Příloha
V následujících odstavcích jsou prezentovány výsledky realizovaného výzkumu, který se opírá o elektronické dotazníkové šetření, projekt byl nazván “Management v obecní samosprávě a občanská participace” (1). V rámci šetření bylo rozesláno celkem 631 dotazníků, odpovědí se zpět podařilo získat 211, návratnost tedy činila 33,4 %. Návratnost byla ovlivněna zejména těmito skutečnostmi: oslovení starostové obcí si v mnohých případech stěžovali na zahlcení různými dotazníkovými šetřeními, proto odmítli zúčastnit se průzkumu; mnoho elektronických adres se ukázalo být neplatnými, a tak nebylo možné dotazník doručit; nemalá část oslovených na dotazník nijak nereagovala. Přes opakované výzvy a žádosti o vyplnění dotazníků se nepodařilo výrazně návratnost zvýšit. Výběr oslovených obcí byl omezen na základě předem zvolených velikostních skupin. Nejmenší počet obyvatel byl stanoven na 2 000, do výběru byly následně zahrnuty všechny obce v České republice, které splnily tuto hranici dle Sčítání lidu, domů a bytů v roce 2001. Pro účely dalších zpracování byly vytvořeny tři velikostní skupiny: obce do 4 999 obyvatel; 5 000 až 19 999 obyvatel; více než 20 000 obyvatel. Dle tohoto rozdělení bylo získáno 94 vyplněných dotazníků od obcí do 4 999 obyvatel, 87 vyplněných dotazníků od obcí střední velikostní skupiny, 30 vyplněných dotazníků od obcí nad 20 000 obyvatel. Otázky dotazníku byly sestaveny tak, aby pokryly maximum oblastí managementu obcí. Dotazník vyplnili především starostové obcí, s rostoucí velikostí obce ale jejich podíl klesal.
Strategický plán rozvoje obce základem
Úvodní okruh otázek byl zaměřen na oblast strategického managementu, který považujeme za zcela zásadní a výchozí pro všechny činnosti obecních úřadů. Bez jasné a ucelené představy o dalším vývoji obce nelze pracovat dostatečně koncepčně, do jisté míry se tím omezují i možnosti kontroly.
Základním, výchozím dokumentem dlouhodobé povahy je strategický plán rozvoje obce. Jak bylo ovšem zjištěno, zdaleka ne všechny obce tímto dokumentem disponují. Pouze asi 40 % obcí do 4 999 obyvatel strategický plán má, prakticky stejné procento odpovědělo záporně. Lepší situace nepanuje ani u o řád větších obcí, údaje jsou prakticky totožné, 40 % strategický plán má, 35 % nikoli, povzbudivěji může působit, že dalších asi 16 % plán v současné době zpracovává. Problémy v této oblasti nemají pouze největší obce, kde má zmíněný dokument zpracováno 80 % z nich. Menší obce pravděpodobně necítí potřebu strategický plán rozvoje zpracovávat, případně na to nemají dostatek kvalifikovaného personálu, respektive finančních prostředků, aby jeho zpracování mohly zadat externí firmě. Vzhledem k povaze a důležitosti plánu by však žádná obec neměla na jeho pořízení rezignovat.
Co se týče průběžných úprav plánu rozvoje, situace je následující. Zhruba vždy polovina obcí, které plán mají, bez ohledu na velikost, přistupuje k jeho změnám méně často než jednou za dva roky. Výsledek by mohl napovídat, že dokumenty jsou vypracovány kvalitně a realisticky, jejich častější změny proto nejsou potřeba. Vysvětlení však může být i zcela opačné. Obce například neprovádějí průběžnou kontrolu plnění plánu, kontrolu platnosti předpokladů, na kterých je postaven, případně výsledky kontrol nikterak nezohledňují. Obě varianty vysvětlení jsou možné. Druhou nejčastější odpovědí ohledně frekvence úprav byla varianta, že ke změnám se přistupuje jednou za rok, u všech obcí byla zastoupena zhruba ve třiceti procentech odpovědí. Výzkum nezjišťoval, jaké povahy dané změny jsou, nelze tedy činit jednoznačné závěry o kvalitě strategických plánů rozvoje.
Dalším důležitým dokumentem strategické povahy jsou územní plány obcí. Díky delší tradici jejich vypracovávání a zákonným povinnostem mají tento dokument zpracovaný prakticky všechny dotázané obce, a to bez rozdílu na jejich velikost, respektive počet obyvatel.
Veškeré strategické dokumenty vznikají na podkladě četných analýz, které zkoumají vnější i vnitřní faktory rozvoje obcí. Obcím bylo nabídnuto několik jejich příkladů, u kterých měly vyjádřit, za jak důležité je považují z hlediska možností jejich dalšího rozvoje. Za velmi důležité byly nejčastěji označovány finanční zdroje obce, přičemž důležitost rostla nepřímo úměrně s velikostí obce. Za velmi důležité je považuje 93 % nejmenších sledovaných obcí, necelých 86 % obcí střední velikosti a 75 % největších obcí. V pořadí druhým nejdůležitějším jsou lidské zdroje úřadu. Za velmi důležité je považuje necelých 75 % nejmenších obcí, necelých 82 % obcí střední velikosti a necelých 79 % obcí nejvyšší velikostní kategorie. Významným faktorem rozvoje je fiskální politika vlády, jako velmi důležitou ji v tomto případě hodnotí častěji obce větší, pro které byla velmi důležitou v 77 % případů, pro nejmenší obce v 63 %. Důležitou je i míra nezaměstnanosti, její významnost opět roste s velikostí obce. Opačná situace je v případě faktoru politické stability státu, kde pouze u nejmenších obcí dosáhlo hodnocení “velmi důležitá” nadpoloviční většiny (necelých 60 %), i pro zbylé skupiny obcí je však velmi či spíše důležitá. Vzdělanostní struktura se jeví být důležitější u největších obcí, pouze u nich dosáhlo hodnocení “velmi důležitá” více jak padesáti procent (57 %), obce střední velikosti dosáhly naprosto stejného výsledku u hodnocení “spíše důležitá”. Míra inflace je považována u všech obcí převážně za spíše důležitou, čtvrtina obcí střední velikosti ji označila dokonce za spíše nedůležitou. Převážně spíše důležité jsou také životní styl a hodnoty obyvatel, kupní síla obyvatel, demografické trendy populace, stejně tak mobilita obyvatel, kde se ovšem už více objevovalo hodnocení “spíše nedůležitá”, u největších obcí toto hodnocení dosáhlo dokonce 31 %. Velmi vyrovnané zastoupení hodnocení “velmi” či “spíše” důležité mají fyzické zdroje úřadu, v obou variantách odpovědi vždy něco přes 40 %. Nejslabší postavení z hlediska důležitosti mají technologické změny. Ačkoli vždy nadpoloviční většina obcí volila hodnocení “spíše důležité”, vždy zhruba třetina z nich byla pro hodnocení “spíše nedůležité”. Jiné faktory jsou obcemi považovány za téměř výlučně velmi důležité. Příklady, které obce u této otázky uváděly, jsou následující. U nejmenších obcí například: pochopení obyvatel, že demokracie nejsou jen práva, ale také povinnosti, a svoboda je také odpovědnost; odstranění nesmyslné byrokracie; infrastruktura; životní prostředí; soudržné zastupitelstvo obce přesvědčené o své vizi rozvoje obce. U obcí od 5 000 do 19 999 obyvatel jsou příklady: jednoduchost a přehlednost legislativy; struktura a kapacita neziskových organizací; politická stabilita města; mezilidské vztahy ve městě. U největších obcí jde o politické klima v obci a stabilitu právního řádu (Tabulka 1).
Vize a úskalí jejich formulace
Z hlediska vizí a strategických cílů je problémem obecným a společným pro všechny velikostní skupiny obcí uvádění vizí, které však skutečnými vizemi nejsou. V případech tohoto nedostatku se jednalo spíše o přehled strategických cílů či akcí, ne však o představu budoucího stavu a vnímání dané obce. U nejmenší velikostní skupiny obcí, tedy u obcí do 4 999 obyvatel, se tento problém objevoval nejčastěji. Domníváme se, že neschopnost vizi formulovat, je zásadním nedostatkem. Každý, kdo působí v čele obecního úřadu, by měl mít jasnou představu o tom, kam chce vývoj obce směřovat, čeho chce dosáhnout. Ačkoli se v důsledku volebního cyklu nemusí zamýšlených výsledků přímo osobně dočkat, neměl by na formulaci vize a její naplňování rezignovat.
Dalším nedostatkem vizí, což opět platí pro všechny tři sledované velikostní skupiny obcí, je častá shoda v budoucích představách. Obce chtějí být nejčastěji moderní a přitažlivé pro turisty, originalita je vzácná. Tady se dá namítat, že možnosti směřování rozvoje jsou omezené a že ne každá obec je natolik specifická, aby na svých odlišnostech mohla stavět svou budoucnost. Způsobem, kterým lze originalitu “obelstít” je alespoň použití originálních a motivujících formulací. Vyhnout by se však autoři vizí měli příliš citově zabarvenému podání, použití společensky citlivých a konfliktních témat se rovněž nedoporučuje. Vize obce by tedy neměla znít takto: “Aby byla přijatelným domovem venkovského člověka 21. století, ne bydlištěm vzdáleným hodiny cesty autem od Prahy, kde se bojíte odejít do práce s tím, že se vrátíte do vykradeného domu a nic se neděje. Děti ve škole nechtějí sedět vedle špinavých Romů atd.” (2).
Pro ilustraci uvádíme několik příkladů vizí nejmenších obcí:
Moderní příměstská obec s kvalitní infrastrukturou pro spokojené bydlení a zázemím pro různorodé aktivity trávení volného času jejich občanů i návštěvníků obce.
Mládež-vzdělanost-poznání (zkušenost) + zaměstnanost-bydlení-životní prostředí + kultura-sport-zájmová činnost = moderní suverénní obec evropského typu se zachováním identity.
Dynamicky se rozvíjející vesnice s moderními prvky služeb i řízení obce, přičemž mezi pomaleji rozvíjející se parametry bude patřit nárůst obyvatel. Nesměřujeme k městu. Chceme zachovat základní prvky od města odlišného způsobu života a přirozené soudržnosti obyvatel s přiměřenou dávkou patriotismu a úcty k historickým hodnotám, kultuře a životního prostředí klasické vesnice.
Nejmenší obce nejčastěji směřují své strategické cíle do oblasti infrastruktury, na její dobudování, rozšíření či modernizaci. Více jsou přitom zaměřeny na infrastrukturu technickou (kanalizace, vodovody, čističky odpadních vod) než dopravní. Další často zmiňovanou oblastí bylo bydlení, tedy podpora bytové výstavby, revitalizace stávající zástavby apod. Společným strategickým cílem pro mnoho obcí je také podpora cestovního ruchu a budování turistické infrastruktury. Obce si od jeho rozvoje většinou slibují získání dalšího stimulu pro svůj celkový rozvoj. Zhruba na stejné úrovni, pokud se týká častosti výskytu v odpovědích, byly za strategické cíle rozvoje označeny podpora sportu, školství a vzdělanosti a ochrana a zkvalitňování životního prostředí. Dále se ještě obce chtějí zaměřovat na podporu podnikání a na vytváření nových pracovních míst a boj s nezaměstnaností.
Kromě výše uvedených existuje ještě celá řada dalších strategických cílů, které představitelé oslovených obcí uváděli, v odpovědích se však vyskytovaly již méně. Příkladem lze zmínit občanskou vybavenost a služby, kulturu, bezpečnost a čistotu obce, podporu neziskových organizací a zájmových spolků, likvidaci starých zátěží, zlepšení vzhledu obce atd. Ojedinělými, avšak zajímavými, byly cíle jako podstatné zlepšení morálního stavu města, který zaostává; přežít a zůstat slušnými; zachování levného způsobu života obyvatel všech generací; udržet mezigenerační solidaritu rodin; udržet v rozumné míře územní plán před suburbanizací.
Pro ilustraci uvádíme několik příkladů vizí obcí s 5 000 až 19 999 obyvateli:
Prosperující město s dostatečnou nabídkou zaměstnání, poskytující kvalitní veřejné služby, širokou nabídku sportovního, kulturního a společenského vyžití s upraveným a čistým prostředím a hojnou upravenou zelení.
Město zdravého životního stylu, vzdělávání a duchovní kultury, s potenciálem rozvoje turistického ruchu v regionu.
Město rodinného typu.
Pěkné a čisté město, které poskytuje svým občanům všechny potřebné služby v požadované kvalitě prostřednictvím spokojených a usměvavých úředníků. Všichni občané jsou zcela spokojeni a žijí ve svém městě rádi.
Harmonicky se rozvíjející moderní město navazující na bohaté historické tradice s rozvinutou občanskou společností, centrum mimořádně kvalitní oblasti se zdravým životním prostředím.
Stejně jako v předchozím případě, tedy jako u obcí do 4 999 obyvatel, byla i u obcí od 5 000 do 19 999 obyvatel nejčastěji jako strategický cíl zmiňována infrastruktura, respektive její dobudování, rozšíření či modernizace. Rozdílem oproti menším obcím je výrazně vyšší zaměření na oblast dopravní infrastruktury oproti infrastruktuře technické. Opět jako v předchozím hodnocení se na druhé místo zásluhou četnosti výskytu v odpovědích dostala oblast bydlení. Prakticky vyrovnané postavení má s ní cíl podpory cestovního ruchu, za ním následuje péče o lidské zdroje a podpora zaměstnanosti, s čímž úzce souvisí i následující strategický cíl, kterým je podpora podnikání. S menším odstupem následuje otázka životního prostředí a jeho zkvalitňování, dalšími jsou pak sport, školství a volný čas.
Cíle, které se vyskytly jen ojediněle, byly například: zkvalitnění sociální a demografické struktury města; zkvalitnění urbanistické struktury města; rozvoj spolkového života a dobrovolných občanských aktivit; rozvoj partnerství soukromého a veřejného sektoru; racionalizace městské správy; zvyšovat ekonomickou stabilitu a konkurenceschopnost města.
Příklady získaných vizí největších sledovaných obcí jsou:
Být dynamickým středoevropským městem s moderním životním stylem kombinujícím výhody městské komunity s kvalitním a zdravým životním prostředím, s bohatou nabídkou služeb, kulturním a sportovním zázemím, vytvářejícím dobré podmínky pro život všech obyvatel.
Zdravé město efektivně spolupracující se silným zaměstnavatelem na svém území ku prospěchu spokojených občanů.
Místo, kde se dá dobře bydlet, přátelské, pohostinné, s dobrou nabídkou služeb.
Stejně jako v předchozích dvou případech bylo i u největších obcí nejčastějším strategickým cílem dobudování, rozšíření či modernizace infrastruktury. V jejím rámci výrazně převyšovala infrastruktura dopravní, technická se objevovala jen okrajově. Na druhém místě došlo vzhledem k předchozím výsledkům ke změně. Před podporu bydlení a bytové výstavby se dostala podpora podnikání. Následoval cestovní ruch, za ním pak podpora lidských zdrojů a zaměstnanosti. Významnější četnost byla zaznamenána ještě u cíle zlepšování životního prostředí, rozvoje vzdělanosti a školství a podpory sportu.
Zajímavými odpověďmi byly například: nepodnikat a nepřekážet; změnit nynější pravidla rozdělování daňových výnosů.
Nové metody řízení
Další sada otázek byla dána do souvislosti s probíhajícími změnami ve veřejné správě, se snahou zavádět do řízení správních orgánů metody, které jsou běžné v soukromém sektoru a které také pro jeho účely byly prvotně vytvořeny. Řada metod je však přenositelná i do podmínek obecní samosprávy, respektive veřejné správy obecně, některé metody pak byly za tímto účelem vědomě zkonstruovány, příkladem je metoda CAF (Common Assessment Framework), představující obcím management kvality. Na znalost a využívání takových metod byly otázky zaměřeny. Právě u již zmíněné metody CAF se předpokládala poměrně dobrá znalost, tedy že značné procento obcí odpoví, že tuto metodu zná. K tomuto předpokladu vedla skutečnost, že CAF je relativně často zmiňován v odborném tisku, navíc již byly realizovány programy, které ho na obecních úřadech zaváděly a představovaly. Ve skupině nejmenších sledovaných obcí znalost CAF uvedlo pouze sedm procent z nich, další velikostní skupina již prokázala znalost širší, CAF zná necelých 33 % z nich. Nejlepší situace, i když také ne taková, jaká byla předpokládána, je ve skupině obcí s více než 20 000 obyvateli, z nich CAF zná necelých 54 %. Do skupiny managementu kvality patří také koncepce TQM (Total Quality Management), již lze označit za výchozí pro další metody kvality. Znalost TQM je však ještě slabší, než tomu bylo v předchozím případě. V nejmenších obcích není známa prakticky vůbec, u obcí střední velikosti znalost uvedlo 17 % obcí, ani v největších obcích však situace není výrazně lepší, znalost uvedlo necelých 31 %. Z těchto výsledků lze odvodit, že ačkoli je management kvality stále více prosazován i na obecní úrovni, osvěta se nevěnuje jeho kořenům a východiskům. Výrazně lepší postavení ve srovnání s předchozími dvěma metodami z hlediska znalostí a povědomí má benchmarking. Toto lze připisovat opět pozornosti, kterou benchmarkingu věnuje odborný tisk, programům, které byly pro rozšíření praxe jeho využívání vytvořeny a realizovány, ale také relativní jednoduchosti, ať v jeho základních principech či samotném používání. Benchmarking zná zhruba jedna třetina obcí do 4 999 obyvatel, u další velikostní skupiny jsou to již dvě třetiny, u obcí největších je znalost téměř stoprocentní. Bohužel, benchmarking je prakticky jedinou metodou, o které obce více vědí a znají ji. Balanced Scorecard (dálen jen “BSC”) prakticky nezná žádná z malých obcí, ani u těch největších se znalost netýká ani jedné čtvrtiny obcí. Znalost ani jedné z nabízených metod uvedlo necelé 61 % nejmenší velikostní skupiny obcí, asi 34 % obcí střední velikosti a jen necelá 4 % obcí největších. Jiné metody, které by obce znaly, uváděny, až na ojedinělé výjimky, nebyly. Těmi výjimkami byly normy ISO a analýza SWOT. Odpověďmi byly ale také například následující: zdravý rozum a stále otevřené dveře na radnici; týmová spolupráce s jasným a konkrétním vymezením odpovědnosti, koncepční a ucelené řešení s vazbou na budoucí období; komunikace, komunikace, komunikace (Tabulka 2).
Otázky ohledně aplikací jednotlivých metod byly oslabeny poměrně malým počtem odpovědí, které na ně byly získány. Dáno je to především tím, že znalost metod je opravdu velmi slabá, obce proto pak na další otázky, které se jich týkaly, neodpovídaly. Téměř žádná z nejmenších obcí, která zná CAF, ho nevyužívá, ani to neplánuje, u obcí střední velikosti byly odpovědi rovnoměrně rozdělené mezi všechny tři její varianty, tedy mezi: “aplikujeme”, “plánujeme zavést”, “nevyužíváme ani neplánujeme”. CAF aplikuje polovina obcí, které ho znají, další třetina to plánuje. Myšlenky TQM nejsou využívány, a ani to není plánováno, téměř u žádné z obcí, podobný stav je u BSC i MBO. I přes relativně širokou znalost benchmarkingu míra jeho aplikace není příliš vysoká. Pouze u největších obcí bylo zaznamenáno, že ho aplikuje více jak polovina obcí (necelé 61 %), které ho znají, další asi třetina to plánuje. U metod, které obce aplikují, nelze ještě příliš hodnotit zkušenosti, případně jsou zkušenosti pozitivní (negativní zkušenosti obce neuvedly v žádném případě). Ukázalo se ale například, že obce, které mají s využíváním metod pozitivní zkušenosti, aplikují ze 62 % CAF. Ještě výraznější výsledek se týkal aplikace benchmarkingu, v 72 % případů mají pozitivní zkušenosti ty obce, bez rozdílu velikosti, které v rámci řízení úřadu aplikují právě tuto metodu.
Komunikace s občany
Důležitou a neopomenutelnou součástí práce obecních úřadů je komunikace s občany. Pro tyto účely lze využít celou řadu prostředků. Obce měly z nabídnutých příkladů označit ty, které využívají. Bez rozdílu velikosti téměř všechny obce využívají místní tisk. Využití místního televizního vysílání roste s velikostí obce. Z nejmenších obcí ho využívá jedna pětina, u střední velikosti je to jedna třetina a u největších obcí jsou to třetiny dvě. Zcela opačná situace panuje v případě místního rozhlasu. Ten nalézá uplatnění u tří čtvrtin nejmenších obcí, u jedné poloviny obcí střední velikosti a méně než jedné poloviny obcí největších. Internet využívají všechny obce nad 20 000 obyvatel, i ty nejmenší ho používají ve více než 85 % případů. Je zřejmé, že služby internetu jsou již široce využívány ve všech obcích, internet se tak stává standardním prostředkem komunikace obecních úřadů s občany. Relativně nová forma komunikace využívající zasílání SMS zpráv je naopak ještě poměrně vzácná. Ve všech velikostních skupinách obcí tuto formu nevyužívá vždy více než 80 % obcí. Rozšíření se však dá do budoucna očekávat. Tradiční prostředky komunikace, kterými jsou informační tabule a úřední desky, jsou využívány ve velké míře, v případě úředních desek se objevila pouze čtyři procenta ve skupině nejmenších obcí, které desky nevyužívají (jinak vždy 100 % využívá). Přímý kontakt s občany prostřednictvím pravidelných besed s nimi je obvyklý nejvíce v největších obcích, kde ho jako prostředek komunikace s občany uvádí dvě třetiny z nich, jinak besedy spíše využívány nejsou. Jiné prostředky, které obce uváděly, jsou například: ankety a dotazníkové akce; v důležitých případech letáček do každé domácnosti; jednání zastupitelstva obce; vývěsky v obchodech; vlastní noviny; infokanál; E-rozhlas (zasílání zpráv z místního rozhlasu e-mailem – příklad obce do 4 999 obyvatel); besedy ve školách; tiskové konference; kulaté stoly; veřejná projednávání. Prostředkem komunikace úřadu s veřejností, spíše však formální povahy, jsou elektronické podatelny. Ačkoli jejich zřízení je pro obce ze zákona povinné, zdaleka ne všechny jimi disponují (87 % obcí do 4 999 obyvatel, 96,5 % obcí od 5 000 do 19 999 obyvatel, 83 % obcí nad 20 000 obyvatel). Mezery, které jsou z uvedených hodnot patrné, však mohou být dány i tím, že osoba, která dotazník vyplňovala, si nebyla existence elektronické podatelny vědoma. Takový případ byl zaznamenán u starosty obce s více než 20 000 obyvateli, který byl dle dotazníku dotazován ve fázi kontroly před jeho samotným elektronickým rozesláním. Vlastní internetové stránky mají všechny obce (Tabulka 3).
Průměrný počet občanů, kteří se účastní zasedání obecního zastupitelstva, považují všechny obce vždy ve více než 80 % případů za nedostatečný. Nejvíce, v téměř 90 %, je tento názor rozšířen v nejmenších obcích. Tomu však neodpovídá průměrný počet občanů, kteří se zasedání účastní. V nejmenších obcích je to zhruba 15 až 21 občanů, u obcí střední velikosti 14 až 20 občanů, v největších obcích pak asi 12 až 20 občanů. Ačkoli jsou si uvedené hodnoty velmi blízké, je mírný klesající trend počtu účastníků s rostoucí velikostí obce patrný.
V průzkumech vztahu mezi občany a orgány místní správy obce jsou na tom nejlépe největší obce. Pouze ty totiž v nadpoloviční většině případů (70 %) odpověděly, že tento průzkum v poslední době (pěti letech) provedly. U obcí střední velikosti to bylo pouze asi 37 %, o deset procentních bodů méně u obcí nejmenších. Největší obce jsou také těmi, které nejčastěji “vždy” zjišťují názory občanů před přijetím zásadních rozhodnutí, i v jejich případě se ale tato skutečnost týká pouze asi jedné čtvrtiny z nich, méně než polovina tak činí “většinou” a čtvrtina pouze výjimečně. U obcí střední velikosti je situace následující. Zhruba vždy pětina zjišťuje názory “vždy”, respektive “výjimečně”. Většinou tak činí 60 % z nich. Nejmenší obce rozdělily své odpovědi následujícím způsobem: pětina z nich zjišťuje názory občanů před přijetím zásadních rozhodnutí vždy, polovina většinou a zhruba čtvrtina jen výjimečně. Vzhledem k tomu, že jde skutečně o rozhodnutí, která jsou pro rozvoj obce nejdůležitější (ve věcech rozpočtu, strategického plánu rozvoje obce, územního plánu, realizace velkých investic aj.) nelze zjištěné výsledky hodnotit jako uspokojivé, spíše naopak.
Obcím byly dále nabídnuty možnosti toho, jak by si přály, aby byl jejich obecní úřad vnímám občany. Možnosti byly následující: poskytovatel veřejných služeb, správní centrum obce, partner ve vytváření kvalitního prostředí pro život, dobrý správce obce a jejího majetku, zastánce práv obce a jejích občanů, jinak (volná odpověď). Obcím byl jejich výběr ztížen tím, že mohly zvolit pouze jednu odpověď. Nejmenší obce by nejčastěji chtěly, aby jejich úřad byl pro občany partnerem ve vytváření kvalitního prostředí pro život nebo aby byl dobrým správcem obce a jejího majetku (obě tyto odpovědi získaly zhruba po 30 procentech). Obce střední velikosti nejčastěji volily odpověď “partner ve vytváření kvalitního prostředí pro život”, bylo tomu tak ve 40 procentech případů. Největší obce by pak nejčastěji chtěly, aby byl jejich úřad dobrým správcem obce a jejího majetku (téměř polovina odpovědí). Otázka toho, zda tato přání a představy odpovídají skutečnosti, je věcí jinou. Ačkoli si všechny obce ve více než polovině případů myslí, že přání skutečnosti odpovídá, jejich přesvědčení příliš silné není. Pokud bychom hledali souvislosti mezi vybranou variantou chtěného vnímání úřadu ze strany veřejnosti a tím, jestli se přání shoduje se skutečností, zjistili bychom následující. Respondenti z obcí, kteří se domnívají, že existuje shoda mezi skutečným postojem veřejnosti k obecnímu úřadu a jejich vlastními představami, nejčastěji uvedli, v porovnání s ostatními nabízenými možnostmi, že by si přáli, aby byl úřad vnímán jako dobrý správce obce a jejího majetku (týkalo se asi 77 % případů). Shodu lze nalézt u představy, že obecní úřad by měl být poskytovatelem veřejných služeb (necelých 70 % případů). Na druhou stranu v případech, kdy skutečnost přání odpovídá v nejmenší míře, respondenti nejčastěji uváděli, že by si přáli, aby byl obecní úřad partnerem ve vytváření kvalitního prostředí pro život (týkalo se 41 % případů). Partnerství se tedy jeví jako nesnadno dosažitelný stav.
To, jestli přání odpovídá skutečnosti, nezáleží na tom, zda byl v poslední době proveden průzkum vztahu občanů k orgánům místní správy (Tabulka 4).
Moderním nástrojem, kterým lze budovat vztahy s místní veřejností, dosahovat jejich charakteru, který je žádoucí, udržovat je a dále prohlubovat, jsou Public Relations (dále jen “PR”). Míra využívání PR roste s velikostí obce, což lze ovšem předpokládat. V nejmenších obcích příliš rozšířené nejsou, PR využívá jen necelá třetina z nich. U obcí střední velikosti je to asi 54 %, u obcí největších asi 83 %. Zjišťován byl rovněž vztah mezi tím, zda obce, které aplikují PR, zjišťují ve větší míře názory občanů před přijetím zásadních rozhodnutí. Výsledky šetření ovšem žádnou takovou souvislost jednoznačně neprokázaly, ačkoli by se dalo předpokládat, že zde existuje. PR jsou pravděpodobně v obcích zaměřeny na jiné otázky, než je mapování názorů občanské veřejnosti v zásadních otázkách fungování obce. Slabá závislost také existuje mezi provedením průzkumu vztahu občanů k orgánům místní správy a využíváním PR.
Finanční management
Velmi citlivou oblastí managementu obecních samospráv je otázka financí, a to zejména z toho důvodu, že obce pociťují jejich nedostatek. Základním dokumentem finančního managementu obcí, jehož sestavování je ze zákona povinné, je obecní rozpočet. Všechny obce, bez rozdílu velikosti, sestavují v naprosté většině případů rozpočet vyrovnaný (vždy kolem 83 %). Pokud tomu tak není (jen ve velmi omezeném počtu případů), bývá rozpočet spíše deficitní než přebytkový. Hospodaření na konci příslušného rozpočtového roku pak většinou končí s přebytkem. I v tomto případě jsou výsledky za jednotlivé velikostní skupiny bez větších rozdílů (od necelých 55 % v nejmenších obcích do necelých 62 % v obcích největších). Tato skutečnost svědčí o značné opatrnosti v hospodaření obcí, důvodem může být rovněž podcenění příjmů ve fázi sestavování rozpočtu. Asi jedna třetina obcí hospodaří tak, že jejich závěrečný účet je vyrovnaný. Výsledky také ukázaly, že obce, které sestavují svůj rozpočet jako přebytkový, mají v téměř 88 % případů také závěrečný účet přebytkový. Pokud je rozpočet sestaven jako vyrovnaný, končí v necelých 58 % případů hospodaření s přebytkem, ve 38 % případech je závěrečný účet vyrovnaný. Z výsledků lze odvodit, že obce dokáží poměrně přesně odhadnout, jak se bude stav jejich příjmů a výdajů v následujícím rozpočtovém roce vyvíjet. Pro zkvalitnění těchto odhadů, rovněž také pro zvyšování efektivnosti a hospodárnosti činností úřadu, lze využít finanční analýzu (analýzu minulého hospodaření) a její výsledky. Z výsledků šetření vyplynulo, že obce tohoto nástroje ve velké míře skutečně využívají, což lze hodnotit jednoznačně pozitivně. Konkrétní hodnoty, udávající podíly obcí, které analýzu provádějí, se pohybují od asi 85 % v nejmenších obcích do 90 % v obcích největších.
Dokumentem, jež má více strategickou povahu ve srovnání s rozpočtem, je rovněž zákonem definovaný rozpočtový výhled. Ten je sestavován pro účely střednědobého finančního plánování na dobu 2 – 5 let. Rozpočtový výhled sestavují všechny dotázané největší obce, u obcí střední velikosti a u obcí nejmenších existují ještě určité mezery, hodnoty získané z jejich odpovědí jsou 87 %, respektive 85 %. Pořizování investičních plánů, tedy přehledů zamýšlených investic spolu s jejich bližší charakteristikou, časovým, finančním a personálním určením a zajištěním, je o něco méně časté, než je tomu v případě jiných dokumentů finanční povahy. Velmi dobrá situace panuje v obcích nad 20 000 obyvatel, kde je neexistence investičního plánu spíše vzácná. U obcí střední velikosti existuje plán v asi 84 % případů. Nejméně často investiční plán vypracovávají nejmenší obce, z nich tak činí asi dvě třetiny. Tento výsledek může být ovlivněn menší finanční silou těchto obcí, a tudíž nemožností (případně pro to ani neexistuje reálná potřeba) realizovat nějaké investiční akce ve větším rozsahu. Domníváme se, že i v případě jediné plánované investice, kterou může být například oprava místní komunikace či vybudování kanalizace, je vhodné investiční plán vypracovat. Přinejmenším tak bude jasně deklarováno, že se s danou investicí do budoucna počítá. Její včasná příprava by rovněž měla přispět k její úspěšné realizaci.
Z důvodů nedostatku finančních prostředků, ale i z jiných, jsou obce okolnostmi nuceny, případně přistupují dobrovolně, k různým formám spolupráce se soukromým sektorem či spolu navzájem. Podoba a povaha těchto kooperativních vztahů může být rozličná. Pokud jde o spolupráci se soukromým sektorem obce nejčastěji využívají vzájemnou odbornou pomoc a odborné konzultace, přičemž míra využití roste s velikostí obce, od necelých 59 % v nejmenších obcích do asi 82 % v obcích s více než 20 000 obyvateli. Druhým nejčastěji využívaným je sponzorství soukromým sektorem, zde i v obcích s více než 5 000 obyvateli se tato forma spolupráce vyskytuje jen ve slabě nadpoloviční většině případů. Společné podniky (včetně pronájmu obecních organizací soukromým subjektům) příliš rozšířené nejsou. Dokazují to údaje ze šetření, necelých 40 % obcí do 19 999 obyvatel, 50 % obcí větších. Prakticky zcela bez využití zůstává partnerství založené na principech PPP, i z největších obcí PPP využívá čtvrtina. Z jiných forem spolupráce obce uváděly například následující: pomoc obce při rozvoji podnikatelské činnosti v obci; schůzky a časté kontakty s vedením větších firem a podnikateli; dotace neziskovým organizacím a sportovním klubům; přijatelné ceny nájmů nebytových prostor pro podnikatele; společné besedy; sdružení podnikatelů a města; inkubátor pro začínající podnikatele; účast zástupců podnikatelské sféry na práci komisí rady a výborů zastupitelstva.
Otázka spolupráce obcí navzájem byla omezena pouze na zjištění, zda jsou zkoumané obce členy nějakého svazku obcí. Z výsledků je zřejmé, že členství jsou velmi častá (u všech obcí přes 90 %). Tato vysoká míra může být důkazem dobrých zkušeností a užitečnosti existence svazků a zapojení obcí v nich (Tabulka 5).
Řízení lidských zdrojů
Důležitou součástí manažerské práce jak v organizacích soukromé sféry, tak i ve sféře veřejné správy, respektive na úrovni obecních úřadů, je řízení lidských zdrojů. O potřebě kvalitních zaměstnanců a o jejich důležitosti pro efektivní fungování úřadu zcela jistě není pochyb. Stejně jako další oblasti je i personální otázka pro obce legislativně upravena. Úprava se týká i způsobu, jak jsou noví pracovníci získáváni, možností jsou prakticky jen výběrová řízení na základě veřejných oznámení, podstatnou je oblast vzdělávání. Všechny obce (objevily se pouze čtyři výjimky) nabízejí svým zaměstnancům průběžné vzdělávání, což je jejich povinností. Oblasti, do kterých je převážně zaměřeno, jsou následující. Z nabízených možností obce nejčastěji (hodnoty se pohybovaly kolem 90 procent) uváděly, že průběžné vzdělávání poskytují v oblasti aktuální legislativy (České republiky i Evropské unie). Dále jde o modernizaci veřejné správy. Asi tři čtvrtiny obcí do 19 999 obyvatel nabízejí vzdělávání v této oblasti, u obcí největších se hodnota blíží devadesáti procentům. Přímo úměrně velikosti obce roste míra vzdělávání v oblasti Evropské unie (fondy, programy, dotace, politiky). Nejmenší obce poskytují takto zaměřené vzdělávání asi v polovině případů, obce střední velikosti již ve dvou třetinách případů, obce největší pak téměř bez výjimky ve všech případech. Pokud se týká jazykových kurzů, i ty jsou závislé na velikosti obce. Poskytuje je jen necelá pětina úřadů nejmenších obcí, asi polovina obcí střední velikosti a více než 80 % obcí největších. Výsledek nelze považovat za překvapující, lze předpokládat, že větší obce více spolupracují se zahraničními partnery, zapojují se do zahraničních projektů apod. Jinými oblastmi, ve kterých obce poskytují svým zaměstnancům průběžné vzdělávání a které nebyly uvedeny v nabízených možnostech, jsou nejčastěji informační technologie (počítačové kurzy). Úředníci se ale také zdokonalují a osvojují si asertivní jednání, komunikační dovednosti, zabývají se rozvojem osobnosti, absolvují kurzy správného chování úředníka, učí se jednat s veřejností, školeni jsou konkrétně podle oblasti svého zaměření, poskytováno je i speciální manažerské vzdělávání (Tabulka 6).
Druhou stránkou povinného vzdělávání je zájem, který o kurzy projevují samotní zaměstnanci. Velký zájem je nejvíce (vždy kolem 90 %) o otázky aktuální legislativy, v níž jsou zaměstnanci také nejčastěji školeni. Slabší je situace v případě modernizace veřejné správy, tam velký zájem ze strany zaměstnanců uvedlo mezi asi šedesáti procenty obcí střední velikosti do sedmdesáti procent obcí nejmenších. Zde platí, že v obcích, které své zaměstnance v otázkách modernizace školí, je projevován velký zájem (v necelých 74 % případů), obce, které to nenabízejí, uvedly, že o modernizaci je mezi zaměstnanci převážně jen malý zájem (62 % případů). O otázky Evropské unie je projevován převážně jen malý zájem. Ten lze vysledovat jak v obcích, které vzdělávání v této oblasti svým zaměstnancům poskytují, tak i v těch, které tak nečiní. O jazykové kurzy je nejvíce velký zájem v největších obcích, což také odpovídá skutečnosti, že v nich jsou ve srovnání s ostatními velikostními skupinami obcí nejčastěji nabízeny. Naproti tomu třetina nejmenších obcí uvádí, že mezi zaměstnanci o jazykové kurzy není zájem žádný, u obcí střední velikosti slabě převažuje zájem malý (zhruba ve třetině případů je zájem velký). Existuje zde vazba mezi nabízením jazykových kurzů a zájmem, který o ně mají zaměstnanci úřadu. Pokud kurzy nabízeny jsou, zájem o ně je.
Nejvíce využívanými motivačními nástroji, kterými obecní úřady podněcují pracovníky k vyššímu výkonu, ale také třeba i k pouhému setrvání na daném místě, jsou finanční prémie. Výsledek to není zcela jistě nijak překvapivý, stejného by bylo pravděpodobně dosaženo v případě průzkumu jakýchkoliv organizací. Druhými nejčastějšími jsou ústní či písemné pochvaly. Pochvala může být velmi účinným motivátorem v případech, kdy přichází od osoby všeobecně respektované. Ačkoli její využívání není spojeno s žádnými finančními náklady, nemělo by její udělování být zlehčováno, měla by přijít skutečně pouze v případech, kdy je oprávněná a zasloužená. To lze nakonec říci o všech druzích “odměn”. Především úřady největších obcí (v sedmdesáti procentech případů) motivují a odměňují své zaměstnance také prostřednictvím finančních příspěvků na spoření/pojištění zaměstnanců. Naopak nejmenší obce tohoto nástroje téměř ze dvou třetin nevyužívají. Otázka využití kariérního růstu je na úrovni obecních úřadů problematická. Je to dáno opět zákonnými povinnostmi vypisovat na volná místa výběrová řízení. Úředník tedy nemůže postoupit do vyšší funkce bez úspěšného absolvování tohoto řízení. Obecní úřady ale pravděpodobně dokáží tento problém řešit (např. výběrové řízení je uchazeči “ušito na míru”), jelikož více než polovina úřadů největších sledovaných obcí možnosti kariérního růstu využívá, u obcí střední velikosti je to ovšem už méně než jedna třetina, u obcí nejmenších zhruba pětina. Jinými nástroji, které obce dále samy uváděly, jsou například mimořádná odměna za celoroční výsledky, společné akce sportovní i společenské, příspěvek na ošatné a dovolenou, poznávací (i zahraniční) zájezdy, osobní přijetí při životních jubileích (příklad z jedné obce největší velikostní kategorie), stravenky, vstupenky, permanentky, sociální fond. Vyskytla se rovněž odpověď, že úřad žádnou motivaci svým zaměstnancům neposkytuje, jelikož na to nejsou peníze. Například ale pochvala nic nestojí.
Důležitým předpokladem pro oprávněné udělování jakýchkoliv odměn je provádění hodnocení jednotlivých zaměstnanců. Ukázalo se, že čím větší je obec, tím spíše je toto hodnocení prováděno. V rámci největších obcí probíhá průběžné hodnocení téměř ve všech zkoumaných případech, stejně postupují necelé tři čtvrtiny obcí střední velikosti, ale jen necelých 56 % obcí nejmenších. U nich lze sice předpokládat, že obecní úřad má pouze malý počet zaměstnanců, neformální vazby mezi nimi budou silnější a řada otázek ohledně práce úředníků a chodu úřadu bude řešena na úrovni interpersonální komunikace. Význam průběžných hodnocení však tímto neklesá. Oproti předpokladu se však neukázala souvislost mezi prováděním průběžného hodnocení a poskytováním jednotlivých odměn, které by měly pracovníky motivovat. Pravidelné porady s podřízenými a spolupracovníky jsou oproti hodnocení poměrně rozšířené na všech obecních úřadech (netýká se pouze pětiny případů nejmenších obcí).
Poslední otázka byla směřována do politické oblasti. Snahou bylo zjistit, zda politická orientace respondenta ovlivňuje výkon jeho funkce. Především u vedoucích pracovníků je tento aspekt důležitý zejména ve vztahu ke strategiím rozvoje obce (jaké aktivity jsou prosazovány) a k určování priorit rozvoje, to dále může zasahovat do oblasti rozpočtové a dotační. Z výsledků šetření vyplynulo, že většina respondentů není ve své funkci ovlivňována svou politickou orientací, přičemž ale s rostoucí velikostí obce bylo toto tvrzení slabší (od 85 % v nejmenších obcích do 70 % v obcích s více než pěti tisíci obyvateli).
Poznámky:
Projekt č. 44/05 IGA 2005, VŠE v Praze, šetření bylo realizováno v prvním čtvrtletí roku 2006.
Tento příklad vize byl získán v rámci dotazníkového šetření.
Tabulka 1: Podíl hodnocení “velmi důležitý” jednotlivých vnitřních a vnějších faktorů rozvoje obce (v %)
Velikost obce |
|||
Faktor rozvoje |
Do 4 999 obyv. |
Od 5 000 do 19 999 obyv. |
Nad 20 000 obyv. |
Politická stabilita státu |
59,8 |
49,4 |
44,8 |
Fiskální politika vlády |
63,2 |
67,5 |
76,7 |
Míra inflace |
31,4 |
16,9 |
25,0 |
Míra nezaměstnanosti |
52,9 |
60,7 |
67,9 |
Kupní síla obyvatel |
37,9 |
46,4 |
37,9 |
Demografické trendy populace |
48,8 |
39,3 |
44,8 |
Mobilita obyvatel |
32,2 |
21,4 |
20,7 |
Vzdělanostní struktura obyvatel |
41,4 |
38,1 |
57,1 |
Životní styl a hodnoty obyvatel |
38,4 |
32,9 |
28,6 |
Technologické změny |
10,5 |
15,7 |
14,3 |
Fyzické zdroje úřadu |
44,7 |
41,0 |
46,4 |
Finanční zdroje úřadu |
92,9 |
85,5 |
75,0 |
Lidské zdroje úřadu |
74,7 |
81,7 |
78,6 |
Zdroj: vlastní konstrukce
Tabulka 2: Znalost manažerských metod a modelů (v %)
Velikost obce |
|||
Metoda |
Do 4 999 obyvatel |
Od 5 000 do 19 999 obyvatel |
Nad 20 000 obyvatel |
CAF |
7,2 |
32,9 |
53,8 |
TQM |
4,3 |
17,1 |
30,8 |
Benchmarking |
31,9 |
67,1 |
96,2 |
BSC |
1,4 |
11,0 |
23,1 |
MBO* |
4,3 |
11,0 |
11,5 |
Zdroj: vlastní konstrukce
*
Management by ObjectivesTabulka 3: Míra využití jednotlivých prostředků komunikace úřadu s občany (v %)
Velikost obce |
|||
Prostředek komunikace |
Do 4 999 obyv. |
Od 5 000 do 19 999 obyv. |
Nad 20 000 obyv. |
Místní tisk |
94,7 |
97,7 |
100,0 |
Místní televizní vysílání |
20,2 |
31,0 |
66,7 |
Místní rozhlas |
74,5 |
51,7 |
43,3 |
Internet |
86,2 |
93,1 |
100,0 |
Zasílání SMS |
12,8 |
16,1 |
16,7 |
Informační tabule |
84,0 |
88,5 |
83,3 |
Úřední desky |
95,7 |
100,0 |
100,0 |
Pravidelné besedy s občany |
36,2 |
41,4 |
66,7 |
Tabulka 4: Jak by měl být obecní úřad vnímán občany (v %)
Velikost obce |
|||
Hodnocení |
Do 4 999 obyv. |
Od 5 000 do 19 999 obyv. |
Nad 20 000 obyv. |
Poskytovatel veřejných služeb |
11,6 |
21,5 |
18,5 |
Správní centrum obce |
12,8 |
19,0 |
3,7 |
Partner ve vytváření kvalitního prostředí pro život |
29,1 |
40,5 |
25,9 |
Dobrý správce obce a jejího majetku |
33,7 |
19,0 |
48,1 |
Zastánce práv obce a jejích občanů |
9,3 |
0,0 |
3,7 |
Zdroj: vlastní konstrukce
Tab. 5: Míra využívání jednotlivých forem spolupráce se soukromým sektorem (v %)
Velikost obce |
|||
Forma spolupráce |
Do 4 999 obyv. |
Od 5 000 do 19 999 obyv. |
Nad 20 000 obyv. |
Společné podniky |
36,8 |
39,5 |
50,0 |
Sponzorství soukromým sektorem |
46,0 |
53,1 |
57,1 |
Vzájemná odborná pomoc |
58,6 |
65,4 |
82,1 |
PPP |
12,6 |
11,1 |
25,0 |
Zdroj: vlastní konstrukce
Tabulka 6: Zaměření poskytovaného průběžného vzdělávání (v %)
Velikost obce |
|||
Oblast vzdělávání |
Do 4 999 obyv. |
Od 5 000 do 19 999 obyv. |
Nad 20 000 obyv. |
Aktuální legislativa |
89,2 |
94,3 |
89,7 |
Evropská unie |
49,5 |
66,7 |
96,6 |
Modernizace veřej. správy |
74,2 |
74,7 |
89,7 |
Jazykové kurzy |
18,3 |
51,7 |
82,8 |
Zdroj: vlastní konstrukce