Týdeník Veřejná správa


 Konzultace

JUDr. Jiří Kroupa

Regulace zákonem versus regulace obecní vyhláškou
Zkušenosti z nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 21/06


Vyšlo v čísle 49/2007

Navzdory konstantním a více méně notoricky známým názorům Ústavního soudu ve věcech posuzování ústavní konformity obecně závazných vyhlášek obcí se počet nálezů spadajících do okruhu této problematiky více méně udržuje na stabilní výši. Mnohotvárnost života a společnosti, na níž se obce na své úrovni snaží reagovat nezbytnou regulací, zřejmě bude vždy stěžovat jasnou aplikaci základních principů obecní normotvorby a navzdory známosti těchto principů bude i nadále Ústavní soud zaměstnávat.

Jedním ze základních principů obecní normotvorby je pravidlo, podle něhož obec nemůže pomocí své obecně závazné vyhlášky regulovat vztahy již upravené zákonem. Platí to i v případě, kdy obec upravuje vztahy pokryté výslovným zákonným zmocněním, neboť může nastat situace – a v praxi nastává velmi často – kdy zákon obec zmocňuje k regulaci určité relativně široké množiny vztahů, avšak zároveň sám upravuje i určitou specifickou podmnožinu těchto vztahů. Typickými příklady jsou zmocnění obce v ustanoveních § 10 zákona o obcích (z. č. 128/2000 Sb.), která mimo jiné opravňují obec k ukládání povinností k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku (písm. a), resp. k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti (písm. c). Tato zmocnění jsou přitom evidentně natolik široká, že se musí dostat do kontaktu i s právními vztahy regulovanými řadou speciálních zákonů. Tyto zákony pak obecná zmocnění obce dále zužují.

Právě snaha regulovat vztahy již upravené zákonem je vedle prostého překročení hranic zákonného zmocnění nejčastějším důvodem rušení obecních vyhlášek Ústavním soudem. Zajímavým příkladem je v tomto ohledu obecně závazná vyhláška města Vodňany č. 3/2004, o pořádku a všeobecné čistotě města Vodňany a jeho místních částí, ze dne 3. května 2004, ve znění vyhlášky č. 1/2005 ze dne 7. března 2005, která byla dne 12. června 2007 zrušena nálezem Ústavního soudu Pl. ÚS 21/06 (na návrh ministra vnitra podaný 24. března 2006 podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu a hlavy VI zákona o obcích).

Po formální stránce přitom Ústavní soud zvolil poměrně nezvyklou formu odůvodnění svého rozhodnutí. Kromě výčtu argumentů navrhovatele se totiž omezil pouze na shrnutí základních principů obecní normotvorby s důrazem na nemožnost regulace vztahů již upravených zákonem. Na závěr pak pouze konstatoval, že právě v případech, kdy navrhovatel napadá text vodňanské vyhlášky s poukazem na již existující zákonnou úpravu, se s jeho argumentací Ústavní soud plně ztotožňuje, přičemž se již dále nepokusil tuto argumentaci rozvést nebo doplnit. Vzhledem k tomu, že problém existence paralelní zákonné úpravy se dotýkal drtivé většiny napadených ustanovení, resp. většiny ustanovení vyhlášky jako celku, nepovažoval Ústavní soud za nutné se jinými argumenty zabývat a vyhlášku zrušil (s ohledem na klíčový význam sporných ustanovení pro smysl vyhlášky jako takové).

Podívejme se nyní na jednotlivá ustanovení vodňanské vyhlášky, která byla vydána především na základě výše uvedených zmocnění v ustanoveních § 10 písm. a) a c) zákona o obcích, zároveň se ale pokoušela upravovat vztahy již regulované poměrně pestrou směsicí zákonů (ustanovení jsou citována bez odkazů na poznámky pod čarou a s vypuštěním některých vět, které nebyly před Ústavném soudem napadeny).

Čl. 2 bod 1.

Užívání veřejného prostranství, jiným než obvyklým způsobem – zvláštní užívání, je možné jen se souhlasem vlastníka nemovitosti nebo věci. Za souhlas města Vodňany, v případě nemovitostí a věcí v jeho majetku, se považuje platné povolení k záboru veřejného prostranství.

V tomto případě se obec pokusila regulovat soukromoprávní vztahy. Vztah mezi vlastníkem nemovitosti či (movité) věci a osobou, která je užívá, není záležitostí veřejného pořádku, a tedy ani věcí obce, nýbrž je předmětem regulace občanského zákoníku. Ustanovení vyhlášky se v uvedeném ohledu mohou dotýkat pouze jejího vlastního majetku (viz věta druhá čl. 2 bodu 1. vyhlášky, která u Ústavního soudu napadena nebyla).

Čl. 2 bod 4.

Mimo komunikace je zakázáno veřejné prostranství užívat k odstavování vraků vozidel.

Zbavování se starých vozidel jejich zanecháním na veřejném prostranství je nepochybně negativní jev narušující prostředí v obci, zároveň je však třeba „vrak vozidla“ považovat za odpad ve smyslu zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, který reguluje nakládání s ním ve svém ustanovení § 37.

Čl. 2 bod 5.

Uživatelé popelnic a nádob na odpady jsou povinni v jejich okolí zajistit pořádek a úklid odpadů. V případě domů s více bytovými jednotkami, se rozumí uživatelem, pro účely této vyhlášky, osoba pověřená úklidem popelnic. Není-li tato osoba určena, odpovídá za úklid majitel dotčeného domu.

Sankcionování znečišťování veřejného prostranství, k němuž by obec na základě tohoto ustanovení vyhlášky přistoupila, by kolidovalo se skutkovou podstatou stejnojmenného přestupku podle ustanovení § 47 odst. 1 písm. d) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Rovněž regulaci nájemních, resp. majetkoprávních vztahů předmětným ustanovením vyhlášky lze považovat za vstup do soukromoprávní oblasti upravené občanským zákoníkem.

Čl. 2 bod 6.

Nepovolaným osobám je zakázáno přemisťovat, odstraňovat nebo znečišťovat vybavení veřejného prostranství (květníky, nádoby na odpady, lavičky či jiná zařízení sloužící k dětským hrám, k prostorovému členění prostranství nebo spoluvytvářející vzhled prostranství).

Obdobný případ jako v předchozím ustanovení, kdy se obec v případě znečišťování vybavení veřejného prostranství snažila sankcionovat chování naplňující znaky zákonem postihovaného přestupku.

Čl. 2 bod 8.

Na veřejném prostranství je zakázáno vjíždět dopravními prostředky na plochy veřejné zeleně a na plochy mimo komunikaci nebo vjezd na ni bez souhlasu vlastníka dotčené nemovitosti.

Čl. 2 bod 9.

Vylepování plakátů na veřejném prostranství je mimo místa k tomu vyhrazená vlastníkem nemovitosti nebo věci zakázáno.

V obou těchto případech obec opět nerozlišila mezi majetkem vlastním a majetkem soukromých osob. Souhlas vlastníka pozemku nebo (movité) věci s vjížděním dopravních prostředků na něj či s vylepováním plakátů je z pohledu obce irelevantní a v rovině právní regulace vyhrazen soukromému právu. Stejně jako v případě ustanovení čl. 2 bodu 1. vyhlášky zde obec mohla maximálně stanovit pravidlo ohledně svého vlastního majetku.

Čl. 2 bod 11.

Používání výrobků zábavné pyrotechniky na veřejných prostranstvích je zakázáno mimo oslav 31. prosince a 1. ledna každého roku. Zákaz se nevztahuje na akce realizované oprávněnou osobou.

Problematika zacházení se zábavnou pyrotechnikou spadá pod úpravu zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a státní báňské správě, který v této oblasti jasně stanoví kompetence orgánů státní správy (Český báňský úřad a obvodní báňské úřady), zatímco žádné zmocnění obce k úpravě této problematiky zákon neobsahuje. Tato speciální úprava proto dále zužuje obecné zmocnění obce v ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích.

Čl. 3 bod 2.

Je zakázané venčit psy v prostorách dětských hřišť, pískovišť a ploch označených tabulkou s vyobrazením přeškrtnuté siluety psa (odpovídá doprovázející osoba nebo majitel psa).

Uvedené ustanovení vstupuje do problematiky upravené hned několika zákony. Předně se jedná o zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, který ve svém ustanovení § 13 odst. 2 upravuje povinnost provozovatele venkovní hrací plochy určené pro hry dětí zajistit její čistotu, přičemž podmínky provozu takové hrací plochy s pískovištěm, režim údržby a způsob zajištění stanovených hygienických limitů upraví provozovatel v provozním řádu. Obec zde tedy právo ukládat povinnosti nemá. Do hry dále vstupuje i výše uvedená úprava skutkové podstaty přestupku znečišťování veřejného prostranství podle zákona o přestupcích a konečně též řešení celé věci v soukromoprávní rovině dle ustanovení občanského zákoníku.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 49/2007.