Týdeník Veřejná správa


 Konzultace

Ing. Jan Binek
Katedra veřejné ekonomie
Ekonomicko-správní fakulty Masarykovy univerzity

Přístupy k hospodaření s obecním majetkem


Vyšlo v čísle 44/2007

Hospodaření s obecním majetkem je oblastí, která se dotýká všech občanů České republiky. Přímo působí na dostupnost a kvalitu veřejných služeb, ovlivňuje rozpočty obcí a hraje významnou roli při rozvoji území či podpoře podnikání. Legislativa dává obcím poměrně velkou volnost v přístupu ke svému majetku, zastupitelstva obcí tak mohou zvolit rozličné přístupy k majetkovému hospodaření a k využití majetku. Řada činností může být zajištěna dodavatelsky, správu vybraných druhů obecního majetku mohou zajišťovat specializované organizace, obce mohou s majetkem aktivně podnikat či naopak mohou směřovat spíše k základnímu rozsahu obecního majetku.

Hospodaření s majetkem

Při definování aktivit spojených se správou majetku, tj. se souborem věcí, práv a závazků náležejících určitému subjektu, užíváme pojmu hospodaření. Hospodaření je ústřední ekonomickým pojmem, existuje však řada jeho vymezení v závislosti na objektu hospodaření. V obecné rovině lze hospodaření chápat jako nakládání se souborem věcí, tj. jde o funkční pojetí subjektu spojené se souborem činností. Hospodaření může znamenat rovněž řízení s cílem dosahovat co nejefektivnější (nejhospodárnější) situace. Při podrobnějším pohledu lze hospodaření označit jako „soubor ekonomicko-správních činností zabezpečujících provoz subjektu, mezi které patří správa majetku, získávání finančních zdrojů a nakládání s nimi, tvorba, čerpání a kontrola rozpočtu, vedení výkazů, tvorba vnitřních předpisů a další v rámci legislativního rámce dané země“. Hospodaření je nástrojem (prostředkem) dosahování určitých cílů subjektu a tyto cíle jsou výchozí pro formulaci nastavení jednotlivých činností v rámci hospodaření. Pro koncepční hospodaření s majetkem obce je důležitý koncepční přístup v ostatních oblastech řízení obce. V praktické rovině můžeme potom jako hlavní faktory ovlivňující způsob hospodaření uvést charakter, organizačně-personální možnosti a velikost subjektu, objem spravovaného majetku a soubor realizovaných činností jako faktory vnitřní, právní prostředí, právní normy či dostupné technické nástroje jako faktory vnější.

Základní obsahový rámec pro hospodaření obcí s majetkem vymezuje zákon č. 128/2000 Sb., o obcích. Obecné východisko dává § 2, dle nějž obec „pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem.“ Tyto činnosti konkretizované v § 35 (s odkazem na § 84, 85, 102) tvoří základ samostatné působnosti a k jejich zajištění je nezbytný majetek obce. Rozsah potřebného majetku závisí na rozsahu aktivit, a služeb, které chce obce zajišťovat. Bližší upřesnění samosprávné činnosti řeší koncepční dokumenty obce. Výkon přenesené působnosti, kdy byly obci svěřeny vybrané činnosti státní správy, je obvykle správního charakteru a vedle kancelářských prostor a jejich vybavení obvykle neklade zvýšené nároky na majetek obce.

Zákon o obcích rovněž upravuje věcně-procesní stránku majetkového hospodaření (Díl 2, § 38 – 45): „Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Obec vede evidenci svého majetku. Majetek obce musí být chráněn před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím…“ Obec nesmí ručit za závazky fyzických a právnických osob s výjimkou případů stanovených zákonem. Obec musí chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a uplatňovat právo na náhradu škody a na vydání bezdůvodného obohacení. Nakládání s obecním majetkem musí být schváleno orgány obce, obec musí každoročně zpracovat závěrečný účet a nechat přezkoumat své hospodaření.

V rámci vymezeném legislativou obec přistupuje k volbě veřejných statků, respektive služeb, které bude občanům poskytovat. Pojmem statky označujeme „předměty, které slouží k uspokojování lidských potřeb“. Ekonomická teorie rozlišuje statky soukromé a veřejné, veřejné statky můžeme dále rozčlenit na čisté a smíšené. Základními kritérii jsou dělitelnost spotřeby a vylučitelnost ze spotřeby. Veřejné (kolektivní) jsou statky, u nichž existuje nedělitelnost spotřeby, nevylučitelnost ze spotřeby a nulové mezní náklady na každou další jednotku. Čisté veřejné statky zcela splňují tyto předpoklady, smíšené veřejné statky mohou být do jisté míry dělitelné či můžeme je vyloučit ze spotřeby (což je obvykle spojeno s dodatečnými náklady). Příčiny existence veřejných statků jsou jak objektivní (např. selhání trhu), subjektivní (např. tradice). Je třeba odlišovat statky veřejné od statků veřejně poskytovaných, které jsou statky soukromými z různých důvodů (např. prevence, podpora pozitivních jevů) podporovanými subjekty veřejné správy. V oblasti čistých veřejných statků zajišťovaných obcemi jde zejména o udržování veřejného pořádku a bezpečnosti, zajištění veřejného osvětlení či funkčnost veřejných komunikací. Typické smíšené veřejné statky se objevují v oblasti školství či sociálních služeb. Veřejné statky mohou být na obecní úrovni zabezpečovány pomocí rozpočtu obce a příspěvkových organizací obce, pomocí municipálních podniků či pomocí soukromých firem. Volba formy produkce veřejných statků závisí na charakteru statku. V případě nezbytných služeb s potřebou vysoké spolehlivosti je vhodnější municipální podnik. Obec rovněž může zvažovat celkové či částečné financování veřejných statků. Způsob zajištění veřejných služeb je tak klíčový prvek vstupující do rozhodování o majetkových potřebách obce.

Přístupy ke správě majetku

Při hledání nejúčinnějších způsobů vedoucích ke zkvalitnění hospodaření s majetkem můžeme rozlišit dva obecné přístupy. Prvním z nich je přístup systémový, druhý lze nazvat přístupem provozním. Přičemž tyto dva přístupy nemohou stát vedle sebe, nýbrž na sebe musí navazovat. Systémový přístup vidí majetek jako komplex vzájemně provázaných složek, které plní různorodé úkoly a funkce. Tento přístup je založen na hodnocení „smysluplnosti“ vlastnictví a způsobu hospodaření s jednotlivými skupinami, typy, ale i položkami majetkové struktury. Hledá odpověď na různé kauzální vztahy. Provozní přístup se zaměřuje na nakládání s jednotlivými položkami majetku, přičemž jde o aplikaci klasických nástrojů hodnocení efektivnosti, tj. srovnání vstupů a výstupů, respektive provozních procesů. V rámci provozního přístupu hraje významnou roli technická stránka majetkového hospodaření.

Majetek obce může být velmi různorodý a v určitých případech i značně rozsáhlý. Obec může mít zájem na zajištění širokého spektra veřejných statků s využitím tohoto majetku. Není však nutné, aby správu celého objemu majetku realizovala vlastními silami a přímým řízením. Obec si tedy pro plnění některých úkolů a k zajištění vybraných veřejných statků zřizuje různé subjekty lišící se mírou samostatnosti a rozsahem činnosti. K výkonu příslušných funkcí obec svěřuje těmto subjektům do správy svůj majetek, respektive tyto subjekty často vznikají přímo za účelem správy majetku. Lze rozlišit čtyři základní organizační formy hospodaření s obecním majetkem:

Hospodaření zajišťované prostřednictvím útvarů obecního úřadu je nejčastějším způsobem správy a je takto spravován základní a strategický majetek obce. Výhodou této formy je, že nedochází k nadbytečným převodním nákladům. Není zapotřebí připravovat odpovídající smlouvy a neexistuje riziko sporů při takovém řídícím vztahu. Nevýhodami jsou však problém vyčíslení úplných nákladů (včetně přímých a nepřímých), pomalost rozhodování a obtížnost oddělení regulatorní a hospodářské funkce obce.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 44/2007.