Názor |
Ve Veřejné správě č. 38/2007 byl publikován zajímavý článek JUDr. Petry Gronwaldtové Wagnerové zabývající se problematikou legislativního procesu a postavení legislativců na ústředních správních úřadech. Autorce článku se podle mého názoru podařilo dobře nastínit obecné závěry, jakou cestou se v dané oblasti do budoucna ubírat, souhlasit lze i s analýzou současného stavu, kterou autorka taktéž představila, nicméně dovolil bych si trochu nesouhlasit, že prostředkem ke zkvalitnění v této oblasti by měly být zejména změny stávajících legislativních pravidel. Domnívám se, že klíčovou otázkou v dané oblasti je především podstatná změna v postavení legislativců na ústředních správních úřadech, a to „pouhá“ změna legislativních pravidel nemůže vyřešit. Danému tématu se bohužel odborná veřejnost v publikační formě poněkud vyhýbá, což je určitě škoda a možná právě to je jedním z faktorů, proč je stav věcí v této oblasti ne zrovna ideální. Pokusím se předestřít svůj úhel pohledu na danou problematiku, pokusím se konkrétně poukázat na zásadní problémy, které v oblasti postavení legislativců na ústředních správních úřadech a s tím spojenou kvalitou právního řádu spatřuji.
Nedá mi to, abych jako první myšlenku nevyjádřil obrovské rozpaky, které mám ze jsoucího postavení a fungování legislativců na ústředních správních úřadech. Je mi z toho, jako právníkovi, docela smutno. Výsledkem tohoto stavu jsou pak notně nekvalitní právní předpisy, zejména v oblasti veřejného práva, které velmi komplikují život jak občanům (či podnikajícím fyzickým a právnickým osobám), tak správním orgánům. Veřejnost vesměs naříká na kvalitu právních předpisů s odkazem na poslance Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, oni mají být příčinou všeho špatného v legislativě, jejich „lidovou tvořivostí“ máme mít špatné zákony. Nemyslím si, že tomu tak, až na výjimky, je. Jistě, poslanci dokáží svojí zákonodárnou iniciativou text toho kterého zákona občas nepěkně zašmodrchat (aktuálním „hitem“ v této oblasti je kupříkladu zákon o provozu na pozemních komunikacích), nicméně stále je zákonodárná iniciativa poslanců spíše malým zlomkem pramenů práva (veřejné sdělovací prostředky tuto oblast nemístně zveličují), drtivá většina právních předpisů, respektive většina z ustanovení konkrétních právních předpisů, je platná a účinná ve znění, které vytvořili legislativci na ústředních správních úřadech.
To znamená, že odpovědnost za kvalitu platných právních předpisů je nutno hledat především zde. A to nemluvím o podzákonných právních předpisech, které jsou kompletně v gesci legislativců ústředních správních úřadů.
Ústřední správní úřady - a vlastně téměř všechny správní orgány - je dnes velmi „v módě“ kritizovat, říkat, jak špatně pracují, jak jsou tam málo výkonní a neschopní, respektive občas všeho schopní, úředníci. Nechci se do této, z části velmi nespravedlivé kritiky pouštět, problém je třeba vidět v příčinách, proč tomu tak má být. Již jsem napsal výše, že příčinu nekvalitních právních předpisů spatřuji především v postavení a fungování legislativců ústředních správních úřadů. Musíme se ptát, proč tomu tak je, jedině tak je šance problém pojmenovat a následně řešit, samozřejmě, pokud je vůbec nějaká vůle, ten problém řešit.
Asi nesdělím nic nového, pokud tvrdím, že legislativec musí být - ne má být - musí být, elitní právník, nebo alespoň nadprůměrný právník. Zároveň to musí být člověk s širokým povědomím a znalostmi i z jiných společenských oblastí. Samozřejmě člověk zkušený, který má za sebou několikaletou odbornou praxi. Přirozeně člověk s brilantním písemným projevem a člověk, který právo chápe jako souhrn navzájem propojených pravidel, nikoli jako balíček svého, úzce vymezeného právního odvětví, jemuž se právě věnuje. A dále -člověk pokorný k sobě, k životu, k lidským hodnotám. To je jen několik základních postulátů, samozřejmě, že celistvý výčet nároků na legislativce by byl nepoměrně obsáhlejší.
Kolik je takových právníků? Jsou, ano, existují, obávám se však, že zhusta nikoli v oblasti veřejné správy. A proč většinou nejsou v oblasti veřejné správy? Ach ano, o tom chci psát, a nevím, čím začít…
Bohužel, ústřední správní úřady prostě dlouhodobě nedokáží takové právníky povětšinou získat. A dokud bude toto poněkud smutné pravidlo platit, situace se k lepšímu příliš nezmění. Ona se ale k lepšímu musí změnit, jestliže chceme kvalitu veřejné správy posouvat stále výše. Kvalita právního řádu je podle mého názoru nejvýznamnější aspekt, který má vliv na kvalitu výkonu veřejné správy. Co je nám platné, že je vidět dobrá snaha vedení orgánů veřejné správy poskytovat lepší veřejnou službu, co je nám platné, že se obrovským způsobem zlepšilo materiální vybavení orgánů veřejné správy a i prostředí, v němž se výkon veřejné správy uskutečňuje, co je platné, že se, a za tím si velmi stojím, o mnoho zlepšil a zlepšuje přístup úředníků k adresátům veřejné správy a jejich odbornost. Všechny tyto pozitivní skutečnosti nemohou nikdy vyvážit stav, kdy právo neumožňuje výkon veřejné správy uskutečňovat jednotným, přehledným, srozumitelným a předvídatelným způsobem.
Problematika je samozřejmě nepatrně hlubší, nechci stav věcí zjednodušovat pouze na nepříliš kvalitní právní řád. Ani sebelepší právní řád nepomůže, pokud chybí vůle věci řešit, zabývat se nastalými problémy, pokud aplikace právních předpisů spočívá pouze v mechanickém a šablonovitém přístupu.
Chybí úcta a respekt k právu, to platí pro celou společnost. Těžko se potom divit, že právní řád je ve stavu, v jakém je. Poznat pravdu, to znamená pravdu vyznávat, říkával pan prezident Masaryk a přesně to platí i v právu, musím právo vyznávat, abych ho mohl poznat. A to nám mnohdy chybí.
Ale zpět k problému legislativců. Musí být v našem, řekl bych přímo životním zájmu, aby ústřední správní úřady dokázaly kvalitní legislativce oslovit a získat do svých řad. Měly bychom učinit vše pro to, aby pracovat v ústředním správním úřadu bylo věcí prestiže, aby to bylo jakési vyvrcholení profesní kariéry, aby se zaměstnanec ústředního správního úřadu nemusel za svůj úřad kolikrát – jemně řečeno – červenat. Jak toho docílit? Asi neřeknu nějaké neznámé, geniální věci, jen zopakuji to, co je všem známé. Je nezbytné, aby začal v praxi fungovat zákon o státní službě, který dá službě pevný řád, pravidla, systém. Není rozhodující, zda to bude současný platný zákon, jehož účinnost je, podle mě z malicherných důvodů, neustále odkládána, může to být i jiný, zcela nový zákon (který se zřejmě na Ministerstvu vnitra připravuje).
Rozhodující je, aby tato důležitá právní norma, v tradičních státech Evropské unie naprosto nepostradatelná, platila. Zákon musí být napsán tak, aby mimo jiné zamezil obrovské fluktuaci, kterou dnes na ústředních správních úřadech pozorujeme. Musí být napsán tak, aby činnost ústředních správních úřadů byla kontinuální a předvídatelná. Ruku v ruce s tímto opatřením musí ústřední správní úřady nabídnout takové podmínky, aby kvalitní legislativec nebyl nucen dát v profesním životě přednost soukromému sektoru před veřejným. Ústřední správní úřady sídlí v Praze, kde je na pracovním trhu konkurence soukromého sektoru obrovská, ústřední orgány veřejné správy musejí nabídnout alespoň zčásti srovnatelné podmínky.
Jistě, veřejný sektor nikdy nebude a ani nemůže být například platově srovnatelný se soukromou sférou (nyní na věc nahlížím srovnáváním podmínek ve vztahu k nejkvalitnějším lidským zdrojům na trhu práce), nicméně podmínky by měly být alespoň rámcově srovnatelné.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 50/2007.