Týdeník Veřejná správa


Téma

Ing. Karel Vodička,
Praha

Komunální volby: Klid před bouří

Vyšlo v čísle 33/2006

ilustrační fotoKoncem roku se na pomyslných obecních lánech začne sklízet úroda. Dožínky pro hospodáře či sedláka jsou odměnou za dřinu, kterou musel v nejistém tržním prostředí vložit, aby mu nadhodnota vyrostla na poli. Zastupitelé v obcích měli v uplynulém volebním období obrácenou roli – jak utratit (investovat, alokovat) finanční prostředky obecního rozpočtu při nejmenší námaze a s viditelným efektem. Musel by v tom být čert, aby se zastupitelé měst s několikamiliardovými ročními rozpočty alespoň nezviditelnili a před blížícími volbami nezaujali občany. Přesycenost volných finančních zdrojů na kapitálovém trhu je natolik odporná, že i ta největší města (včetně hlavního) alespoň pro forma tu a tam požádají o dotaci z různých evropských fondů. Bývávaly to pro územní samosprávné celky lepší časy. Finanční prostředky bez většího ptaní a zkoumání přidělil státní rozpočet a pak nestálo nic v cestě tomu je v ročních časových limitech utratit. Žádná žádost, žádný investiční záměr, žádný (nechutný) ISPROFIN. Proto ani žádná kontrola, žádný audit (ne tak forenzní), prostě klidné pracovní finanční prostředí.

Doby se mění, může za to Brusel

Důraz na regionální, územní a fondové hospodaření nepřišel v pravý čas. Kraje, obce a zvlášť velká města opouští staré dobré časy, a to před volbami. Nikdo si není jistý, kolik že vlastně do obecní kasy připluje samovolně z příjmů a dotací peněz a zda o tu druhou polovinu si budeme umět říci (u fondů ať státních či evropských). Pro financování pořízení a reprodukce obecního majetku ztrácíme postupně půdu pod nohama. Budeme umět zdůvodnit společenskou potřebu a navíc vypočítat složitými matematickými vzorci efektivnost veřejné investice, budeme umět zaúčtovat reprodukovaný majetek, když dosud jsme měli jedno číslo účtu a dva druhy finančních prostředků (provozní a investiční) a nyní u vícezdrojového financování se vyžaduje zřízení další desítky položek a podpoložek? Evropské dotace se od letošního roku do obcí filtrují přes náš státní rozpočet. Proto je nezbytné v integrovaném evropském finančním systému zvlášť dbát na legislativní požadavky našeho právního systému na daňovém, účetním a rozpočtovém poli. Rozpočet nezačíná v účtárně obce, ale u přípraváře stavby, na stavbě, u vedoucího stavby, projektanta, stavebního dozoru, inženýrské organizace. Rozpočtová pravidla se promítají do rozpočtů staveb, platebních kalendářů, harmonogramů prací a faktur. Pokud se ptáte jak, pak vícezdrojové financování akcí se dotkne jak akcí oprav a údržby, tak akcí hrazených z investičních (kapitálových) prostředků. Finanční plánováni se mění. Z ročních plánů rozpočtů je nutné sestavovat střednědobé (dlouhodobé) rozpočty až na celý životní cyklus investice (a naopak). K tomu navíc vstupujeme do virtuálního tří (čtyř)rozměrného finančního prostoru i tím, že na jeden výdaj musíme naplánovat až čtyři a více zdrojů. Čerpání na akci pak budeme sledovat nejenom jedním řádkem a sloupcem, ale hned několika. Dlouhodobé plánování finančních prostředků na určitou akci reprodukce majetku podle zdroje členíme na

Dlouhodobé sledování čerpání zdrojů na konkrétní stavbě předpokládá sledování čerpání prostředků podle druhu (typu) finančního zdroje. Tento nepochopitelný úkon je nutné vysvětlit obzvlášť těm stavebním dozorům (projektovým manažerům na stavbách), kteří při sledování průběhu realizace stavby dospěli nejdále k přepočítávaní cihel při kontrolním dnu stavby, než aby porovnali splátkový kalendář s údaji na formuláři Ra 80, 81 vícezdrojového financování.

Projekty typu light a typu hard

Light projekty jsou ty dnešní, pohodové, financované z jednoho zdroje, nejlépe z obecní (městské, magistrátní, krajské) pokladny. Stavební dozor ani účtárna až na drobnosti z účetních a daňových zákonů není vázána ničím. Rozpočet stavby za deset či sto milionů sestává z jednoho řádku a to cena s DPH a druhého řádku ceny bez DPH. Když na to přijde, dá se fakturovat pouze “podle dohody o ceně”, tedy bez ničeho (nikoho) ve vzduchoprázdnu. Light projekty jsou jedna aktivace, jedna inventarizace, oblíbené pro svoji krásu a jednoduchost ve smlouvě o dílo, jednoduchost garančních lhůt, při zadávání veřejné zakázky a při zatřiďování majetku. Majetkem bývá jeden stavební objekt, jedna kolaudace, jedna řádka v evidenci. Nemusíme si hrát na movité, nemovité majetky, na stroje, soubory strojů a zařízení, na přípravu akce či na uhrazení vyvolané investice, odpisy a tak podobně (viz desítka právních předpisů).

Projektem Hard, projektem tvrdým a neznámým složením jako kámen meteoritu, je každý projekt vícezdrojově financovaný ze zdrojů vlastních, dále za účasti státního rozpočtu, potažmo fondy (státními či evropskými). Noční můra přichází. Modelem nechť je stavba se lhůtou výstavby tři roky. Náklady stavby (stavební práce) budou dejme tomu z padesáti procent hrazeny státním fondem dopravní infrastruktury. Investiční výdaje na pořízení pozemků budou v plné výši hrazeny z vlastních zdrojů. Část komunikace (například formou JPD 2) až po hranice kraje bude hrazena z fondů EU (za hranicí kraje nikoliv) a Česká energetická agentura v rámci pilotního projektu přispěje na energetické řešení stavby budovy či čističky na odpadní vody z komunikace (akce). Pro Hard projekty vyplývá pravděpodobně z tohoto členění: faktury zhotovitele budou muset být čtvrceny podle finančních alokací na stavbě a ještě jednou budou čtvrceny podle časového (ročního, kvartálního) čerpání. Nakonec tyto čtvrtiny čtvrtin (43 = 64) budou ještě jednou rozčtvrceny na základě SKP (CZ-CC) – standardní klasifikace produkce. Pro jednu stavbu a jeden objekt v neoptimističtější variantě musí být na faktuře rozpis na 64 řádků, dále s  rozpisem ceny s DPH a bez DPH. Správce majetku si bokem musí pořídit tabulku Parametrů programu, podprogramu a “nějak” k parametru (například v našem modelovém případě k rekonstrukci komunikace a vrátnice u ní) metry čtverečními a obestavěné plochy vyzobat finanční náklady zvoleného ukazatele a to nejenom na něho (i na spotřebu elektrické energie, služby, činnosti, které podle účetních předpisů byly službami či zhodnocením majetku nebo opravou). Omlouvám se za uvedení v omyl z předchozího odstavce. Naše faktura bude mít v optimálním případě nikoli 42, ani 43 ale 44 řádků (celkem 256 řádků) na jeden stavební objekt. Na našem light projektu postačil na faktuře řádek jeden. Až posléze mohu jako investor obecního majetku v klidu po pracovní době odkráčet za opravenou dírou v místní komunikaci ke své rodině (tato pravidla se budou vztahovat i na opravy).

Třírozměrné matematické digitální majetkové modely jsou nepoužitelné

Zvláště diskuse se starosty malých obcí na tato témata mají jednoduchý i optimistický závěr zároveň. Počkat na zvláštní (krizový, havarijní, životy a bezpečnost občanů ohrožující) stav a zdůvodnit akci jako kdysi a vykašlat se na dlouhodobé plánování reprodukce majetku. Nastupující finanční systém podporovaný vyhláškou 231/2005 Sb., je hybridem na širokém spektru od přímých zdrojů obce až po služby bankovního sektoru pro podnikatele. Místo finančního “menu” pro obce nastupuje finanční “mix”. Tyto tendence mají velkou přednost pro tvorbu akcí do nových volebních programů a vytvářejí nesmírný synergický efekt, který je důležitý pro nastupující volební klání.

Finanční zdroje pro obce jsou nekonečné …

…a pokud na ně nedosáhneme, není to vinou obce, ale Bruselu. Na konci volebního období se pak naši voliči dozví: chtěli jsme toho pro vás lidi, voliči tolik udělat, ale nepustili nás v Bruselu k penězům. Na toto téma poněkud vážněji. Pevné roční státní, obecní, městské, krajské rozpočty přicházely jako čtyři roční období. Po roce se účtovalo, vyhodnocovalo, bilancovalo. Slyšel jsem kdysi sociologickou teorii, proč lidé z chudobných částí světa, kde neznají tlak přírody (podzimu, zimy) na přežití člověka (země Afriky), strádají a jsou na pokraji přežití. Důvodem podle těchto teorií je prý to, že domorodci nejsou přírodními cykly nuceni zasévat, obdělávat a sklízet a odpočívat pouze přes zimu. Časový stres vyvolávaný přírodou v těchto končinách neexistuje a proto se vytratil motiv určitě nutný pro zemědělské práce - vměstnat se s polními pracemi do harmonogramu přírody. Půda se přestávala obdělávat, až došlo ke ztrátě běžných primitivních lidských dovedností nutných k přežití. Situace je pravděpodobně daleko složitější. V našich, českých podmínkách je ale pravdou, že nebýt na obcích tu a tam kontroly NKÚ či finančního úřadu, budeme na poli investic ve stejné situaci jako v Africe. Nebýt ročních rozpočtů, ponecháme vše na poslední měsíc volebního období (česká povaha). I z důvodů klouzavých rozpočtů, kdy již nebude nutné zahajovat akce 1. ledna a končit je 31.12. téhož roku je důležité se zamyslet nad prioritami volebních programů, protože se může stát, že pouze jednu polovinu z akcí programu budeme z důvodů komplikovaného financování realizovat.

Paradigma volebních programů

Investiční prostor je ovlivňován globalizací a evropským sjednocováním. V tomto evropském finančním středověku (v dobrém slova smyslu) je nutno počítat s nárůstem finančních nejistot a jejich velkého rozptylu co do zdrojů a jejich alokací. Do popředí vstupuje základní paradigma volebních programů, a to jejich definice priorit. Pokud budeme volit nejzemitější věcné a morální problémy obce, k nim přiřadíme patřičné indikátory, parametry a ukazatele, pokryjeme tímto deštníkem mimoděk i další, okrajové, nepodstatné problémy obce:

O těchto paradigmatech není možné diskutovat, konzultovat, oponovat, vysvětlovat, zdůvodňovat, hlasovat, přesvědčovat, bránit se, dokládat, eventuelně se snad i dohadovat. Je nejenom nemorální, ale i amatérské přesvědčovat občany, jak důležitá je bezpečnost aut na parkovišti či vytvoření zelené vlny na světelných křižovatkách přes město pro naše rychlé vozy. Je nejenom nemorální, ale svědčí o analfabetismu zastupitelů, řešit jakýkoliv obecní problém bez dětského architekta, dětského psychologa, sociologa, bez té či oné organizace hájící práva dětí či nemocných. Komenský by řekl, názorně synku, názorně. Téměř všichni voliči mají osobní automobil. Pojištění vozu je drahé, zabezpečení vozu také a naše auto může ohlídat Městská policie za využití moderní techniky a bezpečnostních kamer. A hle – první bod volebního programu, který osloví všechny voliče, je na světě. Nainstalujeme obecní kamery na vaše auta, vaše parkoviště, váš soukromý majetek. Obecní analfabetismus nejhlubšího zrna.

Pokud, matematicky řečeno, funkcí f(x) jakéhokoliv vzorce obecního problému bude důsledná péče o děti a jejich harmonický rozvoj v náruči společnosti (náruč rodiny v tomto komunálním článku nerozebíráme), dá se říci, že jsme vyřešili všechny problémy s bezpečností a rozvojem celého obecního prostoru.

Návod na použití

Tento nový pohled péče o obec, potažmo děti v obci, v praxi znamená vysokou profesionalizaci multioborového modelování rozvoje obce. Zvláště u financování projektů s účastí finančních prostředků státního rozpočtu (potažmo fondů, dotací a finančních příspěvků buď z rozpočtu státu nebo rozpočtu EU) už nevystačíme jenom se selským rozumem. S politováním konstatujeme, že i u nátěru sloupu obecního veřejného osvětlení novou barvou je možná finanční analýza. Finanční analýzy zájemcům o státní peníze nebudou pravděpodobně odpuštěny. Určit výši škody u ukradeného či rozbitého vozidla je v současné době jednoduché. Pro výpočet ztráty života si vezmeme na pomoc hodnoty vysledované Státním fondem dopravní infrastruktury při ekonomickém vyhodnocování silničních akcí (Tabulka 1). Pokud vinou nedbalého přístupu obce či správce komunikace dojde například na přechodu pro chodce ke smrtelnému zranění osoby, počítají se škody na lidském životě do desítek milionů korun. Z jiného přehledu se dozvíme výši ztráty cestujícího, občana, který na své místo nepřijede včas anebo hodinu vystojí frontě na úřadě (Tabulka 2).

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 35/2006.

Tabulka 1: Ekonomické ztráty z dopravních nehod (Průměrné nehody * v tis. Kč)

Druh nehody podle následků

Silnice

Dálnice

Síť

Extravilánové úseky

Intravilánové úseky

Se smrtelným zraněním

9 696

9 198

10 450

9 606

Se zraněním

1 150

878

1 380

983

Pouze s hmotnou škodou

55

41

97

52

Průměrná nehoda

411

256

318

328

* Souhrnné průměrné ztráty u sledovaného druhu nehody se započtením všech druhů škod osobních i hmotných.


Tabulka 2: Ocenění času cestujících občanů při čekání

průměrná hodnota času cestujících

116,- Kč/hod

průměrná obsazenost osobních vozidel

2,25 osob/voz.

průměrná obsazenost autobusů

36 osob/voz.