platí zákon o přístupu k informacím (schválen 1997), který usnadňuje pátrání i veřejnosti (Freedom of Information Act). Ve stejném roce dovolil nejvyšší soud médiím více referovat o případech a od roku 1980 v Irsku funguje úřad ombudsmana. Irsko bylo roku 1999 na indexu Transparency International na 15. místě (7,7), roku 2000 na 19. místě (7,2); ač tedy vidíme zlepšení, nakonec se jedná o zhoršení (jiní se zlepšili víc).
Řešení tohoto stavu je nutné provádět komplexně. Nestačí pouze mluvit o tom, že korupce je negativním jevem a spoléhat na etiku. Druhým extrémem je snaha korupci „řešit“ masovými popravami, jako je tomu v Číně (což stejně nenese úspěch). Je třeba najít míru: cílem protikorupčních snah není korupčníky zabít, ale vyřešit problém.
Někdy postačí využít jinak nehezkou lidskou vlastnost, a totiž závist. Lidé jsou závistiví, a tak nevolí úplatné politiky, protože se v nedávných případech dozvěděli sumy, které jim protekly rukama. Na korupci v církvi ale zásahy voličů nedosáhnou. Spíše je třeba dávat pozor na všechny vstupy a výstupy, jichž by mohly církevní kruhy zneužít.
Strategii boje proti korupci autoři dělí do tří horizontálních rovin: mezistátní, vnitrostátní a místní. Na mezistátní úrovni je doporučováno:
Protikorupčními opatřeními na vnitrostátní úrovni (například machinace s dotacemi v rámci regionálních rozvojových politik a dotací) jsou například:
Místní úroveň prokorupčních rizik (například to, že špatně placený policista nechá za úplatu drogového dealera prodávat narkotika) snad lze snížit:
Závěrem je konstatováno, že víra v naprosté vykořenění korupce je naivní. O co je však třeba usilovat, je to, aby korupce neprorostla systémem. Aby se z institucionální formy (rutinní, prosté vyžadování úplatku jako samozřejmost, špatná kontrola a slabá důvěra veřejnosti v politickou sféru) zredukovala ve formu náhodnou, příležitostnou (epizodní záležitost spojená s několika lidmi, odsuzovanou, vysoce neveřejnou, kdy se strany ostýchají uplácet, kdy kontrola je silná a důvěra veřejnosti v politickou sféru se zvyšuje).