Konzultace
Mezi případy, kterými se na základě podání občanů zabýval veřejný ochránce práv, vyskytly se i takové, kdy došlo k opakovanému uložení pokuty za přestupek, který byl spáchán pouze jedenkrát. Protože se nejednalo o případ z téhož regionu, ale z různých krajů České republiky, vyšlo tak zároveň najevo, že mezi stavebními úřady obecně převládá mylný názor na povahu ustanovení § 105 odst. 3 písm. d) stavebního zákona (1). Podle citovaného ustanovení se dopustí přestupku a bude potrestán pokutou od 25 000 do 50 000 Kč ten, kdo neprovede ve stanovené lhůtě rozhodnutí příslušného stavebního úřadu o odstranění stavby nebo zařízení.
Mnohé stavební úřady hodnotí tento druh přestupku jako tzv. přestupek trvací, tedy takový, jehož podstatné znaky se stále a plynule obnovují, což způsobuje jeho trvání (přestupek je podle této představy páchán průběžně, nepřetržitě, setrvale). Z takového výkladu bývá dále chybně dovozováno, že neodstraní-li fyzická osoba ve stanovené lhůtě stavbu nebo zařízení v souladu s rozhodnutím stavebního úřadu, může jí být pokuta dle citovaného zákonného ustanovení ukládána opakovaně a tak dlouho (v libovolných časových odstupech třeba i několik let), dokud, pod tlakem poměrně vysokých finančních postihů, sama k tomuto odstranění přece jen nepřistoupí.
Stavební úřady, které zastávají výše uvedený výklad, obvykle shodně vycházejí z názoru, podle kterého nesplněním rozhodnutí stavebního úřadu, kterým bylo odstranění stavby nařízeno, přetrvává protiprávní stav založený stavebníkem, tj. existence nepovolené stavby, přestupek tedy trvá a je nutno jej opakovaně postihovat.
Takovým výkladem se ale slučují dva různé pojmy: naplnění skutkové podstaty přestupku (ke které dojde marným, avšak jednorázovým uplynutím lhůty pro výkon rozhodnutí stavebního úřadu o odstranění stavby) na straně jedné a přetrvávající existence nepovolené stavby (a tím i protiprávního stavu) na straně druhé. Existence nepovolené stavby od jejího vzniku až po odstranění (nedojde-li k jejímu dodatečnému povolení) nepochybně představuje protiprávní stav, ten je ale v porovnání s uvedeným přestupkem (spočívajícím v neodstranění nepovolené stavby ve stanovené lhůtě) obsahově odlišným pojmem.
Často se v této souvislosti zapomíná i na skutečnost, že osoba stavebníka nemusí být vždy nutně totožná s osobou vlastníka stavby a na vlastním založení zmíněného protiprávního stavu ani nemusela mít podíl. Stavební zákon činí mezi těmito osobami rozdíl v tom smyslu, že nařídit lze odstranění stavby pouze jejímu vlastníkovi (i za předpokladu, že stavebníkem je jiná osoba než vlastník stavby) (2). Pro postih stavebníka nepovolené stavby existuje samostatně upravená sankce, za provedení nové stavby bez povolení nebo v rozporu s ním (3).
Trvání přestupku spočívajícího v neodstranění stavby ve stanoveném termínu je vyloučeno již samotnou formulací skutkové podstaty přestupku, uvedenou v ustanovení § 105 odst. 3 písm. d) stavebního zákona. Okamžikem marného uplynutí jedné konkrétní lhůty stanovené pro odstranění stavby se jednorázově naplní skutková podstata přestupku, která se již nemá jak naplnit opakovaně. K nedodržení jediné lhůty může dojít skutečně pouze jedenkrát, tj. přestupek je spáchán, ale nemůže být setrvale, průběžně a nepřetržitě páchán. Nesplnění povinnosti ve stanovené lhůtě vylučuje opakování postihu za již jednou marně uplynulou lhůtu pro splnění povinnosti. Běh lhůty, od jejíhož marného uplynutí lze vznik přestupku odvozovat, rovněž nezačíná opakovaně, nýbrž vyprší pouze jednou a poté musí následovat sankční řízení a nucený výkon rozhodnutí.
Je tedy třeba si uvědomit, že v okamžiku marného uplynutí lhůty pro nařízené odstranění stavby, kdy je spáchán přestupek dle ust. § 105 odst. 3 písm. d) stavebního zákona, počíná se běh zákonem stanovené (nepřekročitelné) jednoroční lhůty pro jeho projednání (4). Ve stejném okamžiku však automaticky vznikne stavebnímu úřadu povinnost přistoupit k náhradnímu výkonu svého vlastního rozhodnutí o nařízení odstranění stavby (v tom nemá stavební úřad na vybranou) (5) a počíná se běh tříleté lhůty pro tento výkon (6).
Přesto není výjimečným jevem, že stavební úřad sám k výkonu vlastního rozhodnutí nepřistoupí (i když tak má učinit z úřední povinnosti) a namísto toho opakovaně nezákonně postihuje vlastníka stavby za její neodstranění (v jednou daném termínu). Takový postup nelze akceptovat ani přes častou argumentaci stavebních úřadů, dle které nemá obec na financování výkonu rozhodnutí prostředky a opakované sankcionování vlastníka stavby je vlastně “nejúčinnějším” způsobem, jak odstranění stavby dosáhnout.
Není samozřejmě ničím vyloučeno, že vlastník stavby ještě po marném uplynutí lhůty pro odstranění stavby tuto dobrovolně sám odstraní. To již sice samo o sobě nezbavuje stavební úřad povinnosti i přesto projednat s vlastníkem stavby přestupek dle ust. § 105 odst. 3 písm. d) stavebního zákona, zřejmě by ale taková okolnost sehrála roli při úvaze stavebního úřadu o výši pokuty, případně i o upuštění od uložení sankce (7), dále by nepochybně znamenala důvod pro upuštění od výkonu rozhodnutí o odstranění stavby (8).
Jestliže stavební úřad rozhoduje o tomtéž přestupku vícekrát, porušuje také jednu ze základních zásad správního řízení, tj. zásadu překážky věci rozhodnuté. Často tak bývá uvedený přestupek postihován ještě po uplynutí zákonné jednoroční lhůty pro projednání přestupku (vzhledem k chybnému domnění stavebního úřadu, že přestupek trvá a běh lhůty pro jeho projednání se tak počíná stále znovu).
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 44/2005.
Poznámky:
Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů
Ust. § 88 odst.1 písm. b), upravující postup stavebního úřadu v případě nepovolených staveb
Zejména ust. § 105 odst. 3 písm. a) stavebního zákona
§ 20 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (přestupkový zákon)
§ 71 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (správní řád)
§ 71 odst. 3 správního řádu
§ 11 odst. 3 přestupkového zákona
§ 75 odst. 2 písm. a) správního řádu