Týdeník Veřejná správa


Konzultace

JUDr. Jiří Kroupa

Problém souladu obecní normotvorby se zákonem je stále živý
Další zrušení obecně závazné vyhlášky obce Ústavním soudem – nález Pl. ÚS 3/05

Vyšlo v čísle 38/2006

Dne 6. června 2006 svým nálezem Pl. ÚS 3/05 zrušil Ústavní soud obecně závaznou vyhlášku města Staňkov č. 5/03, o některých povinnostech chovatelů zvířat. Jedná se o nový případ, kdy musel být výsledek obecní normotvorby zrušen pro jeho rozpor se zákonem, respektive pro překročení zákonné kompetence obce k jeho vydání. Ačkoliv nález sám nepřinesl zásadní novinky při posuzování dané problematiky, slouží jako další příklad úskalí tvorby obecních předpisů a jako důkaz, že tyto potíže se stále nedaří eliminovat. Této skutečnosti si v nálezu přímo povšiml i samotný Ústavní soud.

V průběhu uplynulých let vytvořil Ústavní soud konstantní a poměrně podrobnou judikaturu pro potřeby posuzování zákonnosti obecně závazných vyhlášek obcí. Základní principy tohoto posuzování byly již mnohokrát popsány i na stránkách časopisu Veřejná správa, naposledy například v souvislosti se zrušením obecně závazné vyhlášky města Dobříš o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku omezením konzumace alkoholu a jiných návykových látek na veřejném prostranství (nález Pl. ÚS 32/05, viz Veřejná správa č. 22/2006). Ústředním bodem přitom je pravidlo o povinnosti obce řídit se při tvorbě vyhlášek zákonem, respektive rozsahem zákonného zmocnění vymezujícího okruh právních vztahů, které může obec tímto způsobem regulovat. Obecní vyhláška tedy jako celek nemůže regulovat vztahy, jejichž úprava obci ze zákona nepřísluší a zároveň ani jednotlivá ustanovení vyhlášky nesmí nijak odporovat zákonu. Za rozporné se zákonem se pak považují též vyhlášky regulující vztahy, které jsou v konkrétním případě již upravené zákonem, byť by jinak mohly spadat do obecného zmocnění obce.

Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 3/05 po stránce ústavněprávní argumentace nepředstavuje žádné novum, nýbrž se důsledně drží již zavedené judikatury a často se na ni výslovně odvolává. Vlastně se tedy jedná o jakýsi “rutinní” nález, tato skutečnost je však v jistém smyslu alarmující. Dokládá, že problém souladu obecní normotvorby se zákonem je stále živý a navzdory zmíněné konstantní a všeobecně známé judikatuře se jej stále nedaří odstranit, byť je výskyt vadných vyhlášek přece jen nižší než v dobách, kdy se s moderní obecní normotvorbou teprve začínalo.

V této souvislosti lze vysledovat zhruba tři základní skupiny vyhlášek rušených pro rozpor se zákonem. Vcelku marginálním případem jsou vyhlášky, vycházející z pomýlené představy, že obec je svého druhu neomezeným pánem a může regulovat jakékoliv vztahy dle své libosti, eventuelně vyhlášky přijímané obecními zastupitelstvy jako jistá forma protestu či recese. Většinou se jedná o naprosté kuriozity, jejichž rozpor se zákonem je na první pohled zjevný. Příkladem může být medializovaná vyhláška města Jindřichovice pod Smrkem (nález Pl. ÚS 49/03, viz Veřejná správa č. 28/2005), která omezovala vstup na území obce státním úředníkům. Jakkoliv jsou takové vyhlášky nepřijatelné, představují spíše okrajový a vcelku neškodný folklór.

Další skupinou jsou vyhlášky, které směřují svým celkovým obsahem k regulaci vztahů, které se života obce a jejích zájmů sice leckdy výrazně dotýkají, avšak přesto jejich regulace obci nepřísluší. Právní úroveň těchto vyhlášek bývá často dosti vysoká a řešené problémy bývají veřejností vnímány jako palčivé a často se opakující v obcích napříč republikou. Díky tomu tak existují jakési “tradičně” chybné vyhlášky, které se pokusila vydat řada obcí – typickým příkladem jsou vyhlášky absolutně zakazující konzumaci alkoholu a jiných návykových látek na veřejnosti (např. výše uvedená vyhláška města Dobříš, zrušená nálezem Pl. ÚS 32/05). Specifickým a mediálně opět dosti probíraným příkladem jsou vyhlášky zakazující na území obce různé formy totalitní propagandy (zpravidla jmenovitě fašistické, nacistické a komunistické), které jsou jasným vstupem do oblasti regulované nejen zákonem, ale v tomto případě přímo základními ústavními předpisy. Rušení těchto vyhlášek je pak třeba provádět dosti “diplomaticky” při zdůraznění jasných právních důvodů jejich zrušení, aby toto nebylo mylně chápáno jako jistá forma shovívavosti vůči totalitní propagandě. To ostatně platí obecně, neboť úmysly autorů protiprávních vyhlášek bývají často chvályhodné a sledují obecně prospěšné cíle (což Ústavní soud ve svých nálezech pravidelně uznává a v některých případech doplňuje i podněty, jak daných cílů dosáhnout zákonnou cestou).

Konečně třetí skupinu problematických vyhlášek tvoří takové, které jako celek nejsou protiprávní, avšak v jejich textu lze najít některé dílčí rozpory se zákonem. Zde může být příčinou třeba jen prostá neznalost zákona, respektive neuvědomění si případných rozporů se zákonem, které mohou být v některých případech dovozovány i poměrně složitým právním výkladem. Často při tom dochází k rušení celkově přijatelných a společensky potřebných vyhlášek pouze pro protiprávnost jejich jednotlivých ustanovení, a tedy v jistém smyslu “zbytečně”, za situace, kdy by se zrušení vyhlášky mohlo předejít jejími relativně snadnými úpravami. Ústavní soud přitom nemusí rušit vyhlášku jako celek, ale pouze její jednotlivá protiprávní ustanovení, často se ovšem stává, že těchto ustanovení je ve vyhlášce tolik, že po jejich zrušení by již nadále nedávala smysl, respektive by podle ní nebylo možné prakticky postupovat.

Případem tohoto třetího druhu byla rovněž vyhláška města Staňkov č. 5/03, o některých povinnostech chovatelů zvířat. Přijata byla staňkovským zastupitelstvem 17. prosince 2003, účinnosti nabyla dnem 1. ledna následujícího roku. Upravovala především povinnosti chovatelů zvířat (zejména psů) v souvislosti s pohybem zvířat na veřejném prostranství města a otázky znečištění s pohybem zvířat souvisejícího. Dne 5. ledna 2005 byla účinnost vyhlášky pozastavena rozhodnutím Ministerstva vnitra, které pak 21. ledna téhož roku podalo návrh na zrušení vyhlášky Ústavním soudem (viz čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a hlava VI zákona č. 128/2000 Sb., o obcích). Nálezem Pl. ÚS 3/05 dne 6. června 2006 Ústavní soud návrhu vyhověl (přičemž se jednalo o zmíněný případ, kdy bez sporných ustanovení nemohla vyhláška nadále existovat).

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 38/2006.