Týdeník Veřejná správa


 Názor

JUDr. Roman Kočí
Brno

Přestupkový zákon nebyl novému správnímu řádu ani trochu přizpůsoben


Vyšlo v čísle 43/2007

V poslední době je jedním z nosných témat veřejných médií problematika bodového hodnocení porušení povinností řidičů stanovených zákonem, zkráceně „bodový systém“. Člověk se až nestačí divit, kolik je najednou různých dopravních odborníků, specialistů, expertů. Trošku běhá mráz po zádech, když nějaký „dopravní expert“ zasvěceně hovoří o „odebírání trestných bodů“ či o tom, kterak že nic netušící občan z dlouhé chvíle přijde na úřad a tam se mimochodem dozví, že dosáhl 12 bodů a „přijde o řidičák“. Podobné scestné úvahy podle mého názoru zbytečně celou problematiku komplikují a dramatizují.

Bodový systém určitě není všemocný a představa, že jeho zavedením rapidně klesne počet přestupků na úseku bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, je do jisté míry iluzorní. Snad by tomu tak mohlo být, pokud by existoval rozsáhlý a permanentní dozor ze strany Policie České republiky, ovšem ta se teď potýká s problémy, které jsou dostatečně známy, a cílem příspěvku není hodnotit činnost tohoto státního orgánu. Důsledný postih řidičů, kteří se dopouštějí přestupků na úseku bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích (dále také „dopravní přestupky“) nemůže spočívat a ani nespočívá v aplikaci bodového systému, ale především v sankcích, které za uvedené protiprávní jednání hrozí (připomínám, že teď nahlížím na věc především pohledem represe). Připadá mi, že veřejnost ztotožňuje dopravní přestupky pouze s bodovým systémem, s onou magickou hranicí 12 bodů, při jejichž dosažení řidič na rok pozbývá právo k řízení motorových vozidel. Ten, kdo se ještě neblíží k hranici 12 bodů, je „blažený“, může se dopouštět přestupků a relativně mu nic nehrozí – jako by převládal obecný názor. Jenomže podstata věci je poněkud odlišná. Řidiči hrozí pozbytí práva k řízení motorových vozidel (zákaz činnosti) vždy při spáchání závažnějšího přestupku na úseku bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, dokonce mu hrozí zákaz činnosti v trvání až dvou let (na rozdíl od jednoho roku při dosažení 12 bodů), hrozí mu citelná pokuta až do výše 50 tisíc korun, a to vše nezávisle na bodovém systému. Právě uvedené se uplatní i za situace, kdy řidič bude mít v registru zaznamenáno například jen 7 bodů, bude tedy relativně dosti vzdálen od hranice 12 bodů, přesto může „přijít o řidičák“ na dva roky a dostat pokutu 50 tisíc korun či obdržet jiné, podobně vysoké sankce. Samozřejmě, můžeme diskutovat o přiměřenosti výše sankcí za dopravní přestupky, můžeme poukázat na paradoxní stav, kdy například při řízení vozidla ve stavu vylučujícím způsobilost, způsobeným požitím alkoholických nápojů, mohou být řidiči v trestním řízení uloženy nižší tresty než v řízení před správním orgánem, můžeme dlouhé hodiny debatovat o smysluplnosti pevně daných dolních hranic sankcí v přestupkovém zákoně. Právě uvedené ovšem nic nemění na faktu, že smysl postihu řidičů za dopravní přestupky spočívá v systému sankcí za přestupek, až následně v aplikaci bodového systému.

Metla na slušné řidiče a nepovedený institut převýchovy?

Bodový systém považuji spíše za opatření vůči slušným řidičům, lépe bych možná definoval slušným lidem–řidičům. Takový člověk totiž vesměs nesedne za volant ve značně „podroušeném“ stavu, takový člověk nejede po dálnici v protisměru či se na ní otáčí, nevjíždí na železniční přejezd v případech, kdy je to zakázáno nebo nepředjíždí vozidlo v případech, ve kterých je to zakázáno. Za takové a podobné závažné přestupky je totiž vždy uložena sankce zákazu řízení motorových vozidel a citelná pokuta, ať už je do registru řidičů souvztažně zaznamenáno 5, 6 či 7 bodů. Bodový systém zde tedy hraje více či méně doplňkovou funkci. Naopak, bodový systém má podle mého názoru efekt u řidičů, kteří se občas dopustí méně závažného přestupku, což se někdy může stát komukoli z nás, za který je uložena „pouze“ pokuta v nijak astronomické výši a bodový záznam působí jako motivace k neopakování přestupku a nedosažení hranice 12 bodů, tj. rizika ztráty řidičského průkazu. Ještě jinak řečeno: bodový systém má efekt u těch přestupků, za něž nehrozí zákaz činnosti, kde plní svoji preventivní úlohu. Pokud je řidiči uložen za přestupek zákaz činnosti, následný bodový záznam považuji v té chvíli za, nechci tvrdit zbytečný, ale málo efektní. Bodový systém nemůžeme chápat ani jako institut, který by snad měl jakýmsi způsobem „převychovat“ neposlušné řidiče. Nekázeň v provozu na pozemních komunikacích přece nespočívá v existenci či neexistenci bodového systému. Ten problém je daleko hlubší, ale tímto směrem se bohužel veřejná debata nevede. Domnívám se, že chování řidičů při řízení motorového vozidla je úzce spjato s jejich chováním v běžném „neřidičském“ životě. Pokud mám co do činění s agresivním, sebestředným, bezcharakterním či podobným typem člověka, pak jen bláhově mohu předpokládat, že se za volantem vozidla promění ve slušného, odpovědného řidiče. Charakterové vlastnosti budoucího řidiče se však samo sebou dají dosti významným způsobem formovat nejen výchovou v rodině (která má bezpochyby zásadní význam), ale i působením jiných společenských institucí. Za příklad se přímo nabízejí autoškoly. A zde vidím jednu z latentních příčin nekázně řidičů v provozu na pozemních komunikacích. Vezměme si, jakým ledabylým způsobem dnes probíhá v některých autoškolách výuka a výcvik, jakým způsobem se dbá, či spíše nedbá v rámci výuky v některých autoškolách na stěžejní princip zásad bezpečné jízdy. Ale ono to má zase hlubší souvislosti, my právníci je téměř vždy nacházíme v nedokonalé legislativě, ovšem nechci zjednodušovat, problém určitě není pouze v ní. Systém získávání odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel má u nás do řádně fungujícího systému poměrně daleko; v podstatě neexistuje efektivní výkon státního dozoru nad autoškolami (který obstojně fungoval, když jej dříve vykonávala Policie České republiky), někteří zkušební komisaři s většími či menšími vazbami na provozovatele autoškol nemusejí být dostatečnou zárukou, že zkouška odborné způsobilosti žadatele o řidičské oprávnění je skutečným prokázáním této způsobilosti, učitelé v autoškolách nemusejí pravidelně prokazovat odbornou způsobilost – jednou udělené profesní osvědčení jim platí nadosmrti, ač se třeba pravidla provozu na pozemních komunikacích stokrát změní, provozovatel autoškoly může mít klidně 205 registrací k provozování autoškoly (pokud by měl provozovnu ve správních obvodech všech obcí s rozšířenou působností), když mu je tedy registrace odebrána z důvodu, že při provozování autoškoly hrubým způsobem poruší zákon, tak to pro něj de facto nic neznamená a pokračuje v provozování na jinou registraci, výuka žadatelů v „autoškolách“ může probíhat v podstatě v jakékoli místnosti, třeba v bytě, cvičná plocha je kolikrát parkoviště u hypermarketu… Anebo se pár slovy zastavme u problematiky udělování řidičských oprávnění cizím státním příslušníkům, kde zákonodárce byl nejprve zcela nečinný, aby hodinu po dvanácté upravil právní normu s prominutím tak amatérským způsobem, že se u nás stále a stále udělují řidičská oprávnění cizím státním příslušníkům, kteří se prokazují fiktivními přechodnými pobyty a kteří ve své domovské zemi přišli o řidičská oprávnění pro nadměrnou konzumaci alkoholu či drog (zde však připouštím, že problém nemusí spočívat jen v nedokonalém zákoně, dá se i přesto celkem obstojným způsobem řešit). Výsledek je pak takový, že nás veřejná média pravidelně informují, kterak že se například německé státní orgány nad takovýmto stavem věcí, který nemá v tradičních státech Evropské unie obdoby, jemně řečeno pozastavují a opakovaně (bezvýsledně) zasílají podněty našemu ústřednímu správnímu úřadu s požadavkem na zjednání nápravy.

Neduhy projednávání dopravních přestupků

Dílčím exkursem na pole autoškol jsem lehce odbočil od tématu, laskavému čtenáři se tak trochu omlouvám, nicméně souvislost zde vnímám velmi významnou a nebylo možno se tomuto tématu vyhnout, když už chci danou věc rozebrat v určitých širších souvislostech. Cílem tohoto mého článku nejsou a priori úvahy nad bodovým systémem a souvztažnými souvislostmi, ale i ve světle výše uvedeného chci především poukázat na skutečně prvořadé téma v oblasti přestupků (represe) na úseku bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. Oním tématem je otázka administrace (chcete–li vyřizování) těchto přestupků, která se na mnohých obecních úřadech blíží k neudržitelnému stavu. Problematika projednávání dopravních přestupků totiž trpí stejnými neduhy jako i jiné oblasti výkonu státní správy (příčinu tohoto stavu vidím především v rigidním resortismu ústředních správních úřadů, ale i jejich jednotlivých sekcí). Podstata spočívá v tom, že určitá oblast práva se významným způsobem změní (zde se například značně zpřísnil postih za dopravní přestupky a zavedl bodový systém), aby jiné souvztažné a nezbytné právní normy zůstaly takřka nedotčeny. Takže dnes například hrozí řidičům citelné postihy týkající se nerespektování dopravního značení, ovšem jsoucí zákonný způsob „stanovení“ dopravního značení je značně problematický a v praxi bychom došli k mnoha situacím, kdy se nakonec zjistí, že ta která dopravní značka vůbec nebyla „stanovena“ zákonným způsobem. Nebo se v rámci projednávání přestupku zjistí, že pozemní komunikace, na níž mělo dojít k přestupku, vůbec není de iure pozemní komunikací, aniž by byl kdokoli za tento absurdní stav jakkoli zodpovědný. Nebo přestupkový zákon ve vztahu ke skutkové podstatě přestupku odkazuje na zvláštní zákon, aby však terminologie obou zákonů byla značně odlišná a je pak velmi obtížné, ne-li nemožné, stanovit právní kvalifikaci (například problematika závažnosti technicky nezpůsobilého vozidla). Zásadní problémy v rámci projednávání přestupků na úseku bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích přes právě uvedené shledávám především v přestupkovém zákoně, respektive v té jeho části, týkající se řízení o přestupcích. Zkusím to pro lepší názornost vzít od konce. Co je výsledkem problematičnosti přestupkového zákona ve vztahu k řízení o dopravních přestupcích? Většina obcí s rozšířenou působností je obrovským nápadem agendy dopravních přestupků nucena, když už ne přijímat nové úředníky - přestupkáře, tak o nich alespoň výhledově uvažovat, neboť jsou na hraně reálné zvládnutelnosti řádného výkonu agendy. Situace je podle mého názoru již teď neúnosná u statutárních města, kde je nápad agendy obrovský. Aktuálním veřejně proklamovaným zájmem je snižování počtu úředníků veřejné správy, což je určitě pozitivní myšlenka, nicméně oblast dopravních přestupků (a určitě nejen ona) tenduje právě opačným způsobem. A to se záměrně nechci pouštět do podrobnějšího komentáře úhrady nákladů na činnost úředníků samosprávných celků vykonávajících čistě státní správu, neboť to je téma na samostatný článek. Součástí něho by mohla být i úvaha, zde je vůbec reálně možné, aby zejména menší obce s rozšířenou působností, zajistily obsazenost funkčních míst skutečně kvalifikovanými odborníky, což je například u poměrně složité agendy dopravních přestupků téměř nutností. Rád bych se k tomuto zajímavému tématu na stránkách Veřejné správy někdy v budoucnu podrobněji vrátil, myslím si, že i toto téma si veřejnou diskuzi zaslouží. Ve vztahu k přestupkovému zákonu se především domnívám, že tento zákon nemůže ani náznakem obstát ve vztahu k „novému“ správnímu řádu, a je tak trochu ostuda, že přestupkový zákon nebyl po účinnosti nového správního řádu této základní procesní normě správního práva ani trochu přizpůsoben, když už tedy nebyl přijat zcela nový přestupkový zákon, jak by zajisté bylo žádoucí. Přestupkový zákon by měl především reagovat na určité odlišnosti, které se vztahují k řízení o dopravních přestupcích, na rozdíl od jiných ostatních přestupků, jejichž nápad je výrazně nižší a právní následky (sankce) taktéž (sankce za dopravní přestupky jsou mnohdy na hranici samotného existenčního fungování přestupce – občana). Přestupkový zákon by dále měl umožnit více skutkových podstat dopravních přestupků projednávat ve zkráceném řízení a taktéž je skutečně zásadní otázkou, nakolik je nutné, aby v rámci projednání přestupku (mimo zkrácené řízení) bylo obligatorní podmínkou nařízení ústního jednání. Ústní jednání proces správního řízení prodlužuje, velké problémy činí doručování předvolání k ústnímu jednání, mnoho přestupců se z ústního jednání účelově omlouvá, to je poté stále a stále odročováno, vše samozřejmě za přispění velké administrativní zátěže úředníků vyřizujících danou agendu. Není jediného důvodu, proč by přestupkový zákon otázku nařízení ústního jednání nemohl ponechat na úvaze správního orgánu, když tak stanoví například i správní řád.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 43/2007.