Názor
Veřejnou správu v České republice již zanedlouho (od 1. 1. 2006) čeká změna, která zřejmě nemá za dobu fungování demokratické správy u nás obdoby. Toho času totiž, jak je zajisté všeobecně známo, vstoupí v účinnost nový správní řád, tedy základní procesní norma upravující činnost orgánů veřejné správy. Jedná se vskutku o zásadní a rozsáhlou změnu v oblasti správního práva, a to jak z pohledu vykonavatelů veřejné správy, tak z pohledu jejích adresátů.
Nový kodex se prozatím překvapivě netěší velkému zájmu médií a i veřejná odborná diskuse o něm má spíše charakter ojedinělých úvah, pocházejících vesměs z per tvůrců nového zákona. Přitom zákon je platný, tedy vyhlášený ve Sbírce zákonů, již od září roku 2004. S ohledem na zcela zásadní změny ve správním řízení a v ostatních činnostech orgánů veřejné správy by si nový správní řád určitě zasloužil bohatou veřejnou publicitu. Jedním z kamínků správně právní mozaiky má být i tento příspěvek.
Proces schvalování návrhu nového správního řádu v obou komorách Parlamentu České republiky nebyl vůbec jednoduchý, předcházely mu pokusy neúspěšné. To, že byl nový zákon nakonec přeci schválen, lze považovat za obrovský úspěch jeho předkladatelů. Jde de facto teprve o druhý nový procesní nebo hmotně právní kodex (1), který byl zákonodárcem v éře fungování naší novodobé demokratické společnosti (2) přijat. Obě komory českého parlamentu totiž vykazují dosti nepochopitelný odpor ke schvalování nových velkých právních kodexů, ať je to návrh nového občanského zákoníku, občanského soudního řádu, trestního zákona, zákoníku práce apod. Je paradoxní a poněkud smutné, že po patnácti letech fungování svobodné společnosti u nás stále platí zmiňované právní kodexy, které pocházejí z počátku šedesátých let minulého století, na čemž nemůže nic změnit ani ta skutečnost, že všechny tyto zákoníky prošly rozsáhlými změnami, které je jakýms takýms způsobem přizpůsobily současným společenským vztahům. Ve světle těchto skutečností je o to cennější schválení nového kodexu správního práva procesního, tento počin určitě nelze brát jako automatismus, je potřeba alespoň z tohoto úhlu pohledu mít k novému správnímu řádu respekt a úctu.
Autor tohoto článku je přesvědčen, že naléhavě potřebnou legislativní změnu v oblasti správního řízení bylo naprosto nutné řešit formou nového procesního kodexu, nikoli novelizací stávajícího správního řádu, tj. zákona č. 71/1967 Sb., jak prosazovala část odborné veřejnosti a poměrně četná skupina poslanců (3). Stávajícímu správnímu řádu je především praxí přisuzován jakýsi punc výjimečnosti, dokonalosti, preciznosti a někdy snad až právní geniality. Tento myšlenkový proud autor nesdílí. Naopak, současný správní řád je považován za zcela nedostačující pro řádné fungování demokratické veřejné správy. Pokud především občané podrobují poměrně často činnost správních úřadů kritice, je za jednu z příčin negativního hodnocení považována právě jsoucí základní procesní norma správního práva. Jistě, v době svého vzniku, a v podstatě až do devadesátých let minulého století, byl současný správní řád normou plně dostačující a s ohledem na rok svého vzniku i legislativním dílem překvapivě vysoké kvality s téměř nulovým ideologickým podtextem. Život v našem státě se ovšem po rozpadu totalitního systému stal mnohem složitějším, společenské vztahy jsou neskonale odlišné, veřejná správa dostala zcela jiné základy, na nichž se uskutečňuje. V konfrontaci s těmito aspekty současný správní řád nemůže jakkoli obstát.
Platný správní řád je především neúměrně stručný (4), neobsahuje celou řadu důležitých veřejnoprávních institutů, procesních postupů, jiných (zvláštních) typů správních řízení a forem rozhodnutí, vzájemné vztahy mezi prvoinstančním a odvolacím orgánem jsou taktéž upraveny velice obecným způsobem. Za největší slabinu jsou považovány nejrůznější činnosti správních úřadů v řízení, které často nemají, a vlastně ani mít nemohou, oporu v procesním kodexu. Současný správní řád upravuje postavení a úkony správních úřadů v řízení naprosto nedostačujícím způsobem, a tím je mimo jiné narušován princip právní jistoty předvídatelnosti postupu správního orgánu. V praxi se vyskytují případy, kdy například v řízení správní úřad provede pouze jeden jediný úkon – vydá rozhodnutí (5) a obsahem “správního spisu” je právě jen tato jedna listina. Toto je samozřejmě zcela nežádoucí stav, který mimo jiné odporuje principu zakotveném v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterého státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.
Reformovat proces správního řízení změnou stávajícího, téměř čtyřicetiletého správního řádu by bylo z právně teoretického hlediska velice problematické, v podstatě neobhajitelné řešení. Nový správní řád musí být považován za další z klíčových kroků reformy veřejné správy v České republice. Tato reforma nemohla skončit konstituováním krajského zřízení, zrušením okresních úřadů a vytvořením obcí s rozšířenou působností. Pojímat reformu veřejné správy jen jako reformu veřejnoprávních institucí či jako zmenšení správních obvodů, tj. přiblížení správy občanům, je postup, kterým veřejnou správu nelze zkvalitňovat, ale pouze jinak pojmenovávat a definovat, což je přirozeně zcela nedostatečné a mimo základního cíle tohoto transformačního procesu. Reforma veřejné správy musí spočívat také v transformaci základních právních norem správního práva včetně jakési reformy lidských zdrojů, kdy tyto zdroje mají funkci vykonatelů reformované veřejné správy.
Právě aspekt lidského potenciálu při aplikaci nového správního řádu, tj. otázka, zda budou zaměstnanci správních úřadů s to novému správnímu řádu porozumět a správně jej aplikovat, nutně vzbuzuje otazníky. Část odborníků je v této věci poněkud skeptická (6) a předpokládá značné problémy zejména při počátcích aplikace nového zákona. Osobně v této otázce nemám zcela vyhraněný názor, na jednu stranu pro bezproblémové používání nového správního řádu svědčí ten fakt, že je v něm činnost správních úřadů velice podrobně stanovena a pokud bude kodex používán jako jakási “kuchařka” vykonávajícího úředníka, větší problémy by vznikat nemusely (7). Na druhou stranu je zapotřebí reflektovat ten stav, kdy i v současné době se vyskytují problémy při aplikaci navenek jasných a srozumitelných institutů platného správního řádu (8) a pokud činí potíže současný text správního kodexu, nelze do budoucna hledět s přehnaným optimismem.
Řádná aplikace správního řádu má ovšem dle mého názoru hlubší podstatu, kterou nelze zjednodušovat toliko na kvalitu textu toho kterého správního kodexu. Domnívám se, že proces správního řízení je u nás dlouhodobě podceňován jako něco, co je samozřejmé, jako něco, co nějak funguje, jako něco, co zvládne v jakési formě v podstatě každý zaměstnanec správního úřadu. Tomu odpovídá kupříkladu i katalog prací rozhodný pro určení platové třídy té které správní činnosti, kdy vedení správních řízení je klasifikováno nižšími třídami v šestnáctistupňové soustavě platových tříd. Pak se prostě těžko divit, že na nový správní řád panuje nedůvěřivý náhled a obavy s jeho aplikací.
Vedení správních řízení, přesněji řečeno aplikace správního řádu, totiž není v žádném případě jednoduchou správní činností. Jedná se o jednu z věcně i právně nejnáročnějších činností správních úřadů. Pokud tato teze nebude akceptována, je důvodné, že aplikace nového správního řádu bude činit značné problémy. Oprávněnou úřední osobou (9) by neměl být kterýkoli zaměstnanec toho kterého správního úřadu. Tento status je svým způsobem výjimečný, osoba jím pověřená by měla vykazovat penzum odborných znalostí a zkušeností na poměrně vysoké úrovni. Do jisté míry je škoda, že správní řád určení statusu oprávněné úřední osoby nevěnuje více pozornosti, a to zejména v definování činností, které budou této osobě svěřeny, respektive které budou či mohou být svěřeny jiným, než oprávněným úředním osobám (10). Takto nastavený systém aplikace správního řízení by bez pochyby obrovským způsobem zkvalitnil výkon státní správy a byl by zárukou řádnosti a zákonnosti jejího uskutečňování. Rozhodující skutečnosti ve správních řízeních by totiž realizovaly právě uváděné oprávněné úřední osoby, tj. lidé s patřičnou odborností a erudicí. Uvedené samozřejmě není jen v moci zákona. Bude záležet na vůli vedení každého jednotlivého správního úřadu, koho pověří statusem oprávněné úřední osoby. Pokud jím budou “šmahem” pověřeni všichni zaměstnanci správních úřadů, lze důvodně v aplikaci nového správního řádu očekávat četné a značné problémy.
Autor tohoto příspěvku se nedomnívá, že nový správní řád zbytečně veřejnou správu byrokratizuje a činí ji méně přehlednou a složitější. Správní úřady disponují širokým oprávněním rozhodovat o právech a povinnostech adresátů veřejné správy, mají vůči nim vrchnostenské postavení. Proto je nanejvýše žádoucí, aby postup těchto institucí (tzn. uplatňování státní moci) byl jednoznačným a komplexním způsobem upraven v zákoně. Odstraní se tím současný stav, kdy správní orgán v důsledku mezerovité úpravy správního řízení často postupoval dle svého (nepředvídatelného) uvážení. Podrobná úprava správního procesu je důležitá i pro účastníky řízení, kteří mohou předpokládat stanovený způsob jednání správního úřadu (11). Nelze zapomenout ani na efektivní systém kontroly výkonu správních úřadů, který s novým správním řádem úzce souvisí, a to kontrola ze strany nadřízených správních úřadů, správních soudů i veřejnosti.
Nový správní řád správně celkem podrobně upravuje vztahy mezi prvoinstančním správním orgánem a nadřízeným správním orgánem (12). Tyto vztahy současný správní řád až na výjimky vůbec neřeší, proto mj. může dnes vyvstávat otázka, v jakém rozsahu vůbec může nadřízený správní orgán ovlivňovat (nařizovat, doporučovat, stanovovat apod.) činnost podřízeného správního úřadu. Napříště budou tyto vztahy podřízenosti a nadřízenosti jednoznačně vymezeny, což bude dalším z efektivních nástrojů zkvalitnění správních procesů a fungování správních orgánů jako takových. V této souvislosti ovšem vyvstává další otázka, kterou přirozeně nemůže nový kodex řešit - autor ji nazývá tzv. pyramidovým systémem personálního obsazování správních úřadů. Pro činnost správních úřadů by mělo být naprosto samozřejmé, že čím vyšší postavení má ten který správní úřad v systému hierarchizace veřejné správy, tím kvalitněji by měl být personálně obsazen. Jinými slovy, ústřední správní úřady by měly generovat anebo do sebe vtahovat nejkvalitnější lidské zdroje z veřejné správy (a přirozeně i ze soukromého sektoru). “Zásobárnou” těchto zdrojů by měly být regionální správní úřady (krajské úřady) a tyto naopak by měly atrahovat nejkvalitnější zaměstnance správních úřadů místní úrovně (obecní úřady). Tento systém v České republice bohužel neplatí, praxe je mnohdy zcela opačná, výsledkem je často zřejmá a veřejně prezentovaná nekompetentnost, bohužel občas i některých ústředních správních úřadů. V systému, který není založen na tomto pyramidovém způsobu personálního obsazování, těžko hledat cesty ke zlepšování jeho kvality. Do doby, než bude pyramidový systém alespoň z části naplňován, nelze počítat se zásadnějším zkvalitňováním výkonu veřejné správy.
Autor příspěvku se domnívá, že čím více se bude blížit účinnost nového správního řádu, tím více bude určitými skupinami požadováno odložení účinnosti nového kodexu. Příčin je více, prezentována bude zřejmě jen ta, že na zvládnutí nového zákona je příliš krátká doba, že nebyl čas se se zákonem seznámit atd. Znovu je tedy připomínáno, že zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů již v září 2004, účinný je od 1. 1. 2006, citovaná námitka je tudíž zcela bezpředmětná. Je zapotřebí, aby zákonodárce “ustál” určitý tlak na odložení účinnosti zákona, argumentačně to není nikterak složité.
Pokud má být jednovětně zobecněn tento příspěvek, coby stručný náhled na nový zákon, potom nový správní řád je možno definovat jako výzvu pro celou veřejnou správu, jako metu, které má být - a bude - úspěšně dosaženo. Staří latiníci v těchto situacích tak rádi používali zvolání: “Hic Rhodos, hic salta!”.
Stod, 18. 9. 2005
Poznámky: