Týdeník Veřejná správa


 Příloha

JUDr. Petr Kolman, Ph.D.
Právnická fakulta Masarykovy univerzity

Správně-právní aspekty stížností a „infostížností“


Vyšlo v čísle 43/2007

V první části příspěvku se na stížnosti podíváme optikou „nového“ správního řádu a v části druhé se budeme zaobírat tzv. „infostížnostmi“ neboli stížnostmi na postup při vyřizování žádosti o informace.

Právně teoreticky můžeme rozlišit stížnosti, oznámení a podněty občanů (1). Stížností můžeme rozumět takové podání, které se přímo týká zájmů stěžovatele. Ostatní stížnosti bývají chápany jako oznámení, mezi podněty se pak zařazují taková podání, kterými je sledován širší společenský prospěch, (2) respektive zájem, který v praxi nemusí být samozřejmě pokaždé celospolečensky užitečný. Oznámení můžeme zjednodušeně chápat jako stížnost podanou ve prospěch jiného, institut podnětu se svou intenzivnější společenskou povahou naopak blíží k institutu petice.

M. Hansel stížnost vymezuje následně: „Pojem stížnost jako takový definován není a ani jeho explikace není bez problémů. Z povahy věci by mělo jít o podání, ve kterém stěžovatel napadá (označuje za nesprávnou) činnost orgánu vykonávajícího veřejnou moc (resp. práci konkrétní fyzické osoby, které v rámci orgánu tato činnost přísluší), přičemž se domnívá, že mu v důsledku nesprávné činnosti mohla vzniknout nebo vznikla újma“ (3)

V předloženém příspěvku se budu, jak již název napovídá, věnovat problematice stížností. A to její nové úpravě v novém správním řádu. Než však přistoupíme k zákonné rovině právní úpravy, je vhodné postoupit v hierarchii českého práva výše (vlastně nejvýše) a zeptat se, jak je to s ústavně právním zakotvením práva podávat stížnosti na činnost orgánů veřejné správy, respektive proti nevhodnému chování úředních osob? Na rozdíl od práva petičního (4) nemají „stížnosti“ přímého ústavního zakotvení, nicméně to neznamená absolutní absenci tohoto institutu v naší normě norem (5). V.Mikule k této věci píše, že oprávnění podat stížnost a povinnost orgánu veřejné správy na ni odpovědět vyplývají ze samotné povahy veřejné správy jakožto služby – neboť dle ust.čl.2 odst.3 Ústavy „státní moc slouží všem občanům“ (6). Stížnostní oprávnění tedy existovalo a existuje přímo ex constitutio.

Ale zpět ke správnímu řádu. Správní řád je nepochybně jedním z nejvýznamnějších právních předpisů se kterými české správní právo (dále jen SP) pracuje, v sektoru SP procesního (jako subsystému SP) se jedná o předpis nejzásadnější.

Dodejme, že dle novelizovaného znění ustanovení § 12 odst.2 z.č 2/1969 Sb. plní koordinační úlohu v oblasti správního řízení, které je správním řádem upraveno, Ministerstvo vnitra ČR.

V tomto novém předpisu je úpravě stížností věnováno především ustanovení § 175, jež minimálně v rámci správního řízení od 1. ledna 2006 nahradí používání vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú.l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících (7). Za upomínku stojí, že se jednalo skutečně o vládní vyhlášku nikoliv vládní nařízení. K problematice právní (ne)závaznosti ve veřejné správě „populární“ stopadesátky, toho bylo v právní publicistice napsáno mnoho, připomeňme např. slova V. Mikuleho: „Byla považována za právní předpis, ačkoliv jím ve skutečnosti nebyla, podle § 90 odst.1 Úst. z roku 1948 mohla vláda k provedení určitého zákona a v jeho mezích vydávat nařízení, o takový případ tu však nešlo, chybělo zákonné zmocnění“ (8). Spolu s citovaným autorem docházím k závěru, že závaznost zmíněné vyhlášky z právního hlediska nepřesahovala okruh subjektů, jež jsou vládě a jejím usnesením podřízeny. Rozporuplná vyhláška byla nakonec v ČR zrušena z.č.370/2005 Sb., ve druhém nástupnickém státu, tedy na Slovensku, ji derogoval z.č.152/1998 Z.z. o stížnostech – konkrétně v ustanovení § 25 tohoto zákona (9).

Stížnosti v akci

Každá osoba, která byla dotčena nevhodným chováním úředních osob nebo postupem správního orgánu, má zákonné právo – dle ustanovení § 175/odst.1 SŘ, obracet se na správní orgány se stížnostmi proti zmíněnému závadnému chování či postupu správního úřadu (jazykem našeho SŘ – správního orgánu). Tuto možnost má však pouze v případě, že ji správní řád neposkytuje jiný prostředek ochrany. Zmíněným odlišným ochranným nástrojem podle nového SŘ může být především:

  1. opravný prostředek (ať již řádný – odvolání, rozklad nebo mimořádný (proti již pravomocnému rozhodnutí) - takovým opravným prostředkem je dle nového SŘ žádost o provedení obnovy řízení (§ 100 SŘ), tzv. dozorčími prostředky jsou obnova řízení nařízená správním orgánem a přezkumné řízení, v němž se přezkoumává zákonnost rozhodnutí (§§ 94 - 99). Novým institutem oproti „starému“ SŘ je tzv. nové rozhodnutí (§§ 101, 102 SŘ).
  2. opatření proti nečinnosti – viz. § 80 SŘ (10).

Bylo by samozřejmě nesmyslné, kdyby dotčené (poškozené) osoby nereflektovaly na tyto standardnější ochranné prostředky a uchylovaly se ke specifickému instrumentu stížností.

Rovněž by bylo samozřejmě mylné zaměňovat – a v důsledku toho irelevantně využívat – stížnost namísto správní žaloby dle z.č.150/2002 Sb., soudní řád správní.

Pod zákonodárcem použitým pojmem nevhodné chování, který je bezpochyby značně široký a relativně těžko pregnantně uchopitelný, si můžeme představit širokou paletu nemístného jednání ze strany úředních osob porušující zásady slušného chování a vystupování (11), či jednání které dehonestuje, zesměšňuje či jinak napadá lidskou důstojnost dotčené osoby. Za nevhodné jednání možno pokládat i takové jednání pracovníka správního úřadu, který řádně či vůbec nevyslechne osobu. Konkrétním příkladem nevhodného chování je například tykání občanu vietnamské (či laoské) národnosti anebo poučování nepřiměřeně afektovaným hlasem o tom, co má dotčená fyzická osoba vědět. Tedy každé jednání, které se neslučuje se zásadou správního řízení, že veřejná správa je službou veřejnosti (12). Do režimu § 175 ovšem nespadá, jak jsme již naznačili výše, obrana proti nečinnosti správního úřadu, na tu se vztahuje zvláštní ustanovení obsažené v § 80 SŘ.

Nebude snad nošením sov do Athén připomenout, že pojem nevhodné chování otevírá osobám vstupujícím do kontaktu s naší veřejnou správou relativně široký prostor ke stížnostem, což na jednu stranu možno přivítat, jelikož veřejná správa je skutečně službou veřejnosti a nevhodné chování by tam nemělo mít místo, avšak současně do jisté míry napomáhá k rozšíření dimenze pro neadekvátní stížnosti.

Vážení čtenáři, „nový“ SŘ ukotvuje zásadu určité silné ochrany stěžovatele, dle zákona podání stížnosti nesmí být stěžovateli na újmu. Z právního hlediska by tedy nemělo docházet k tomu, aby stěžující si osoby, byť někdy celé administrativní řízení hodně ztěžují, byly na svých právech jakkoliv umenšeny (13). Na druhou stranu musíme přiznat, a zkušenější pracovníci ve veřejné správě mi dají najisto za pravdu, že nejednou řádné a důrazné (nikoliv ovšem šikanozní) vymáhání zákonných povinností po účastnících správního řízení vnímají tyto subjekty již jako újmu.

Dále pak zdůrazněme skutečnost, že právní odpovědnost za trestný čin nebo správní delikt není tímto nikterak dotčena. Právník a pedagog R. Ondruš k této věci uvádí: Zásada „non bis in idem“(ne dvakrát v jedné věci) tu neplatí. Uložení pracovně právní sankce v důsledku odůvodněné stížnosti spočívající ve snížení osobního ohodnocení či výtky nebrání postihu pachatele pro trestný čin či správní delikt spáchaný stejným jednáním (14).

Pracovníku správního orgánu je z právního hlediska zachováno právo obrany proti zvláště nepravdivým, pomlouvačným anebo občanské cti a lidské důstojnosti se dotýkajícím „stížnostem“, a to jak v rovině trestněprávní, tak občanskoprávní.

V rovině trestněprávní jde o pomluvu dle § 206 odst.1 tr. zákona: Kdo o jiném sdělí nepravdivý údaj, který je způsobilý značnou měrou ohrozit jeho vážnost u spoluobčanů, zejména poškodit jej v zaměstnání, narušit jeho rodinné vztahy nebo způsobit mu jinou vážnou újmu, bude potrestán odnětím svobody až na jeden rok.

V rovině občanskoprávní se jedná dle § 11 a násl. z.č. 40/1964 Sb., občanský zákoník o ochranu osobnosti.

V praxi se může stát, mimo tisíce jiných alternativ, které život přináší, že někdo podá stížnost na pracovníka správního orgánu, která se dotkne úředníkovy občanské cti, ale stěžovatel posléze tvrdí – a to jak popravdě, tak či z důvodu vyhnutí se právním následkům, že „nactiutrhačskou“ stížnost podal žertem (nevážně). Zde je dobré připomenout judikát Nejvyššího soudu ČR z roku 2004: V případě pochybností o charakteru posuzovaného jednání (tj. zda bylo míněno vážně nebo zda se jednalo pouze o žert) je s ohledem na požadavek právní jistoty třeba přičíst fakt této nejasnosti k tíži toho, kdo ji svým jednáním způsobil (nikoliv tedy k tíži toho, kdo si měl takovéto jednání vyložit z hlediska, zda bylo míněno vážně či nikoliv)(15). V našem případě by to bylo přičteno k tíži „žertujícího stěžovatele“. Proto toto jednání nedoporučujeme.

Ochranu proti hrubě urážlivým způsobem formulovaným stížnostem možno nalézt i přímo v zákoně č. 500/2004 Sb., a to v ustanovení § 62 odst.2 – dle kterého lze uložit pořádkovou pokutu až do výše 50 000 Kč tomu, kdo učiní hrubě urážlivé podání. Zdůrazněme fakt, že zákonodárce zde použil výraz hrubě urážlivé podání, nikoliv jen urážlivé podání. Smyslem takto formulovaného ustanovení je vyvarovat se ukládání pořádkových sankcí za bagatelní prohřešky, které mohou být mnohdy pouhým nedorozuměním plynoucím například z rozdílného sociálního a kulturního prostředí, ze kterého pochází úřední osoba a účastník řízení (16). Právní forma této pokuty je ex lege rozhodnutí (nutno splnit příslušné obsahové a formální náležitosti), nikoliv usnesení, a je možné ji udělit i opakovaně.

V jaké formě lze stížnost podat? Zákon tu vychází stěžovatelům vstříc a vytváří pro ně (resp. pro nás) relativní komfort, jelikož stížnost lze podat jak písemně, tak ústně. Üřad tedy musí ex lege přijmout oba typy podání. Z pohledu právní zkušenosti, a to z důvodu právní jistoty, si dovoluji stěžovatelům doporučit spíše písemný typ. V případě, že se jedná o ústní „správní reklamaci,“ kterou objektivně nelze ihned vyřídit, je správní orgán povinen sepsat o ní písemný záznam (17).

Kam stížnost podat?  

Stížnost se podává – dle § 175/odst.4 SŘ - u toho správního orgánu (18), který vede řízení. Tento správní orgán je ex lege povinen prošetřit skutečnosti ve stížnosti uvedené. Považuje-li to za vhodné, vyslechne stěžovatele, osoby, proti nimž stížnost směřuje, popřípadě další osoby, které mohou přispět k objasnění věci (19). Správní úřad (jazykem našeho SŘ – správní orgán) tedy nemá automatickou povinnost vyslýchat například osoby, vůči kterým je stížnost vedena, záleží na jeho administrativní úvaze. Měla by zde být zohledněna relevance celé stížnosti, aby nedocházelo ke zbytečnému zatěžování osob v neodůvodnitelných případech. Zajímavou otázkou je, jak postupovat v případě tzv. „váhajícího stěžovatele“. Tedy takového který podá stížnost, ale pak se již nedostavuje k podání doplňujícího vysvětlení nutného k realizaci prošetření předmětné stížnosti. Dle mého názoru – po gramatickém a teleologickém výkladu relevantních ustanovení SŘ - nelze v takovém případě ze strany správního orgánu využít institutu předvedení dle SŘ (20). Je samozřejmě pravda, že nedostavující se a nespolupracující stěžovatel své věci nikterak neprospívá a může to vést – dle konkrétní situace – k odložení stížnosti.

Česká úprava stížností v SŘ nijak neřeší – na rozdíl od slovenského zákona o stížnostech – problematiku tzv. anonymních stížností. Přirozeně můžeme očekávat, že v praxi se i takovéto vyskytnou. Slovenský zákon č. 152/1998 Z.z. v ustanovení svého § 8 mimo jiné uvádí, že anonymní stížnost (slovensky „anonymná sťažnosť“) se vyřizuje, když obsahuje konkrétní údaje, které nasvědčují tomu, že byl porušen právní předpis (21).

Jak je tomu tedy u nás ohledně anonymních stížností? Vyjdeme-li z ustanovení § 175 odst.1 SŘ, tak na správní orgány se stížnostmi proti nevhodnému chování úředních osob nebo proti postupu správního orgánu mohou obracet pouze dotčené osoby, nikoliv každý. Připomeňme si teoretické rozlišení stížnosti a oznámení uvedené na začátku tohoto článku. Zrekapitulujme si tedy, že stěžovatelem v režimu § 175 SŘ může být jen ten, kdo byl nějak dotčen, a proto při obdržení anonymní administrativní stížnosti správní orgán neví a ani vědět nemůže, zda jde o stížnost od oprávněného subjektu. Proto se dle mého názoru na anonymní stížnosti citovaný „stěžovatelský“ režim správního řádu nevztahuje. Správní orgán by například ani nemohl – z logiky věci – splnit svou informační povinnost dle § 175/odst.5 vůči stěžovateli (22).

Stížnost musí být vyřízena do 60 dnů ode dne jejího doručení správnímu orgánu příslušnému k jejímu vyřízení. Porovnáme-li tuto lhůtu se Slovenskem, tak tam činí „základní lhůta“ pouze 30 dnů, ode dne, kdy byla stížnost správnímu úřadu doručena, teprve ve složitějších případech se prodlužuje na 60 dnů, respektive ve zcela mimořádných na 90 dnů (23).

Zpět do České republiky. O vyřízení stížnosti musí být stěžovatel v této šedesátidenní lhůtě vyrozuměn. Stanovenou lhůtu lze překročit jen tehdy, nelze-li v jejím průběhu zajistit podklady potřebné pro vyřízení stížnosti.

Byla-li stížnost shledána důvodnou (ať již zčásti či zcela), je správní orgán povinen bezodkladně učinit nezbytná opatření k nápravě. Do kdy musí správní orgán tuto nápravu učinit? Zákonodárce, maje na paměti starou dobrou zásadu, že pokud došlo k pochybení má dojít k nápravě co nejdříve, stanovil maximálně vstřícný termín vůči dotčeným-poškozeným osobám - a to bezodkladně! O výsledku šetření a opatřeních přijatých k nápravě má správní orgán ex lege povinnost učinit záznam do spisu. Pozor, stěžovatel nemá automatický nárok na vyrozumění o této věci, ten mu vzniká pouze tehdy, jestliže o to sám požádal.

Vzniká zde tedy zajímavá právní situace ohledně informování stěžovatele – na jedné straně má dle § 175 odst.5 právo být o vyřízení stížnosti ve lhůtě 60 dnů vyrozuměn (správní úřad to má přímo ex lege za povinnost i bez žádosti stěžovatele), avšak na straně druhé dle § 175 odst.6 o výsledku šetření a opatřeních přijatých k nápravě může být stěžovatel informován pouze na základě své žádosti. Dovoluji si presumovat, že v praxi bude asi určitý problém, která informace (či její část) spadá ještě pod odstavec pátý a která pod odstavec šestý. Stěžovatelům, majícím zájem o informace, doporučuji zaujmout ofenzivní pozici, tedy aby si - pro splnění podmínky stanovené v ustanovení § 175/odst.6 SŘ - o zmíněnou informaci aktivně expressis verbis požádali. Legislativně transparentnější (a tedy právně teoreticky kvalitnější) se mi jeví úprava slovenská, obsažená v ustanovení § 19 zákona č. 152/1998 Z.z., o stížnostech (24), která dává automaticky stěžovateli právo na informace i ohledně provedených nápravných kroků, tedy bez nutnosti zvláštní žádosti. De lege ferenda bych se přimlouval v tomto bodě za „následování slovenské cesty“, jelikož se mi nejeví pravděpodobné a logické, že by si nějaký subjekt stěžoval bez toho, aby chtěl vědět, jaké nápravné kroky správní úřad ve věci učiní, respektive učinil.

Pokud má stěžovatel za to, že stížnost, kterou podal u příslušného správního orgánu, nebyla řádně vyřízena, a z povahy věci samé nepůjde asi o žádnou vzácnost, může požádat nadřízený správní orgán, aby přešetřil způsob vyřízení stížnosti (25). V případě, že se jedná o ústřední orgán státní správy, který z logiky věci nemá žádný instančně nadřízený správní orgán, tak stížnost prověřuje příslušný ministr nebo jeho vedoucí (předseda) (26) v případě jiného ústředního orgánu, v jehož čele nestojí pověřený člen vlády.

Zajímavou a spornou otázkou je v oblasti stížností vztah mezi zákonem č.500/2004 Sb. a ustanovením § 102 odst.2 písm. n) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. V citovaném ustanovení vyhrazuje zákon o obcích radě obce mimo jiné pravomoc stanovit pravidla (!) pro příjímání a vyřizování stížností. Dnešní legislativa nedává jasnou odpověď, který z výše zmíněných zákonů je v postavení zákona speciálního (tudíž majícího prioritu) vůči tomu druhému. Mám za to, že praxe si v tomto směru vyžádá novelu (patrně zákona o obcích). Nyní nelze než radám obcí doporučit, aby svá „stížnostní pravidla“ harmonizovaly s novým správním řádem, nicméně nelze to na nich – dle mého soudu – kategoricky vynucovat (27). Pokud zákonodárce chtěl omezit akční radius obecních rad v oblasti stížností, tak to měl expressis verbis učinit, to se však nestalo.

Infostížnost aneb Stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace

Ústavní právo na informace je právem specifické povahy. Jeho zvláštnost tkví v tom, že je právem jako takovým (tedy samo o sobě) a zároveň je třeba ho chápat jako most k uskutečnění práv dalších. Zároveň také právo na informace naopak může stát v cestě k realizaci jiných práv.

Pokud jsem se zmínil o významu práva na informace jako mostu či prostředku k právům dalším, zaručených v našem ústavním pořádku, dokládám toto tvrzení kupříkladu skutečností, že právo na informace je nezbytné pro efektivní realizaci práva shromažďovacího (zaručené v článku 19 Listiny) nebo práva petičního (článek 18 Listiny), taktéž je přirozeným předpokladem pro výkon práva sdružovacího (čl. 20 Listiny). A conto práva na informace jako relevantní překážky k výkonu práv dalších zde poukazuji zejména na možnost střetu realizace práva na informace versus právo na ochranu soukromých údajů, tedy dat ze soukromého a rodinného života (článek 10 Listiny).

Právními vlastnostmi práva na informace, jako práva být informován a práva informace šířit, jsou nezadatelnost, nezcizitelnost, nepromlčitelnost, nezrušitelnost.

V neposlední řadě musíme za vlastnost práva na informace jako ústavního práva označit možnost jeho přímé aplikace, respektive tzv. samo-vykonatelnost ústavního práva, ze které mimo jiné vyplývá (28), že ještě před platností a účinností zákona číslo 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, či zákona č.123/1998 Sb., o informacích o životním prostředí, už byla veřejná správy České republiky povinna poskytovat požadované informace.

Územní samosprávné celky a jejich orgány jsou nejpočetnější skupinou tzv. povinných subjektů, které mají za povinnost umožnit svobodný přístup k informacím spadajících do jejich působnosti.

Obce (resp. statutární města, města, městyse, městské části a obvody) patří v praxi také mezi nejčastěji oslovované povinné subjekty dle zákona č.106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Jedním z nových institutů zavedených „velkou jarní novelou“ – zákon č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb. , o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů je tzv. stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace (kterou bych si pro větší názornost dovolil v dalším textu označit jako „infostížnost“) .

(Ne)právníky někdy mate skutečnost existence dvou typů „stížností“ a to

  1. stížnost – dle ustanovení § 175 zákona č.500/2004 Sb., správní řád
  2. b) „info–stížnost“ (29) - stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace (§ 16a zákona č.106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím) (30).

Musíme zdůraznit, že na zmíněný relativně nový institut infostížnosti se absolutně nevztahují, a to ani podpůrně ustanovení § 175 správního řádu o vyřizování stížností. Tato nezávislost obou stížnostních druhů je založena kogentním ustanovením § 20 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., - relevantní jsou tu pro nás slova: v ostatním se správní řád nepoužije a infostížnost nám tu spadá právě do množiny „ostatní“.

Stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace může ex lege podat žadatel

  1. který nesouhlasí s vyřízením žádosti způsobem uvedeným v § 6 InfZ – tj. odkázání na zveřejněnou informaci,
  2. kterému po uplynutí lhůty podle § 14 odst. 5 písm. d) nebo § 14 odst. 7 nebyla poskytnuta informace nebo předložena konečná licenční nabídka a nebylo vydáno rozhodnutí o odmítnutí žádosti,
  3. kterému byla informace poskytnuta částečně, aniž bylo o zbytku žádosti vydáno rozhodnutí o odmítnutí, nebo
  4. který nesouhlasí s výší úhrady sdělené podle § 17 odst. 3 zákona č.106/1999 Sb nebo s výší odměny podle § 14a odst. 2, požadovanými v souvislosti s poskytováním informací.

Jakým způsobem může nespokojený žadatel stížnost podat?

Infostížnost lze podat písemně nebo ústně. V případě, že je infostížnost podána ústně a nelze-li ji okamžitě vyřídit, musí o ní povinný subjekt (např. obec) sepsat písemný záznam (31).

Kam se podává?

Infostížnost se podává přímo u povinného subjektu, což je pro žadatele vysoce komfortní stav, jelikož nemusí pátrat po tom, kam by svou stížnost správně zacílil, neboť ji podá tam, kde prvotně žádal o informaci.

Do kdy musí stěžovatel podat svou infostížnost?

Musí tak učinit do 30 kalendářních dnů ode dne, kdy info-žadateli bylo doručeno oznámení o odkazu na publikovanou informaci nebo kdy info-žadateli bylo doručeno sdělení, že žádost byla odložena, protože se požadované informace nevztahují k působnosti povinného subjektu. Anebo ode dne sdělení částky, kterou má uhradit za náklady na poskytnutí informace podle § 17 (nebo kterou má dle § 14a odst. 2 uhradit za poskytnutí licence na požadovanou informaci). V ostatních případech, které jsou taxativně vyjmenovány v § 16a odst. 1 zákona č.106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, se podává stížnost do 30 dnů ode dne, kdy uplynula lhůta pro poskytnutí informací popřípadě prodloužená lhůta dle § 14 odst.7 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (32).

Kdo rozhoduje o podané stížnosti?

Dle ustanovení § 16a odst.4 o infostížnosti rozhoduje nadřízený orgán povinného subjektu. Nelze-li podle § 178 správního řádu nadřízený orgán určit, rozhoduje v řízení o stížnosti ten, kdo stojí v čele povinného subjektu (33).

Primárně platí, že povinný subjekt, tedy ten, který byl žádán o informaci, musí infostížnost předložit, a to spolu se spisovým materiálem nadřízenému orgánu do 7 kalendářních (nikoliv pracovních) dnů ode dne, kdy mu stížnost došla. Výjimku tvoří případ, že v této lhůtě stížnosti sám zcela vyhoví tím, že poskytne požadovanou informaci nebo konečnou licenční nabídku, nebo vydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti.

Nadřízený orgán při rozhodování o stížnosti přezkoumá postup povinného subjektu a rozhodne tak, že

  1. postup povinného subjektu potvrdí,
  2. povinnému subjektu přikáže, aby ve stanovené lhůtě, která nesmí být delší než 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí nadřízeného orgánu, žádost vyřídil, případně předložil žadateli konečnou licenční nabídku,
  3. usnesením věc převezme a informaci poskytne sám nebo vydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Pro obce a kraje je důležitý fakt, že tento postup nelze použít vůči orgánům územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti, v rámci přenesené působnosti obce (resp.kraje) toto možné ovšem je.

Nadřízený orgán při rozhodování o stížnosti podle 16a odstavce 1 písm. d) z.č.106/1999 Sb. (tj. žadatel nesouhlasí s výší úhrady, resp. s výší licenční odměny) přezkoumá postup povinného subjektu a rozhodne tak, že

  1. výši úhrady nebo odměny potvrdí,
  2. výši úhrady nebo odměny sníží. Pozor, tento postup nelze použít vůči orgánům územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti (34),
  3. povinnému subjektu přikáže, aby ve stanovené lhůtě, která nesmí být delší než 15 kalendářních dnů ode dne doručení rozhodnutí nadřízeného orgánu, zjednal nápravu, jde-li o úhradu nebo odměnu za poskytnutí informace územním samosprávným celkem v samostatné působnosti.

Nadřízený orgán musí o zmíněné infostížnosti rozhodnout do 15 kalendářních dnů ode dne, kdy mu byla předložena.

V případě, že dokonce ani nadřízený orgán nevydá v tomto případě žádné rozhodnutí, lze podat žádost o opatření proti nečinnosti podle ustanovení § 80 zákona č.500/2004 Sb., správní řád.

Pro vyšší informační komplexnost dodejme, že výše zmíněná rozhodnutí (35) nadřízeného orgánu se ex lege oznamují jak žadateli, tak i „původnímu“ povinnému subjektu. Proti zmíněným rozhodnutím (36) se nelze odvolat. Kvůli omezené použitelnosti správního řádu vyplývající z ustanovení § 20 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., je zde rovněž vyloučeno přezkumné řízení a obnova řízení.

Zajímavá situace nastává tehdy, když nadřízený orgán usnesením věc převezme a informaci poskytne sám nebo vydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti, žadatel pak i zde může postupovat ve smyslu ustanovení § 16a odstavce 1 písm. a) nebo c) InfZ – tj. nesouhlasí s vyřízením žádosti způsobem uvedeným v § 6 z.č.106/1999 Sb (37) – odkázání na zveřejněnou informaci, nebo dle zmíněného písm. c) - nespokojenost s částečně poskytnutou informací.

Slovo závěrem

Výše popsanou „stížnostní dualitu“ tedy existenci

  1. stížnosti – dle ustanovení § 175 zákona č.500/2004 Sb., správní řád,
  2. info–stížnosti“ (38) - stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace (§ 16a zákona č.106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím) (39),

nepokládám z pohledu teorie (a vlastně i praxe) správního práva za ideální, de lege ferenda navrhuji sloučení do jednoho propracovanějšího legálního útvaru, v jistých aspektech by tu vzorem mohla být slovenská právní úprava stížností.

Příspěvek byl – v modifikované podobě – přednesen na mezinárodním workshopu „Územní samospráva a nový správní řád II“ v Kroměříži v červnu 2007 - pořadatel PF MU v Brně a Kancelář VOP a za podpory GA ČR – standardní grantový projekt reg. číslo 407/06/1159.


Poznámky:

  1. V rámci „pozitivního“ práva můžeme toto rozdělení nalézt v „legendární“ vládní vyhlášce č. 150/1958 Ú.l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících. Tato poznámka je samozřejmě činěna při vědomí spornosti právní závaznosti této vládní vyhlášky, viz níže v textu. Od 1.1.2006 byla tato vyhláška definitivně zrušena zákonem č.370/2005 Sb.
  2. Srov. Madar, Z.: Slovník českého práva, 2. rozšířené a doplněné vydání, Linde, Praha 1999, s. 1420 (zpracovatel hesla P.Průcha).
  3. In Hansel, M.: Vyřizování tzv. anonymních stížností, Právní rádce č. 11/2005, Praha 2005.
  4. Viz čl.18 LZPS.
  5. Srov. Frumarová, K.: Ochrana před nečinností veřejné správy v českém právním řádu, Linde, Praha 2005, str. 131, autorka zde rovněž hovoří o jistém volnějším ukotvení stížnostního oprávnění – např. přes čl. 10 a 17 odst.5 LZPS z dalších autorů zastávajících toto stanovisko připomeňme Veselý, T., Sládeček, V.: Stížnosti na policii v České republice, Správní právo č.4/1996, str. 197 a 198.
  6. V.Mikule in: Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část, 5. rozšířené vydání, C.H.Beck, Praha 2003, str. 531 (dole).
  7. Srov. Kaucký, J.: Nový správní řád – z.č.500/2004, Veřejná správa, č.47/2004.
  8. Cit. V.Mikule in: Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část, 5. rozšířené vydání, C.H.Beck, Praha 2003, str. 531.
  9. Cit. § 25 tohoto zákona: „Zrušuje sa vládna vyhláška č. 150/1958 Ú.v. o vybavovaní sťažností, oznámení a podnetov pracujúcich.“
  10. Dle § 80 odst.1 nevydá-li správní orgán rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě, nadřízený správní orgán učiní z moci úřední opatření proti nečinnosti, jakmile se o tom dozví.
  11. Ondruš, R. in: Správní řád – nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami, Linde, Praha 2005, str. 496 uvádí konkrétně kupříkladu okřikování dotčené osoby nebo snižování osobní vážnosti osoby invektivami k jejím znalostem a schopnostem.
  12. Například – „Jak to že nevíte, že máte mít to a to razítko či formulář“ nebo „Myslíte si, že tu mám jen Vás??“ – řečeno nepříjemným povýšeným hlasem správního úředníka.
  13. R.Ondruš ve svém komentáři ke správnímu řádu mimo jiné používá trefný obrat – že vůči stěžovateli není možno „zaujímat extrémní polohy v rámci správního uvážení“. (Confer: Ondruš, 2005, op.cit. str.497). Hlubším zájemcům o problematiku správního uvážení možno doporučit monografii Skulová, S.: Správní uvážení – základní charakteristika a souvislosti pojmu, Masarykova univerzita v Brně, 2003.
  14. Cit. Ondruš, R.: Správní řád – nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami, Linde, Praha 2005, str. 497.
  15. Srov. Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. května 2004, sp. zn. 30 Cdo 1912/2003.
  16. Například podnikatel asijského původu.
  17. Tedy nikoliv protokol ve smyslu ustanovení § 18 SŘ - O ústním jednání a o ústním podání, výslechu svědka, výslechu znalce, provedení důkazu listinou a ohledání, pokud jsou prováděny mimo ústní jednání, jakož i o jiných úkonech souvisejících s řízením v dané věci, při nichž dochází ke styku s účastníky řízení, se sepisuje protokol. Kromě protokolu lze též pořídit obrazový nebo zvukový záznam.
  18. Zákonodárce tu použil výraz správní orgán (stejně jako v celém zákoně č.500/2004 Sb.), z pohledu vědy správního práva a právní teorie vůbec se jeví jako diskutabilní, zda by nebylo vhodnější a přesnější použití termínu správní úřad. K problematice pojmů správní orgán vs.správní úřad např. Průcha, P.: Správní právo – obecná část, Masarykova univerzita v Brně, 2003, str. 76. Autor, aby zbytečně nerozptyloval pozornost laskavého sborníkového čtenáře, tak zde tuto otázku nenastoluje a tudíž neřeší. Nemožno vyloučit, že se k tomuto problému vrátí a komplexněji vyjádří na některé budoucí konferenční akci.
  19. Viz. § 175/odst.4.
  20. K stejnému závěru dochází ve svém komentáři i R.Ondruš.
  21. Srov.: Sťažnosť, v ktorej sťažovateľ neuvádza svoje meno, priezvisko a adresu (právnická osoba svoj názov a sídlo), je anonymná sťažnosť. Anonymná sťažnosť sa vybavuje, ak obsahuje konkrétne údaje, ktoré nasvedčujú, že bol porušený právny predpis.
  22. O problematice informování stěžovatele bude pojednáno níže.
  23. Srov. § 13 z.č. 152/1998 Z.z. o stížnostech.
  24. V originále: Oznámenie o vybavení sťažnosti: Výsledok prešetrenia sťažnosti sa oznamuje sťažovateľovi písomne s odôvodnením, či je sťažnosť opodstatnená alebo neopodstatnená. V prípade, že sa zistila opodstatnenosť sťažnosti, uvedú sa v oznámení aj opatrenia prijaté alebo vykonané na odstránenie zistených nedostatkov. Ak nemožno prešetriť predmet sťažnosti, orgán verejnej správy to bez zbytočného odkladu oznámi sťažovateľovi.
  25. Viz § 175 odst.7 SŘ.
  26. Například předseda Českého statistického úřadu či předseda ÚOHS.
  27. Subjektivně se domnívám, že problém tkví ve skutečnosti, že zákonodárce při přípravě a schvalování nového správního řádu opomněl existenci ustanovení § 102/odst.2 písm.n) z.č.128/2000 Sb.
  28. Což si žel neprávnická a novinářská veřejnost neuvědomuje, takže se mylně domnívá, že právo na informace, respektive svobodný přístup k informacím, je nový fenomén, přicházející v úvahu až s nástupem třetího tisíciletí.
  29. Připomínám, že výraz „infostížnost“ není oficiálním legálním termínem, pro pedagogickou názornost ho zde zavádí autor textu, aby podtrhl rozdíl oproti jiným stížnostním typům.
  30. Stranou ponechme například kasační stížnost podle soudního řádu správního či další typ stížností, kde k záměně již z podstaty věci naštěstí nedochází.
  31. Lidová zásada Co je psáno, to je dáno promítnutá do pozitivně-právní úpravy.
  32. Srov. Fadrný,M., Kousal,M.: Přístup k informacím po letošní novele, publikovaný názor in ASPI (lit) č.27299.
  33. Viz § 20 odst.5 z.č.106/1999 Sb.
  34. V rámci přenesené působnosti obce (resp.kraje) toto možné je.
  35. Tj. rozhodnutí podle § 16a odst. 6 a 7.
  36. Opět zde máme na mysli rozhodnutí podle § 16a odst. 6 a 7, dodejme pokud jde o rozhodnutí podle § 16a odstavce 6 písm. c), nelze se odvolat pouze v případě, kdy rozhodl nadřízený orgán určený podle § 178 odst. 2 věty poslední správního řádu nebo podle § 20 odst. 5 tohoto zákona.
  37. Pokud žádost o poskytnutí informace směřuje k poskytnutí zveřejněné informace, může povinný subjekt co nejdříve, nejpozději však do sedmi dnů, místo poskytnutí informace sdělit žadateli údaje umožňující vyhledání a získání zveřejněné informace. Pokud žadatel trvá na přímém poskytnutí zveřejněné informace, povinný subjekt mu ji poskytne.
  38. Opět připomínám (zejména pro čtenáře specializující se jen na závěry textů), že výraz „infostížnost“ není oficiálním legálním termínem, pro pedagogickou názornost ho zde zavádí autor tohoto textu, aby podtrhl rozdíl oproti jiným stížnostním typům.
  39. Stranou ponechme např. kasační stížnost podle soudního řádu správního či další typ stížností, kde k záměně již z podstaty věci naštěstí nedochází.

Použitá literatura:

Frumarová, K.: Ochrana před nečinností veřejné správy v českém právním řádu, Linde, Praha 2005.

Hansel, M.: Vyřizování tzv. anonymních stížností, Právní rádce č. 11/2005, Economia a.s., Praha 2005, str.41 a násl.

Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. rozšířené vydání, C.H.Beck, Praha 2003 (zpracovatel příslušné kapitoly V.Mikule).

Jurčík, R., Mervartová, J.: Správní právo hmotné, vyd. MZLU v Brně, Brno 2006.

Fadrný,M., Kousal,M.: Přístup k informacím po letošní novele, publikovaný názor in ASPI (lit) č.27299.

Kaucký, J.: Nový správní řád – z.č.500/2004, Veřejná správa č.47/2004.

Madar, Z.: Slovník českého práva, 2. rozšířené a doplněné vydání, Linde, Praha 1999 (zpracovatel hesla P.Průcha).

Mikule, V.: Nový správní řád je konečně na světě. Právní zpravodaj č.9/2004, C.H.Beck, Praha 2004.

Ondruš, R.: Správní řád – nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Linde, Praha 2005.

Průcha, P.: Správní právo. Obecná část. Masarykova univerzita v Brně, Brno 2003.

Skulová, S. : Správní uvážení – základní charakteristika a souvislosti pojmu, Masarykova univerzita v Brně, Brno 2003.

Veselý, T., Sládeček, V.: Stížnosti na policii v České republice, Správní právo č.4/1996, Praha 1996.