Týdeník Veřejná správa


Příloha

JUDr. Karel Svoboda, CSc.

Spolupráce obcí v nových členských státech Evropské unie

Vyšlo v čísle 32/2006

Ve všech členských státech Evropské unie se ve větší či menší míře a v různých formách uskutečňuje spolupráce mezi obcemi. Zvláště naléhavá je v oněch zemích, jejichž sídelní struktura se vyznačuje vysokým počtem municipalit, mezi nimiž malé obce tvoří vysoký podíl. Nezbytnost spolupráce mezi obcemi v těchto zemích je diktována několika důvody. Předně malé obce nejsou schopny plnit své úkoly v oblasti samosprávy a popřípadě při výkonu státní správy. Dále nemají vzhledem k své slabé ekonomické základně (z hlediska majetku a finančních příjmů) podmínky pro to, aby poskytovaly kvalitní služby obyvatelstvu včetně služeb administrativních. K tomu přistupuje ještě skutečnost, že nejsou a ani nemohou být vybaveny profesionálním aparátem. Konečně nutno odkázat na analýzy, které potvrzují, že správa v malých obcích je nákladnější a neekonomičtější než ve větších a velkých obcích (1).

Tato stať pojednává o spolupráci obcí v nových členských státech Evropské unie (kromě naší republiky, Kypru a Malty).

Slovensko

Slovensko má vysoký počet 2 883 obcí, z nichž 67,75 % má méně než 999 obyvatel. Průměrný počet obyvatel obcí je 1 900 (2).

Podle čl. 66 odst. 1 Ústavy Slovenské republiky má obec právo sdružovat se s jinými obcemi k zabezpečování společného zájmu. Původní znění zákona SNR č. 369/1990 Sb., o obecním zřízení, upravovalo sdružování obcí velmi stručně: kromě obecného ustanovení o právu obcí sdružovat se obsahovalo ustanovení o konferencích obcí (§ 28) a o regionálních a zájmových sdruženích obcí (§ 21). Podrobnou úpravu spolupráce obcí přinesla až novela provedená zákonem č. 453/2001 Z.z., jíž byla do obecního zřízení nově zařazena třetí část “Spolupráce obcí”.

Obecní zřízení stanoví tyto zásady spolupráce obcí: zákonnost (uskutečňuje se v souladu se zákony a jinými právními předpisy), vzájemná výhodnost, souladu s potřebami

obyvatel obce (3) a rovnost obcí účastnících se spolupráce (obec nemůže být znevýhodňována například vzhledem k rozloze jejího území nebo počtu obyvatelstva). Upravuje tři formy spolupráce: a) na základě smlouvy uzavřené za účelem uskutečňování konkrétní úlohy nebo činnosti, b) zřízení sdružení obcí, c) založení právnické osoby podle zvláštního zákona (4).

a) Rovnost obcí – účastníků smlouvy o uskutečňování konkrétního úkolu nebo činnosti je zaručena tím, že k její platnosti je nutný souhlas všech poslanců obecního zastupitelstva každé obce. Předmětem smlouvy nemůže být vznik právnické osoby.

Majetek, který obce získají na základě smlouvy, se stává spoluvlastnictvím všech obcí – účastníků smlouvy. Pokud se obce nedohodnou jinak, podíl na majetku získaném společnou činností odpovídá výši vložených prostředků. Za závazky vzniklé vůči třetím osobám ze smlouvy odpovídají účastníci smlouvy společně a nerozdílně; smlouva může však stanovit jinak.

Smlouvu lze uzavřít na dobu určitou nebo neurčitou a musí mít písemnou formu, jinak je neplatná. Obecní zřízení předepisuje obligatorní náležitosti smlouvy (5).

Smlouvou tohoto druhu jsou zřizovány společné obecní úřady. Právní základ pro jejich zřízení vytvořil již zákon č. 295/1992 Sb., o některých opatřeních v místní samosprávě a státní správě, ale v praxi se příliš neuplatňoval. Počet společných obecních úřadů se výrazně zvyšoval až po roce 2001, kdy byla provedena novela zákona o obecním zřízení, a zejména ve spojitosti s rozšiřováním přenesené působnosti obcí (6). Ke zřizování společných obecních úřadů Ministerstvo vnitra SR vydalo metodický pokyn z 11.dubna 2002 (7).

Hlavním úkolem společných obecních úřadů je připravovat podklady pro rozhodovací činnost orgánů obcí, tj. pro starosty, obecní zastupitelstva a jimi zřízené orgány, a to jak v oblasti samostatné (samosprávné, originární) působnosti, tak i v oblasti přeneseného výkonu státní správy. Nenáleží jim tedy rozhodovací pravomoc. Například žádost o stavební povolení se podává v obci, kde stavebník chce stavět (poznamenejme, že na Slovensku všechny obce nehledě na svou velikost jsou stavebními úřady), žádost se předává společnému obecnímu úřadu, který vypracuje podklad rozhodnutí a rozhodnutí vydá starosta obce, v níž žádost byla podána.

Obecní zřízení stanoví, že smlouvy o zřízení společného obecního úřadu musí obsahovat

K 1. lednu 2006 bylo vytvořeno 204 společných obecních úřadů, které sdružují 2 839 obcí a počet obyvatel těchto obcí dosahuje celkem 4 514 752 (9). Počet obcí, které uzavřely smlouvu o zřízení společného obecního úřadu, je značně rozdílný: pohybuje se od dvou až po několik desítek obcí. Výrazné diference se projevují též v tom, jaký celkový počet obyvatel mají obce, které zřídily společný obecní úřad. Nejmenší počet obyvatel sdružených v společném obecním úřadu nedosahuje 2 000 obyvatel (např. Trnava – 1 750) a jednou ani tisíc obyvatel (Svošov – 830). Nejvyšší počty obyvatel spadajících pod společný obecní úřad přesahují 120 000 (Bratislava-Petržalka, Žilina, Nitra a Prešov).

Z přehledu společných obecních úřadů (k 31. srpnu 2003) vyplývá, že plní úkoly na jednom úseku působnosti, nejčastěji se jedná o stavební řízení, anebo na více, dvou až devíti úsecích. Jako příklad lze uvést společný obecní úřad Myjava, plnící úkoly na úseku stavebního řízení, vyvlastňovacího řízení, pozemních komunikací, pečovatelské služby, vodního hospodářství, ochrany životního prostředí a regionálního rozvoje.

V průzkumu organizovaném katedrou veřejné správy a regionálního rozvoje Ekonomické univerzity v Bratislavě respondenti odpověděli na otázku, zda institut společných obecních úřadů lze považovat za vhodnou formu uskutečňování působností, takto: 45,79 % kladně, 21,05 % je vhodná na přechodnou dobu a 6,84 % negativně (10).

b) Sdružení obcí. Obecní zřízení uvádí demonstrativní výčet oblastí, které jsou předmětem jejich činnosti: sociální věci, péče o životní prostředí (zejména shromažďování, odvoz a zpracování komunálních odpadů, odvádění a čištění odpadních vod), místní doprava, oblast školství, kultury a místní cestovní ruch. Je zajímavé, že se poukazuje na význam činnosti sdružení na vytváření podmínek pro plnění úkolů obcí i úkolů vyššího územního celku.

Sdružení obcí je právnickou osobou a právní subjektivitu nabývá dnem registrace registrujícím úřadem, jímž je krajský úřad. Obecní zřízení předepisuje, jaké doklady se přikládají k návrhu na registraci; jedním z nich jsou stanovy sdružení obcí (11). Vzorový statut počítá s těmito příjmy sdružení: příjmy z jeho činnosti, příjmy z členských příspěvků, dotace, granty a dary, jiné příjmy.

Proces registrace je v obecním zřízení podrobně upraven. Nezjistí-li krajský úřad důvod k odmítnutí registrace, provede registraci do 30 dnů od zahájení řízení o registraci. O registraci se nevydává rozhodnutí, ale na řízení o registraci se vztahuje obecný předpis o správním řízení, pokud obecní zřízení nestanoví jinak (§ 20e odst. 1 a 3). V obecním zřízení je zakotvena pozitivní fikce registrace: jestliže zmocněnci sdružení nebylo do 60 dnů od zahájení řízení doručeno rozhodnutí krajského úřadu o odmítnutí registrace, sdružení obcí nabývá právní subjektivitu dnem následujícím po uplynutí uvedené lhůty.

Důvodem k odmítnutí registrace je rozpor smlouvy nebo stanov s Ústavou, ústavními zákony, zákony a mezinárodními smlouvami, kterými je Slovenská republika vázána, nebo rozpor s veřejným zájmem a skutečnost, že nejsou v souladu s § 20b odst. 1, který se týká předmětu činnosti sdružení obcí (viz výše). Poslední důvod odmítnutí registrace se nám jeví jako nikoliv zcela jasný, neboť demonstrativní výčet oblastí, které mohou být předmětem činnosti sdružení, lze překročit. Snad by tento důvod nastoupil, když by smlouva a stanovy nesměřovaly k plnění úkolů obce nebo vyššího územního celku.

Zaznamenejme, že rozhodnutí o odmítnutí registrace je soudně přezkoumatelné (krajským soudem, Nejvyšším soudem SR). Soud opravný prostředek, není-li důvodný, zamítne, anebo rozhodnutí krajského úřadu zruší, jestliže nebyly dány důvody k odmítnutí registrace. Den právní moci rozhodnutí soudu je dnem registrace sdružení obcí.

c) Obce mohou také spolupracovat na základě zřízení nebo založení právnické osoby podle zvláštního zákona, například podle obchodního zákoníku – jde o založení veřejné obchodní, komanditní společnosti, společnosti s ručením omezeným nebo akciové společnosti.

Polsko

V Polské republice je právo jednotek územní samosprávy sdružovat se zakotveno v čl. 172 odst. 1 Ústavy (12). Zásady, na jejichž základě mohou jednotky územní samosprávy uplatňovat uvedené právo, upravuje zákon (čl. 172 odst. 3 Ústavy). Tímto zákonem co se týče spolupráce obcí je zákon o obecní samosprávě z 8.března 1990 (13).

Rozlišují se dvě formy spolupráce obcí: svazek obcí (zwiazek) a dohoda (porozumienie).

a) Účelem svazku obcí je společně vykonávat veřejné úkoly. Z Ústavy a zákona o obecní samosprávě vyplývá, že se jedná o úkoly vykonávané ve vlastní působnosti, ale také úkoly, které stát na ně přenesl zákonem (jde tedy o úkoly, které podle naší terminologie patří do přenesené působnosti obcí).

Vytvoření svazku obcí schvalují rady (odpovídají našim zastupitelstvům) zainteresovaných obcí. Obec má povinnost informovat vojvodu (představitele vlády ve vojevodství) o záměru vstoupit do svazku. Ze zákona nevyplývá, že by vojvoda měl právo potvrzovat vznik svazku či jeho vytvoření zamítnout.

Svazek obcí se vytváří na základě zásady dobrovolnosti. Z této zásady se připouští výjimka: zákon může uložit povinnost vytvořit svazek, stanoví úkoly svazku a způsob schválení statutu.

Svazek obcí dnem vyhlášení statutu (viz níže) přejímá práva a povinnosti obcí, členů svazku spojených s plněním úkolů, které byly na něho přeneseny. Plní veřejné úkoly vlastním jménem a na vlastní odpovědnost. Svazek obcí je právnickou osobou; subjektivity nabývá vyhlášením statutu po jeho registraci.

Zákon o obecní samosprávě stanoví náležitosti statutu (14), který musí být přijat radami zúčastněných obcí, a to absolutní většinou hlasů zákonem předepsaného počtu jejich členů (stejné pravidlo platí i pro přijetí změny statutu).

Důležité právní účinky vyvolává registrace statutu svazku obcí a jeho vyhlášení. Registraci svazku provádí ministr odpovědný za záležitosti veřejné správy (čl. 68 odst. 1 zákona); je jím ministr vnitra. Ten také vydává nařízení o provádění registrace (15).

Svazek obcí má dva orgány: shromáždění a výbor. Shromáždění je usnášecím a kontrolním orgánem. Jako zásada platí, že každý člen svazku má jeden hlas: obec je zastoupena starostou (wójt ve venkovských obcích, burmistrz v menších městech), případně ji může se souhlasem rady obce zastupovat jiný člen. Statut může stanovit, že jím určené obce mají více než jeden hlas. Výslovně je v zákoně stanoveno, že shromáždění svazku schvaluje finanční plán (čl. 73a odst. 2).

Shromáždění přijímá usnesení absolutní většinou hlasů svých členů (většina se počítá z počtu členů shromáždění stanoveného statutem). Důležité je ustanovení čl. 72 odst. 1 zákona, podle něhož člen shromáždění může vznést proti usnesení shromáždění protest ve lhůtě sedmi dnů od jeho přijetí. Protest pozastavuje výkon usnesení a jeho dalším důsledkem je, že daná věc se znovu projedná. Podle našeho názoru jde o významnou záruku ochrany práv obce jakožto člena svazku, která je s přijatým usnesením nespokojena. Shromáždění svazku danou záležitost znovu projedná a jeho rozhodnutí je konečné. Zákon totiž stanoví, že proti usnesení přijatému shromážděním při novém projednání nelze podat protest (ze znění zákona není zcela jasné, zda vyloučení dalšího protestu je absolutní nebo se týká pouze podatele protestu).

Výbor je výkonným orgánem svazku obcí. Jeho členové jsou voleni a odvoláváni shromážděním z řad jeho členů. Zákon umožňuje, aby za členy výboru byly zvoleny i osoby, které nejsou členy shromáždění (zřejmě se touto cestou otevírá prostor k posílení profesionalizace výboru), ale jejich počet nesmí přesáhnout jednu třetinu všech členů výboru.

Pokud jde o postavení a činnost shromáždění, výboru a jeho předsedu, obdobně se používají ustanovení zákona o obcích o radě obce a o výboru. Obdobně se na finanční hospodaření svazku obcí vztahují předpisy o finančním hospodaření obcí

V roce 2003 v Polsku působilo 226 svazků obcí. Jsou zaměřeny na dodávku vody, čištění odpadní vody, veřejnou dopravu, zásobování plynem, telekomunikace a ochranu životního prostředí (16).

b) Obce mohou uzavírat mezi sebou dohodu, jejímž účelem je, že jedné z nich se svěřuje výkon veřejných úkolů. Obec, na niž byl dohodou přenesen výkon veřejných úkolů, přejímá práva a povinnosti ostatních obcí spojené s úkoly jí svěřenými a tyto obce jsou povinny podílet se na nákladech realizace svěřeného úkolu. Majetkové spory z těchto dohod rozhodují obecné soudy. Z dostupných materiálů lze soudit, že tato spolupráce obcí není příliš rozšířena (17).

Maďarsko

V Maďarsku stejně jako v některých dalších zemích střední a východní Evropy došlo v roce 1990 k prudkému nárůstu počtu obcí: z 1 586 se zvýšil na 3 092, přičemž 54,4 procenta z nich má méně než 1 000 obyvatel. Existence vysokého počtu menších a malých obcí vyvolala potřebu umožnit jejich spolupráci.

Zákon č. LXV z roku 1990 o místních samosprávách upravoval čtyři formy sdružování: zřízení okružního (střediskového) notáře pro více obcí (18), sdružení pro výkon úřední správy,

institucionální sdružení a sjednocené zastupitelstvo. Sdružování jako forma spolupráce obcí se příliš nerozšířilo.

K určitému zintenzivnění spolupráce mezi obecními a městskými samosprávami došlo po přijetí zákona č. XXI z roku 1996 o územním rozvoji, neboť tehdy státní rozpočet zajistil poměrně značné prostředky pro vznik rozvojových sdružení.

Další krok v právní úpravě spolupráce obcí představoval zákon č. CXXXV z roku 1997 o sdružování a spolupráci obcí. Upravuje čtyři formy spolupráce a sdružování, které se zakládají výlučně na zásadě dobrovolnosti:

  1. zastupitelstvo se může dohodnout s jiným zastupitelstvem o tom, že jeho orgán, instituce nebo jiná organizace bude pro něho vykonávat určité služby nebo pravomoci,

  2. dvě nebo více zastupitelstev se mohou dohodnout na vytvoření a financování společné instituce nebo organizace, popřípadě na výkonu vlastnických a zakladatelských práv, společném zaměstnávání pracovníků s tím, že ve smlouvě se konkrétně určí, kdo vykonává práva zřizovatele nebo zaměstnavatele,

  3. zastupitelstva se mohou dohodnout na vzniku rady sdružení – společného orgánu s rozhodovací a řídící pravomocí, který řídí společně financovaný orgán, instituci nebo orgán, vykonává některá zřizovatelská nebo zaměstnavatelská práva, popřípadě vykonává společné úkoly, pravomoci, služby,

  4. vytvoření sdružení s právní subjektivitou (19).

Celkově se rozvoj meziobecní spolupráce považuje maďarskými odborníky za neuspokojivý: jednak většina sdružení a jiných forem spolupráce se týká poměrně úzkého úseku činnosti samospráv a jejich uplatňování v jednotlivých částech země je značně nerovnoměrné.

Podstatnou změnu přinesl zákon č.CVII z 10. května 2004 o víceúčelových mikroregionálních sdruženích místních samospráv, jehož cílem bylo vytvořit stabilní mikroregionální stupeň správy veřejných věcí. Za mikroregion se podle obecné části důvodové zprávy považuje skupina obcí organizujících se okolo jednoho nebo více center, které navzájem sousedí a vykazují funkcionální vazby, přičemž vztahy mezi členskými obcemi umožňuje plnění úkolů v území.

Podle uvedeného zákona v každém mikroregionu (v jeho příloze je jich vypočteno 169) může vzniknout jen jedno víceúčelové mikroregionální sdružení a obec může být členem jen jednoho sdružení. Uplatnění těchto zásad směřovalo k tomu, aby v celé zemi vznikla stabilní síť sdružení.

Víceúčelová mikroregionální sdružení plní úkoly a vykonávají kompetence stanovené zákonem. Patří mezi ně tyto oblasti: vzdělání a výchova, sociální zabezpečení, zdravotnictví, ochrana rodiny, dětí a mládeže, osvěta a muzejnictví, místní doprava a údržba silnic, hospodaření s majetkem a nemovitostmi, dodávka pitné vody, vodní hospodářství, odvádění spodních a dešťových vod, komunální služby a dodávka energií, ochrana životního prostředí a přírody, odpadové hospodářství a ještě několik dalších. Kromě toho mohou plnit úkoly a vykonávat kompetence, které jim svěřily zúčastněné obce.

Takové vymezení působnosti víceúčelových mikroregionálních sdružení nasvědčuje tomu, že mají plnit úkoly samosprávy i státní správy.

Sdružení může založit rozpočtovou instituci, hospodářskou organizaci, popřípadě jmenovat jejich vedoucí pracovníky a má vlastní majetek. Na náklady potřebné k provozu zařízení přispívají jednotlivé obce podle dohody obsažené v zakládací smlouvě anebo podle počtu obyvatel.

Podrobně je upravena procedura vzniku, změn a zrušení sdružení, jakož i jeho orgánů, jejich pravomoci a způsobů rozhodování. Hlavním orgánem je rada složená ze starostů obcí – členů sdružení. Složení rady je tedy předurčeno výsledky voleb v členských obcích. Starostové, členové rady jsou odpovědni své obecní radě (zastupitelstvu) a jsou povinni ji alespoň jednou ročně podat zprávu o své činnosti v radě sdružení. Rada může zřizovat výbory (předseda a více než polovina jejich členů musí být členy rady), jejichž úkolem je připravovat a vykonávat její rozhodnutí. Radě při výkonu její působnosti a pravomoci pomáhá vlastní aparát sdružení nebo úřad místního zastupitelstva v sídle mikroregionu. Ve sdruženích s větším počtem členů lze zřídit předsednictvo, které může vykonávat pravomoci, které na něho delegovala rada sdružení; z delegace je vyloučeno schválení rozpočtu, zprávy o výsledcích hospodaření a pravomoci svěřené radě zákonem.

Proces vytváření mikroregionů je hmotně stimulován: nařízení vlády č. 65 z roku 2004 určilo výši hmotných stimulů diferencovaně podle toho, jaký počet obcí v mikroregionu zahrnuje sdružení a jaké převzalo úkoly.

Od nabytí účinnosti zákona uplynula krátká doba a dosud nejsou k dispozici informace o jeho uplatňování v praxi.

Slovinsko

Právní úprava spolupráce obcí ve Slovinsku se od předcházejících zemí značně liší. Ústava Republiky Slovinsko upravuje v čl. 148 pouze přidružení obcí k širšímu společenství (toto ústavní ustanovení nebylo dosud uvedeno v život) a nemá obecné ustanovení o spolupráci obcí. Nacházíme je v zákoně č. 72/1993 o místní samosprávě, v jehož čl. 6 je řečeno, že místní samosprávy mohou dobrovolně spolupracovat za účelem řízení a správy místních záležitostí majících veřejný význam. Mohou sloučit své fondy, v souladu s právními předpisy zřizovat a spravovat fondy, veřejné ústavy, veřejné společnosti a instituce a spojovat se k vytvoření společenství, sdružení a asociací. Článek 86 odst. 2 zákona k tomu dodává, že akty o zřízení společenství, sdružení a asociací stanoví jejich úkoly, orgány a způsob financování. Máme zato, že takováto obecná úprava a zejména skutečnost, že ve Slovinsku nedochází ke sdružování obcí, jsou podmíněny tím, že Slovinsko má pouze 193 obcí s průměrným počtem 10 300 obyvatel. Lze předpokládat, že tak velké obce nemají přílišnou potřebu sdružovat se.

Ëstonsko

V Estonsku je 247 obcí (205 venkovských obcí a 42 měst), které mají v průměru 5 500 obyvatel. Právo místních samospráv vytvářet spolu s jinými samosprávami sdružení a společné instituce je zakotveno v § 159 Ústavy Republiky Estonsko. Na ústavní ustanovení navazuje zákon o organizaci místní samosprávy z 2.června 1993 (vícekráte novelizován), který upravuje tři formy spolupráce venkovských obcí a měst, jejichž účelem je vyjadřovat, zastupovat a chránit společné zájmy a vykonávat společné funkce.

Venkovské obce a města mohou za účelem spolupráce vytvářet na základě smlouvy společnou instituci (zařízení).

Dále mohou postoupit svou působnost (nepochybně jen její část) jiné venkovské obci nebo městu.

Poslední formou je vytvoření sdružení; vyslovení souhlasu s ním patří do vyhrazené pravomoci obecních rad. Sdružení musí jednat podle právních předpisů a svých stanov (zákon předepisuje jejich náležitosti).

Různé formy spolupráce zahrnují více než 90 procent obcí a týkají se zejména těchto oblastí: zásobování vodou, sociální služby, zdravotnické služby, veřejná doprava, vypracování společných rozvojových plánů, kulturní aktivity a podpora cestovního ruchu.

Zvláštností je, že místní samosprávy mohou vytvářet oblastní asociaci místních samospráv (v Estonsku je patnáct oblastí, které v roce 1993 pozbyly povahy samosprávného celku a od té doby jsou správními celky). Takováto asociace může být vytvořena nadpoloviční většinou místních samospráv v oblasti (20). Má povahu neziskové organizace, na níž se vztahuje zákon o neziskových organizacích z roku 1996, přičemž se přihlíží k zvláštnostem stanoveným zákonem o asociacích místních samospráv.

Cílem oblastní asociace je prostřednictvím společné aktivity místních samospráv v oblasti podporovat vyvážený a udržitelný rozvoj oblasti, zachovávat a podporovat kulturní tradice oblasti, zastupovat oblast a členy asociace ve vztazích k státním orgánům, jiným osobám a mezinárodním organizacím, chránit společné zájmy jejích členů, podporovat koordinaci mezi místními samosprávami v oblasti a vytvářet podmínky pro dokonalejší výkon funkcí, které zákony svěřují jejím členům (§ 2 odst. 2). Z uvedeného ustanovení lze dovodit, že oblastní asociace prohlubuje nejen spolupráci mezi obcemi, ale je také zaměřena na posílení identity oblasti a na podporu jejího rozvoje, což je zřejmě vyvoláno tím, že oblasti nemají povahu územního samosprávného celku.

Asociace může vykonávat samosprávné funkce těch místních samospráv, jejichž rady rozhodly, že se mají vykonávat společně jejím prostřednictvím. Podle § 10 zákona může vykonávat rovněž státní funkce (zřejmě státní správu), je-li jí to svěřeno zákonem nebo na základě zákona anebo na základě smlouvy uzavřené se státním orgánem (v tomto případě je nutný souhlas všech členů asociace).

Každý člen obecní asociace má právo být zastoupen na shromáždění svým zástupcem, popřípadě několika zástupci. Zástupce a jeho náhradník jsou jmenováni obecní (městskou) radou nebo jejím výkonným orgánem, a to z řad jejich členů.

Činnost asociace je financována z členských příspěvků, grantů, darů, vlastních příjmů určených ve stanovách a z dotací ze státního rozpočtu (v případech stanovených zákonem nebo na základě zákona).

Litva

Litva má pouze 61 obcí, mezi něž patří 49 distriktů a 12 měst (21). Důsledkem nízkého počtu obcí v zemi s 3,7 miliony obyvatel je, že průměrný počet obyvatel obce dosahuje 60 500 obyvatel, což ukazuje, že se jedná o územní jednotky odpovídající vlastně okresům.

Ústava Republiky Litva ani zákon o místní samosprávě neupravují spolupráci obcí (22). Často spolupracují na projektech společného zájmu, zejména v těchto oblastech: výstavba a infrastruktura, rozvoj měst a plánování rozvoje okolních území a poskytování místních veřejných služeb (23).

Spolupráce se uskutečňuje na smluvním základě (umožňuje se též, aby smlouva byla uzavřena mezi jednou nebo více obcemi na jedné straně a státními orgány na straně druhé), anebo na základě shodných rozhodnutí přijatých obecními radami, která se týkají společné obdobné aktivity.

Pro úplnost uveďme, že v roce 1995 byl vydán zákon o Asociaci obcí Litvy (jde o celostátní organizaci obcí), který upravuje její postavení a úkoly, povahu (nezisková organizace, právnická osoba), zastoupení obcí v Asociaci atd.

Lotyšsko

V Lotyšsku je 547 obcí: 468 venkovských obcí, 52 měst s nejméně 2 000 obyvateli, sedm republikových měst s působností obce a oblasti a deset “nových obcí” (novads) (24). Průměrný počet obyvatel obce činí 4 300.

Na rozdíl od jiných států Ústava Republiky Lotyšsko nemá zvláštní hlavu o místní samosprávě a tudíž neupravuje ani spolupráci obcí (25).

Spolupráce obcí se zakládá na zákoně o místní samosprávě z 24.května 1994 a může se uskutečňovat na úrovni venkovských obcí, měst a okresů. Podle čl. 95 zákona o místní samosprávě mají právo k plnění úkolů, na němž jsou zainteresovány, spolupracovat a zřizovat veřejné organizace nebo se k nim připojit.

Zákon konkrétně upravuje dvě formy spolupráce: a) zřízení společné instituce, b) vytvoření sdružení.

a) Společná instituce se zřizuje na základě dohody k řešení společných úkolů místních samospráv. Mohou ji zřizovat městské rady a rady venkovských obcí, které také schvalují vnitřní předpisy, na jejichž základě instituce působí. Tyto předpisy vymezují její působnost, způsob financování a kontroly, jakož i další otázky týkající se její činnosti (čl. 99).

b) Sdružení obcí se rovněž zřizuje smlouvou, jejíž schválení patří do pravomoci městské rady nebo rady venkovské obce. Výslovně se stanoví, že smlouva musí respektovat limity místního rozpočtu. Ve smlouvě musí být uveden účel a forma spolupráce, určena finanční a majetková účast každé místní samosprávy na plnění společných úkolů, upraven postup při zřizování rady pro spolupráci (zřizuje se jen tehdy, považují-li to příslušné rady za nezbytné), postup při zrušení smlouvy o spolupráci, případně další otázky.

Zaznamenejme, že čl. 98 zákona ukládá místním samosprávám povinnost uzavřít dohodu s jinými samosprávami. Je tomu tak tehdy, když nemají potřebné objekty infrastruktury a nemohou zajistit plnění úkolů uložených právními předpisy. Postup při vzájemném vyúčtování stanoví Kabinet (vláda). Povinné uzavírání dohod se týká především venkovských obcí.

Jak již bylo řečeno, místní samosprávy jsou oprávněny zřizovat veřejné organizace nebo do nich vstoupit. Zákon o místní samosprávě nevymezuje, co se rozumí veřejnou organizací a obsahuje několik stručných ustanovení. Zřizování, registrace, činnost a zánik veřejných organizací se řídí zákonem o místní samosprávě a zákonem o veřejných organizacích a jejich sdruženích. Místní samosprávy jsou v nich zastoupeny předsedou obecní rady nebo jím pověřenou osobou. Zasluhuje pozornost, že zákon přiznává významnou úlohu těm veřejným organizacím, které sdružují více než polovinu městských rad nebo rad venkovských obcí: v takovém případě zastupují místní samosprávy v jejich jednání s Kabinetem (vládou).

Zkušenosti z praxe potvrzují, že spolupráce obcí, zejména jejich sdružení (svazky) jsou, nehledě na problémy, které mohou vznikat například co se týče financování jejich činnosti a kontroly činnosti jejich orgánů, jednou z cest umožňujících obcím plnit jejich úkoly, které by jednotlivě nebyly schopny zvládnout.

Článek vznikl za podpory grantového projektu GA ČR č. 407/05/2359.

Poznámky:

  1. Například podíl na správě obcí činil z celkových výdajů na Slovensku v r. 2000 v obcích do 499 obyvatel 49 %, v obcích s 500-999 obyvateli 42,2 %, v obcích s 1000-1999 obyvateli 35 % a v obcích nad 50 000 obyvatel 12,5 % (Projekt decentralizácie verejnej správy, materiál pro jednání vlády SR, duben 2003, s. 35)

  2. Statistické údaje jsou převzaty z publikace Local finance in the twenty five countries od the European Union, Paris 2004, Dexia Editions a z dalších zdrojů, na něž pro omezený rozsah statě neodkazuji. Údaje o průměrném počtu obyvatel obcí dávají jen celkovou představu o jejich velikosti v jednotlivých zemích. Je třeba mít na zřeteli, že se za nimi skrývají pronikavé rozdíly v katastrální rozloze obcí. Omezený obsah článku neumožňuje publikovat statistické údaje o velikostních kategoriích obcí v té které zemi.

  3. Požadavek na dosažení společného prospěchu je vyjádřen v § 1 odst. 3 obecního zřízení ve vztahu k právu sdružovat se, ale nepochybně se týká i ostatních forem spolupráce obcí. Péče o potřeby obyvatel společně s péčí o všeobecný rozvoj území je základním úkolem obce při výkonu samosprávy (§ 1 odst. 2).

  4. Spolupráce obcí se může uskutečňovat i v jiných formách, které mají právní základ ve zvláštních zákonech nebo v obecním zřízení (sdružování prostředků, vytvoření společného fondu). K tomu srov. Kukliš, P., Medziobecná spolupráca, Právny obzor, 2002, č. 2, s. 145-146. Považujeme za problematické, že mezi formy spolupráce obcí se zařazují i takové dohody (smlouvy) veřejnoprávního charakteru jako je dohoda o sloučení obce a dohoda o rozdělení obce.

  5. Patří mezi ně: označení účastníků smlouvy, vymezení jejího předmětu, určení doby, na jakou se uzavírá, práva a povinnosti účastníků smlouvy, podíl každé obce na majetku získaném společnou činností, způsob využití stavby, je-li předmětem smlouvy, a způsob odstoupení od smlouvy a vypořádání majetkových a finančních závazků (§ 20a odst. 2)

  6. K tomuto vývoji srov. Filko, J., K niektorým problémom Verejnej správy v Slovenskej republike. Správní právo 2005, č. 1, s. 63 a Kozovský, D., Reforma veřejné správy na Slovensku ve vztahu k meziobecní spolupráci, Veřejná správa 2006, č. 22, příloha s. V-VIII.

  7. Viz Vestník vlády Slovenskej republiky, částka 6 z 9. května 2002. Jeho přílohou je vzor smlouvy o zřízení společného obecního úřadu a rámcových pracovních náplní zaměstnanců úřadu ve společném obecním úřadu.

  8. V příloze č. 3 k materiálu komunální reformy předloženém slovenské vládě v květnu 2004 bylo konstatováno, že největším problémem je však vymahatelnost těchto příspěvků od obcí a finančních prostředků od státu, které dostává každá obec k zabezpečení výkonu státní správy. Zástupci společných obecních úřadů požadují, aby se změnil tok finančních prostředků na přenesený výkon státní správy a směřoval přímo do společných obecních úřadů (str. 3)

  9. www.civil.gov.sk (Štátna správa a územná samospráva – Spoločné obecné úrady)

  10. Srov. Hanialová, M., Papánková, S.: K aktuálnym problémom komunálnej reformy v SR, in: Decentralizácia verejnej správy Slovenskej republiky – otvorené otázky (sborník), Bratislava 2005, s. 32.

  11. Vzor stanov sdružení obcí je jednou z příloh výše uvedeného metodického návodu. Mimo jiné počítají s touto strukturou orgánů sdružení: valné shromáždění, předseda sdružení (připouští se, aby se v této funkci střídali zástupci smluvních stran), rada sdružení a kontrolní komise sdružení (každá smluvní strana má mít v ní stejný počet členů).

  12. Zasluhuje pozornost, že právo sdružovat se mají jednotky územní samosprávy všech úrovní. Zákon o okresní samosprávě z r. 1998 umožňuje vytvářet svazky okresů (úplné znění Dziennik ustaw, 2001, Nr 142, poz. 1592 – dále jen Dz.U.). Zkratka označuje částku a poz. Číslo právního předpisu.

  13. Zákon byl mnohokrát novelizován a jeho úplné znění bylo vyhlášeno v Dz.U., 2001, Nr 142, poz. 1591

  14. Ve statutu se uvádí: název a sídlo svazku, účastníci a doba trvání svazku, úkoly svazku, orgány svazku, jejich struktura, působnost a způsob jejího výkonu, zásady používání objektů a zařízení svazku, zásady upravující účast na nákladech společné činnosti, ziscích a krytí ztrát svazku, zásady týkající se přijetí a vystoupení členů, jakož i zásady majetkového vyrovnání, zásady zániku svazku a jiné zásady upravující spolupráci.

  15. Srov. nařízení ministra vnitra a správy z 5. října 2001 o vedení registru svazků mezi obcemi a vyhlášení svazků obcí (Dz.U., 2001, Nr 121, poz. 1307).

  16. Srov. Les finances locales dans les dix pays adhérant á l´Union Européenne en 2004, Paris 2003, Dexia Editions, s. 227.

  17. Pro úplnost uveďme, že institut dohody se užívá též k jiným účelům. Obec může uzavřít dohodu se správními orgány o plnění úkolů tzv. vládní správy s okresem i vojevodstvím o plnění úkolů patřících do působnosti těchto jednotek územní samosprávy (čl. 8 odst. 2, 2a zákona). V těchto případech obci náležejí finanční prostředky potřebné k plnění převzatých úkolů. Zásady a lhůty poskytování uvedených finančních prostředků jsou určeny v dohodě. Nejsou-li stanovené lhůty dodrženy, obci přísluší úroky ve výši určené pro daňové nedoplatky. I zde platí, že případné majetkové spory z uvedených dohod rozhodují obecné soudy.

  18. V Maďarsku je notář správním úředníkem, který řídí činnost městských a obecních úřadů.

  19. Srov. podkladovou studii dr. Ivána Halásze z Ústavu právních věd Maďarské akademie věd, vypracovanou pro řešení grantového úkolu.

  20. § 4 odst. 2 zákona o asociacích místních samospráv z 6. listopadu 2002. Upravuje také postavení celostátních asociací místních samospráv.

  21. V roce 1994 bylo zásadně změněno územní členění státu zděděné ze sovětské éry a bylo vytvořeno 56 obcí. Ukázalo se, že tyto obce jsou příliš velké, ale záměr zvýšit do roku 2003 jejich počet na 93 se nenaplnil. Do konce roku 2005 vzniklo jen pět nových obcí.

  22. Srov. Parliamentary record, Seimas of the Republic of Lithuania, 1/1996, s. 9-12

  23. Srov. Structure et fonctionnement de la Démocratie locale et Régionale, Lituanie – Situation en 1996, Editions du Conseil de l´Europe – 1997, s. 20

  24. Zákon z 28. října 1998 o územně správní reformě vytvořil právní základ pro slučování venkovských obcí s městem, i pro slučování měst. Cílem bylo vytvořit do listopadu 2004, kdy se konaly volby do místních orgánů, 102 nových obcí. Proces slučování se měl uskutečnit po určitou dobu dobrovolně a po roce 2005 povinně.

  25. V Lotyšsku nadále platí Ústava z 15. února 1922 se změnami a doplňky přijatými parlamentem (Saeima) po roce 1989.