Týdeník Veřejná správa


 Příloha

JUDr. Josef Vedral, Ph.D.
Právnická fakulta UK Praha

K otázce neslučitelnosti funkce člena obecního zastupitelstva


Vyšlo v čísle 43/2007

Předmětem následující úvahy je otázka neslučitelnosti výkonu funkce člena obecního zastupitelstva s funkcí, již vykonává zaměstnanec této obce, který je zařazen do jejího obecního úřadu a (slovy zákona) „vykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti příslušné obce” nebo je to zaměstnanec jmenovaný starostou či obecní radou. Na řešení tohoto případu neslučitelnosti funkcí existují dva (jak už to bývá, naprosto rozdílné) názory. První názor stojí na stanovisku, že za podmínky, že si takový zaměstnanec obce chce ponechat mandát člena zastupitelstva, je jediným řešením ukončení jeho pracovního poměru k obci, druhý názor vychází z toho, že neslučitelnost je odstraněna dlouhodobým uvolněním pro výkon veřejné funkce podle předpisů pracovního práva a pracovní poměr tedy zaměstnanci obce zaniknout nemusí.

Kdy jde o neslučitelnost

Podle § 5 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí je funkce člena zastupitelstva obce neslučitelná s funkcí vykonávanou zaměstnancem této obce zařazeným do jejího obecního úřadu, na základě odst. 3 tohoto ustanovení ovšem jen za podmínky, že tento zaměstnanec vykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti příslušné obce nebo jde o zaměstnance jmenovaného starostou nebo obecní radou (a samozřejmě i v případě, jsou-li splněny obě tyto podmínky současně). Nejprve jde tedy o to určit, kdy (za jakých podmínek) taková neslučitelnost vzniká.

Slovní spojení „funkce člena zastupitelstva” nečiní výkladové problémy, neboť to, že je výkon mandátu člena obecního zastupitelstva „funkcí”, je výslovně stanoveno v § 70 věta první zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). O něco složitější je to se slovním spojením „funkce vykonávaná zaměstnancem obce”, které umožňuje výklad, že ustanovení § 5 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb. se nevztahuje na jakéhokoliv zaměstnance obce zařazeného do obecního úřadu splňujícího podmínku (podmínky) stanovené v odst. 3 tohoto ustanovení, ale jen na takového zaměstnance obce, který „vykonává funkci”, tedy zřejmě jakousi kvalifikovanou činnost vykonávanou v pracovním poměru.

Právní poměry zaměstnanců obcí zařazených do obecních úřadů jsou upraveny zákonem o úřednících územních samosprávných celků (zákon č. 312/2002 Sb.) a zákoníkem práce (zákon č. 262/2006 Sb.). Ze zákoníku práce (předchozího ani současného) nevyplývá, že by se pracovní poměr jako takový, respektive pracovní poměr zaměstnance obce zařazeného do obecního úřadu, pokládal za „funkci”. Zákon o úřednících územních samosprávných celků užívá pojmu „funkce” v souvislosti s tzv. vedoucími úředníky a vedoucími úřadu (např. § 7 odst. 1 písm.a) tohoto zákona, který pojednává o podmínkách jmenování do “funkce” vedoucího úřadu a vedoucího úředníka nebo § 12, který stanoví naopak podmínky pro odvolání z „funkce” vedoucího úřadu a vedoucího úředníka). Zákon o obcích užívá pojmu „funkce” pouze v případě tajemníka obecního úřadu (§ 110 odst. 1 zákona o obcích). Je tedy otázkou, zda se má slovní spojení „funkce vykonávaná zaměstnancem obce zařazeným do obecního úřadu” v § 5 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb. skutečně vykládat v kontextu se zákonem o úřednících územních samosprávných celků tak, že jde jen o vedoucí úředníky a vedoucí úřadů.

Taková interpretace § 5 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb. by však odporovala smyslu odst. 3 tohoto ustanovení, které stanoví, že funkce člena zastupitelstva obce neslučitelná s funkcí vykonávanou zaměstnancem této obce zařazeným do obecního úřadu této obce jen za podmínky, že tento zaměstnanec vykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti příslušné obce nebo jde o zaměstnance jmenovaného starostou nebo obecní radou. Zaměstnanci obce jmenovanými starostou nebo obecní radou jsou především tajemníci obecních úřadů a vedoucí odborů obecních úřadů, tzn. vedoucí úředníci ve smyslu zákona o úřednících územních samosprávných celků - pokud by se funkcí vykonávanou zaměstnancem obce zařazeným do obecního úřadu obce rozuměla pouze funkce tajemníka obecního úřadu a vedoucího odboru, popř. vedoucího oddělení obecního úřadu, postrádala by podmínka neslučitelnosti odkazující na jmenování stanovená v odst. 3 smysl, neboť díky odkazu na „funkce“ by mohlo jít jen o neslučitelnost s jmenovanou „funkcí“. „Funkcí” v § 5 odst. 2 je proto třeba rozumět obecně jakýkoliv pracovní poměr zaměstnance obce zařazeného do obecního úřadu s tím, že neslučitelné s výkonem funkce člena obecního zastupitelstva jsou jen takové pracovní poměry, které splňují podmínky podle odst. 3 tohoto ustanovení. Ustanovení § 5 odst. 2 by tedy mělo znít spíše tak, že „funkce člena zastupitelstva obce je neslučitelná s pracovním poměrem zaměstnance této obce zařazeného do obecního úřadu této obce”.

Ani slovní spojení „vykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti příslušné obce” není zcela bez problémů, a to jednak díky slovu „přímo” a jednak díky slovnímu spojení „územní působnost obce”. Z citovaného ustanovení by vyplývalo, že funkce člena obecního zastupitelstva není s pracovním poměrem zaměstnance obce zařazeného do obecního úřadu neslučitelná tehdy, pokud zaměstnanec sice vykonává státní správu vztahující se k územní působnosti dané obce, avšak vykonává ji „nepřímo”. „Nepřímý” výkon státní správy si lze ale v daném případě představit dost obtížně. Nepřímou státní správou se v právní teorii obecně rozumí státní správa vykonávaná nestátními subjekty, na které státní správu delegoval stát, což je ale případ všech obcí, zatímco „přímou” státní správou je ta, kterou vykonávají státní orgány (typicky správní úřady). Odkaz na „přímý” výkon státní správy je tak v daném případě nadbytečný a do jisté míry matoucí, citované ustanovení by mělo zcela stejný obsah i v případě, pokud by v něm nadbytečné slovo „přímo” nebylo. Ne zcela případně je v daném kontextu užito i pojmu „územní působnost obce”, neboť tu ve skutečnosti jde o „území obce“. V tomto případě by bylo vhodnější mluvit o území obce, tedy o „výkonu státní správy vztahující se k území dané obce”.

Nelze přehlédnout, že popsané stanovení podmínek neslučitelnosti do značné míry postrádá logiku. Jestliže je funkce člena zastupitelstva neslučitelná s funkcí vykonávanou zaměstnancem obce zařazeným do obecního úřadu této obce, pokud vykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti příslušné obce nebo jde o zaměstnance jmenovaného starostou nebo obecní radou, popř. pokud jsou obě tyto podmínky splněny současně, vyplývá z toho, že členy zastupitelstva mohou být ti zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu, kteří vykonávají (pouze) samostatnou působnost vztahující se k územní působnosti příslušné obce, přesněji řečeno mohou jimi být tehdy, pokud nejsou jmenováni starostou nebo obecní radou, jinými slovy nejde-li o tajemníky obecních úřadů, vedoucí odborů obecních úřadů, popř. vedoucí oddělení obecních úřadů. Zastupitelstvu obce přitom prakticky nepřísluší rozhodovat v otázkách přenesené působnosti, tedy státní správy (výjimkou je případ, kdy zastupitelstvu obce přísluší rozhodovat o vydávání nařízení obce) a jeho rozhodovací pravomoc naopak zahrnuje prakticky výlučně záležitosti spadající do samostatné působnosti (viz § 84 a 85 obecního zřízení).

Mnohem logičtější by tedy bylo vyloučit z členství v zastupitelstvu zaměstnance obcí zařazené do obecních úřadů, kteří se v rámci svých pracovních poměrů podílejí na výkonu samostatné působnosti obce. Právní úprava obsažená v § 7 odst. 2 písm.a) zákona č. 152/1994 Sb., podle kterého byla funkce člena zastupitelstva v obci neslučitelná s funkcemi zaměstnance (tehdy se říkalo „pracovníka“) obce zařazeného do jejího úřadu nebo do úřadu městského obvodu anebo městské části, pokud jde o volby do všech zastupitelstev v příslušné obci, byla v tomto směru mnohem logičtější a mnohem více odpovídala samotnému smyslu principu neslučitelnosti funkcí, tzn. vyloučení či alespoň minimalizace možného střetu zájmů při současném zastávání obou funkcí.

Právní důsledky neslučitelnosti

Právní důsledky neslučitelnosti funkce člena obecního zastupitelstva s jinou zákonem stanovenou „funkcí” upravuje § 55 odst. 3 písm.c) zákona č. 491/2001 Sb., podle kterého mandát člena zastupitelstva obce zaniká tehdy, vysloví-li to příslušné zastupitelstvo z důvodu neslučitelnosti funkcí podle § 5 odst. 2. V § 55 odst. 4 je stanoveno, že nevysloví-li zastupitelstvo obce zánik mandátu na svém nejbližším zasedání, požádá ředitel krajského úřadu o svolání mimořádného zasedání zastupitelstva a zasedání zastupitelstva se v takovém případě musí uskutečnit nejpozději do 21 dnů od doručení této žádosti. Není-li zániku mandátu dosaženo ani tímto způsobem, tzn. pokud se zastupitelstvo v uvedené lhůtě vůbec nesejde nebo se sice sejde, ale zánik mandátu nevysloví, zaniká mandát člena zastupitelstva obce, když to vysloví ředitel krajského úřadu.

Podle § 55 odst. 6 platí, že v případě neslučitelnosti funkcí podle § 5 odst. 2, která nastane dnem zvolení členem zastupitelstva obce, tzn. jinými slovy v případě, kdy ten, kdo se stal členem zastupitelstva, vykonával před svým zvolením funkci, která je s funkcí člena obecního zastupitelstva neslučitelná, nevysloví obecní zastupitelstvo zánik mandátu hned na svém ustavujícím zasedání, ale umožní takovému členovi zastupitelstva obce, aby do 3 dnů po ustavujícím zasedání učinil právní úkon směřující ke skončení pracovního poměru s tím, že pokud do 3 měsíců po ustavujícím zasedání nepředloží starostovi doklad o tom, že důvod neslučitelnosti funkcí pominul, postupuje zastupitelstvo obce podle odstavců 3 a 4 tohoto ustanovení, tzn. vysloví zánik mandátu a pokud by tak neučinilo, učiní tak ředitel krajského úřadu.

V § 55 odst. 6 se mluví o „skončení pracovního poměru“, což je institut upravený v zákoníku práce (§ 48 a násl. zákona č. 262/2006 Sb.; do 1.1.2007 šlo o § 42 a násl. zákona č. 65/1965 Sb.). Tzv. dlouhodobé uvolnění pro výkon veřejné funkce (§ 71 odst. 1 obecního zřízení) je ve smyslu pracovněprávních předpisů překážkou v práci na straně zaměstnance, pracovní poměr však v takovém případě nekončí, pouze se po dobu uvolnění pro výkon veřejné funkce nevykonávají práva a povinnosti z pracovního poměru plynoucí.

Obecně je možné k neslučitelnosti funkcí přistupovat ze dvou hledisek. Jak uvedl Nejvyšší správní soud(1), rozlišuje teorie ústavního práva mezi neslučitelností (inkompatibilitou) funkcí na straně jedné, kdy není možné být současně ve dvou funkcích a lze mít buď jednu nebo druhou, a neslučitelností výkonu funkcí na straně druhé, kdy je sice možné být držitelem obou funkcí, lze však vykonávat pouze jednu z nich. V případě neslučitelnosti funkce člena obecního zastupitelstva by to v prvém z naznačených modelů neslučitelnosti znamenalo zánik mandátu v důsledku koncentrace dvou funkcí ve smyslu § 5 odst. 2 a a3 zákona č. 491/2001 Sb. u jedné osoby. Ve druhém z naznačených pojetí institutu neslučitelnosti by se zánik mandátu vyžadoval jen tehdy, pokud by člen obecního zastupitelstva (lhostejno zda uvolněný nebo neuvolněný) obě neslučitelné funkce také skutečně vykonával, zatímco pokud by fakticky vykonával jen funkci člena obecního zastupitelstva, avšak s ní neslučitelnou „funkci“ nikoliv (např. v důsledku uvolnění pro výkon veřejné funkce - viz § 71 odst. 1 obecního zřízení), byť by tuto funkce formálně zastával i nadále, k zániku mandátu v důsledku neslučitelnosti by dojít nemuselo. Je tedy otázkou, zda je § 5 zákona č. 491/2001 Sb. založen na principu neslučitelnosti funkcí nebo na principu neslučitelnosti výkonu funkcí.

Podle § 5 odst. 3 zákona č. 491/2001 Sb. je funkce člena zastupitelstva obce neslučitelná s funkcí vykonávanou zaměstnancem této obce, a to za podmínky, že tento zaměstnanec vykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti příslušné obce nebo že jde o zaměstnance jmenovaného starostou nebo obecní radou. Slovní spojení „funkce člena zastupitelstva obce je neslučitelná s funkcí vykonávanou zaměstnancem této obce…“ by mohlo nasvědčovat tomu, že zákon vychází z druhého z naznačených pojetí, tedy z neslučitelnosti výkonu funkcí a nikoliv z neslučitelnosti funkcí. Důvodová zpráva k návrhu tohoto zákona(2) nám při výkladu tohoto ustanovení příliš nepomůže, neboť pouze lakonicky konstatuje, že „neslučitelnost funkce člena zastupitelstva obce se vymezuje pouze s funkcí vykonávanou ve veřejné správě tam, kde by mohlo docházet ke střetu zájmů při konkrétním výkonu státní správy“ a že „umožňuje některým zaměstnancům úřadů uvedených v § 5 odst. 2 být členy zastupitelstva, neboť neslučitelnost funkcí vznikne pouze u zaměstnanců, kteří vykonávají na příslušném úřadě přímo státní správu a u těch, kteří jsou do funkce jmenováni“.

Pro srovnání lze uvést, že v § 7 odst. 2 zákona č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a o změně a doplnění některých dalších zákonů bylo stanoveno, že funkce člena zastupitelstva v obci je neslučitelná s funkcemi pracovníka obce zařazeného do jejího úřadu nebo do úřadu městského obvodu anebo městské části, pokud jde o volby do všech zastupitelstev v příslušné obci, a pracovníka pověřeného obecního úřadu, okresního úřadu a finančního úřadu, které mají působnost vztahující se na územní obvod zastupitelstva, vykonávajícího přímo státní správu vztahující se k působnosti zastupitelstva. Tento zákon tedy mluvil o neslučitelnosti funkce člena zastupitelstva s funkcí pracovníka obce zařazeného do jejího úřadu, šlo tedy o neslučitelnost funkce s jinou funkcí, nikoliv s jinou „vykonávanou“ funkcí, jako podle stávajícího zákona. Je ovšem otázkou (a důvodová zpráva k návrhu zákona na to odpověď nedává), zda tento drobný rozdíl v dikci zákonného ustanovení upravujícího neslučitelnost má opravdu mít význam pro pojetí tohoto institutu (neslučitelnost funkcí x neslučitelnosti výkonu funkcí) či zda jde pouze o terminologickou rozvolněnost, se kterou neměly být spojeny žádné právní důsledky.

Tomu, že by stávající volební zákon (zákon č. 491/2001 Sb.) měl být založen na „neslučitelnosti výkonu funkcí“ a nikoliv na „neslučitelnosti funkcí“ ovšem neodpovídá § 55 odst. 3 písm.c) tohoto zákona, podle kterého mandát člena zastupitelstva obce zaniká, pokud to vysloví příslušné zastupitelstvo z důvodu „neslučitelnosti funkcí podle § 5 odst. 2“, nikoliv tedy z důvodu „neslučitelnosti výkonu funkcí“ a neodpovídá tomu ani ustanovení § 55 odst. 6 tohoto zákona, které předpokládá, že v případě „neslučitelnosti funkcí podle § 5“ (opět tedy nikoliv v případě neslučitelnosti výkonu funkcí), která nastane dnem zvolení členem zastupitelstva obce, musí dojít ke „skončení pracovního poměru“, nikoliv tedy jen k (dlouhodobému) uvolnění pro výkon veřejné funkce, které by bylo adekvátním řešením „neslučitelnosti výkonu funkcí“ (pokud by byl zákon založen na principu neslučitelnosti výkonu funkcí, bylo by absurdní, aby vyžadoval zánik pracovního poměru, který naopak předpokládá princip neslučitelnosti funkcí jako takových).

Tzv. uvolněním pro výkon veřejné funkce by skutečně šlo dosáhnout odstranění důvodu neslučitelnosti, ovšem jen pokud by byl zákon o volbách do zastupitelstev obcí založen na modelu „neslučitelnosti výkonu funkcí“. Zákon však ve svém § 55 odst. 6 ani jiném ustanovení na (dlouhodobé) uvolnění pro výkon veřejné funkce jako možné řešení neslučitelnosti funkcí podle § 5 neodkazuje. Uvolnění pro výkon veřejné funkce není podle zákoníku práce skončením pracovního poměru, jde o dva různé instituty pracovního práva, které nelze slučovat ani zaměňovat, jakkoliv by samozřejmě interpretace, při které by při neslučitelnosti funkcí podle § 5 volebního zákona postačovalo pouhé uvolnění pro výkon veřejné funkce bylo pro danou osobu výhodnější, neboť by tak nebyla vystavena riziku, že bude po skončení volebního období, resp. obecně po zániku mandátu, „bez místa“. To však zřejmě nemůže být argumentem pro takový výklad zákona, který by zánikem pracovního poměru rozuměl nejen zánik pracovního poměru ve smyslu zákoníku práce ale rovněž uvolnění pro výkon veřejné funkce, které skončením pracovního poměru není.

Argumentovat proti tomuto výkladu lze i rozdílnými právními důsledky, které by z něj plynuly pro tzv. uvolněné a neuvolněné členy zastupitelstva. Pokud by platilo, že v případě § 55 odst. 6 zákona č. 491/2001 Sb. postačuje jako odstranění důvodu neslučitelnosti funkcí podle § 5 odst. 2 a 3 uvolnění pro výkon veřejné funkce, tzn. uvolnění pro výkon funkce člena obecního zastupitelstva, aniž by muselo dojít ke skončení příslušného pracovního poměru, bylo by něco takového možné pouze v případě tzv. uvolněných členů zastupitelstva (§ 71 odst. 1 a § 84 odst. 2 písm.m) obecního zřízení). Pokud by se však do této situace dostal člen zastupitelstva, který nebude pro výkon této funkce dlouhodobě uvolněn (§ 71 odst. 4 obecního zřízení), musel by svůj pracovní poměr ukončit, jinak by muselo příslušné obecní zastupitelstvo nebo v případě jeho nečinnosti ředitel krajského úřadu vyslovit zánik mandátu v důsledku neslučitelnosti funkcí. Slovní spojení „skončení pracovního poměru“ obsažené v § 55 odst. 6 zákona č. 491/2001 Sb. by tak mělo jiný obsah podle toho, zda by šlo o „uvolněného“ nebo „neuvolněného“ člena zastupitelstva - v případě „neuvolněného“ člena zastupitelstva by šlo vždy jen o skončení pracovního poměru, v případě „uvolněného“ člena zastupitelstva by mohlo případně jít „jen“ o uvolnění pro výkon veřejné funkce s tím, že jeho pracovní poměr trvá dál.

Neslučitelnost a nečinnost příslušných orgánů

Zákon o volbách do zastupitelstev obcí vychází z toho, že nastanou-li zákonem předpokládané skutečnosti, zanikne v některých případech mandát člena obecního zastupitelstva nikoliv přímo ze zákona, jako je tomu například u poslanců a senátorů (3), ale až rozhodnutím příslušného obecního zastupitelstva, respektive ředitele krajského úřadu (§ 55 odst. 3 zákona). Může však dojít k tomu, že některá ze zákonem předpokládaných skutečností, které mají mít za následek zánik mandátu, nastane, avšak jak obecní zastupitelstvo, tak i ředitel krajského úřadu, který může jednání obecního zastupitelstva iniciovat, respektive v případě jeho nečinnosti sám vyslovit zánik mandátu, je nečinné. Otázkou pak je, jak lze v takovém případě dosáhnout toho, aby byl zákon dodržen, tedy aby takovému členu obecního zastupitelstva mandát skutečně zanikl. Cesta skrze soudnictví ve věcech volebních podle § 88 a násl. soudního řádu správního není možná, neboť podle § 90 soudního řádu správního je možné domáhat se u soudu toliko rozhodnutí soudu o neplatnosti volby, což však v daném případě nelze, neboť tu nejde o neplatnost volby členem zastupitelstva obce, ale o řešení důsledků neslučitelnosti funkcí, která mohla zvolením za člena obecního zastupitelstva teprve nastat. Soudní přezkum podle § 90 soudního řádu správního se váže na volební proces předcházející zvolení, nikoliv na skutečnosti, které nastanou až po zvolení. Absence soudního přezkumu neslučitelnosti funkcí v kombinaci s tím, že mandát nezaniká vznikem neslučitelnosti, ale až rozhodnutím příslušného správního orgánu, však může, jak dále uvidíme, znamenat, že v případě nečinnosti příslušných správních orgánů mandát vůbec zaniknout nemusí, ačkoliv by neslučitelnost funkcí nastala.

Zánik mandátu člena obecního zastupitelstva by v případě, kdy by zůstalo nečinné jak příslušné obecní zastupitelstvo, tak i ředitel krajského úřadu, mohlo vyslovit Ministerstvo vnitra jako orgán krajskému úřadu ve věcech volebních nadřízený. Tato možnost vyplývá nikoliv ze samotného zákona č. 491/2001 Sb., ale ze správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.). V § 71 zákona č. 491/2001 Sb. je sice stanoveno, že na postup podle tohoto zákona se správní řád, s výjimkou postupu podle § 64 a 65, nevztahuje, tato téměř absolutní výluka správního řádu pocházející z roku 2001, kdy byl zákon č. 491/2001 Sb. schválen a kdy byl platný a účinný zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), však byla poněkud relativizována společnými a přechodnými ustanoveními zákona č. 500/2004 Sb., a to především § 177 odst. 1 a § 180. V § 177 odst. 1 je stanoveno, že základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v jeho § 2 až 8 se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje.

To je i případ zákona č. 491/2001 Sb., který sice ve svém § 71 působnost správního řádu takřka zcela vylučuje, pro ty případy, kdy je správní řád vyloučen, přitom ale úpravu odpovídající základním zásadám činnosti správních orgánů vždy sám neobsahuje (všechny volební orgány jsou přitom správními orgány ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu) a v takovém případě se proto použijí základní zásady činnosti správních orgánů. V § 6 odst. 1 správního řádu je stanoveno, že správní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů a nečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně před nečinností, tzn. § 80 správního řádu. Na základě § 80 odst. 4 písm.b) může nadřízený správní orgán v případě nečinnosti orgánu jemu podřízeného usnesením (§ 76 správního řádu) převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu. To by v daném případě znamenalo, že by Ministerstvo vnitra jako správní orgán nadřízený krajskému úřadu (§ 178 odst. 2 věta druhá správního řádu) vyslovilo zánik mandátu člena obecního zastupitelstva z důvodu neslučitelnosti funkcí namísto ředitele krajského úřadu.

Podle § 178 odst. 2 věta druhá správního řádu se nadřízeným správním orgánem orgánu kraje rozumí v řízení vedeném v samostatné působnosti Ministerstvo vnitra a v řízení vedeném v přenesené působnosti věcně příslušný ústřední správní úřad. Podle § 12 odst. 1 písm.l) zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky je Ministerstvo vnitra ústředním orgánem státní správy pro volby do zastupitelstev územní samosprávy a ve smyslu § 178 odst. 2 správního řádu je tedy věcně příslušným ústředním správním úřadem. Ustanovení § 178 odst. 2 správního řádu sice mluví o „řízení“, tím se však nerozumí toliko správní řízení ve smyslu § 9 správního řádu, ale jakékoliv „řízení“, tzn. jinými slovy postup při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu. Postavení nadřízeného správního orgánu ostatně pojmově ani nelze redukovat jen na správní řízení.

V případě rozhodování zastupitelstva obce, respektive ředitele krajského úřadu, popřípadě v případě jeho nečinnosti Ministerstva vnitra lze na základě § 180 odst. 1 správního řádu dospět k závěru, že celý tento postup je správním řízením, na které se vztahuje část druhá správního řádu a nevztahovaly by se tedy na něj jen základní zásady činnosti správních orgánů obsažené v § 2 až 8 správního řádu, ale celá část druhá (i třetí) správního řádu(4). Z hlediska možného opatření proti nečinnosti ředitele krajského úřadu to však není podstatné, k řešení této nečinnosti postačují základní zásady činnosti správních orgánů (ve spojení s § 80 správního řádu).

Nelze nicméně vyloučit, že nečinné by mohlo být i Ministerstvo vnitra, například pokud by setrvalo na názoru, který podle dostupných informací dosud zastává, tedy že v daném případě není třeba, aby došlo ke skončení pracovního poměru zaměstnance obce, ale postačuje pouze uvolnění pro výkon veřejné funkce. Opatření proti nečinnosti ministerstva může učinit ministr stojící v jeho čele, který je současně podle správního řádu vůči ministerstvu v postavení nadřízeného orgánu (§ 178 odst. 2 správního řádu). Taková varianta je ale nejspíše jen teoretická, neboť podklady k takovému kroku by mu nejspíše připravoval opět odborný aparát ministerstva, tedy toho správního orgánu, který je v dané věci nečinný (projednání ministrova opatření proti nečinnosti ministerstva nepodléhá předchozímu projednání v rozkladové komisi, u které zákon garantuje názorovou nezávislost na ministerstvu požadavkem, aby nadpoloviční většinu jejích členů tvořili externisté - srov. § 152 odst. 3 správního řádu).

V případě nečinnosti ministerstva by tak zřejmě jedinou variantou byla soudní ochrana v rámci správního soudnictví, té se však není možné v popsané situaci dobrat. Soudní řád správní umožňuje v § 79 a násl. podat žalobu proti nečinnosti správního orgánu. Podle § 79 odst. 1 soudního řádu správního se může ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Ze slovního spojení „k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu” vyplývá, že žalobce musí být nečinností správního orgánu dotčen ve svém (veřejném) subjektivním právu, což vyplývá i z § 2 soudního řádu správního, podle kterého soudy ve správním soudnictví poskytují způsobem stanoveným tímto zákonem ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob a za podmínek stanovených zákonem a dále rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví soudní řád správní. Ze zákona o volbách do zastupitelstev obcí ani z jiného právního předpisu však nevyplývá (veřejné subjektivní) právo na to, aby jiné osobě zanikl mandát v důsledku neslučitelnosti funkcí a pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti tak chybí právní titul.

Podle čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod mají občané právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců a podle odst. 4 tohoto ustanovení mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím, součástí tohoto politického práva však není právo, respektive nárok na to, aby jinému občanovi zanikl mandát. Soudní řád správní v § 90 umožňuje domáhat se za podmínek stanovených volebními zákony rozhodnutí soudu o neplatnosti voleb nebo neplatnosti hlasování anebo neplatnosti volby kandidáta, přičemž podat soudu návrh na neplatnost volby kandidáta může podle § 60 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb. každá osoba zapsaná do seznamu ve volebním okrsku, kde byl člen zastupitelstva obce volen. Tento soudní přezkum se však týká toliko volebního procesu, nikoliv však přezkoumávání podmínek (ne)slučitelnosti funkce člena zastupitelstva s jinou funkcí podle § 5 odst. 2 a 3 tohoto zákona.

Nelze proto než konstatovat, že v případě nečinnosti obecního zastupitelstva, ředitele krajského úřadu a případně i Ministerstva vnitra jako správního orgánu nadřízeného řediteli krajského úřadu, která spočívá v tom, že žádný z těchto orgánů zánik mandátu člena obecního zastupitelstva neprohlásí, ačkoliv neslučitelnost funkcí podle § 5 odst. 2 a 3 zákona č. 491/2001 Sb. nastane, nedává právní řád žádný nástroj, jehož prostřednictvím by bylo možné se domoci prohlášení zániku mandátu a tedy zajistit dodržení zákona, což je na pováženou.


Poznámky:

  1. Rozhodnutí Vol 48/2006-18 ze dne 29.června 2006 (viz http://www.nssoud.cz/anonym.php?ID=7465)
  2. Vládní návrh zákona o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 2001, III.volební období, sněmovní tisk č. 968 (http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=3&ct=968&ct1=0)
  3. Viz čl. 25 písm. f) Ústavy ČR, podle něhož mandát poslance nebo senátora zaniká vznikem neslučitelnosti funkcí podle čl. 22 Ústavy. Podle čl. 22 odst. 1 Ústavy ČR je s funkcí poslance nebo senátora je neslučitelný výkon úřadu prezidenta republiky, funkce soudce a další funkce, které stanoví zákon a podle odstavce 2 tohoto ustanovení platí, že dnem, kdy se poslanec nebo senátor ujal úřadu prezidenta republiky, nebo dnem, kdy se ujal funkce soudce nebo jiné funkce neslučitelné s funkcí poslance nebo senátora, zaniká jeho mandát poslance nebo senátora.
  4. To potvrzuje i závěr č. 30 poradního sboru ministra vnitra pro správní řád (viz http://www.mvcr.cz/ministerstvo/poradnisbor/zavery/2006/30.html), kde se uvádí, že „ustanovení § 180 odst. 1 správního řádu je ustanovením přechodným, které se vztahuje na zvláštní zákony, které nabyly účinnosti před 1. 1. 2006. Jedná se o nepřímou novelu zvláštních zákonů, která vztahuje subsidiární použití správního řádu na správní řízení, která se vedou podle zvláštních zákonů a jejichž cílem je vydání správního rozhodnutí. Toto ustanovení tedy zasahuje do všech zákonů, které nabyly účinnosti do účinnosti nového správního řádu a které neupravují správní řízení v celém rozsahu nebo které vylučují použití správního řádu, aniž by však v tom kterém konkrétním zákoně byla obsažena adekvátní procesní úprava postupu orgánů veřejné správy odpovídající principu obsaženému v čl. 2 odst. 3 Ústavy.”