Týdeník Veřejná správa


 Konzultace

JUDr.Petr Kolman, Ph.D.,
Právnická fakulta Masarykovy univerzity

Stručný komentář k §§ 117-121 zákona o obcích

Vyšlo v čísle 31/2007
Foto: Radoslav Bernat

§ 117

Zastupitelstvo zřizuje jako své iniciativní (ve smyslu poskytující relevantní podněty) a kontrolní orgány výbory, které mu předkládají svá stanoviska, návrhy a jsou mu odpovědny (1). V samostatné působnosti platí jakási generální klauzule, že je zcela na zastupitelstvu obce, zda zřídí či nezřídí ten který výbor. Jak už tomu v českém právu bývá, existují z tohoto pravidla dvě principiální výjimky - prvou výjimku tvoří ty výbory, které musí zastupitelstvo ex lege zřídit vždy - těmi jsou nyní finanční a kontrolní výbor. Druhou tvoří - dle odstavce třetího komentovaného paragrafu - výbor, který sice všechny obce nejsou přímo povinny zřídit, ale při splnění určité zákonné podmínky se stává rovněž povinným - de lege lata se jedná o výbor pro národnostní menšiny. Zvláštní postavení mají tzv. osadní výbory, kterým se budeme věnovat v další části našeho článku.

Pro komparaci uveďme, že slovenská právní úprava - tj. z.č. 369/1990 Zb. - hovoří o komisích ((2)(tedy nikoliv výborech) zastupitelstva a žádné "povinné" komise ex lege neobsahuje, tudíž slovenská obecní samospráva má v tomto bodě větší manévrovací prostor. Obecně lze k této problematice napsat, že slovenská úprava je i zde stručnější než česká, avšak základní prvky jsou podobné; i v SR mají "komisie" charakter poradních a iniciačních orgánů zastupitelstva a složení a úkoly stanoví obecní zastupitelstvo. Slovenská důvodová zpráva definuje "komisie" jako jednu z organizačních forem zapojení "popredných občanov-odborníkov" do rozhodování obecního zastupitelstva (3).

Související ustanovení: § 84 odst.2, § 94 odst.1, § 118, § 119.
Související předpisy: Ústava České republiky, Listina základních práv a svobod, zákon č.83/1990 Sb., o sdružování občanů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze.

§ 118

Každý výbor ze zákona plní úkoly, kterými jej pověří zastupitelstvo obce. Jak již bylo naznačeno výše, ze své činnosti odpovídá výbor zastupitelstvu obce. Foto: Radoslav BernatPočet členů výboru je vždy lichý, na rozdíl oproti komisi rady. Výbor se schází podle potřeby. Usnesení výboru se vyhotovuje písemně a podepisuje je předseda výboru. Usnesení výboru je platné, jestliže s ním vyslovila souhlas nadpoloviční většina všech členů výboru (tedy nikoliv jen přítomných při hlasování), i z toho důvodu by mělo zastupitelstvo věnovat maximální péči výběru členů svých výborů, aby nedocházelo k blokaci hlasování kvůli "absentérům". Žádný právní předpis sice přímo neukládá povinnost přijetí statutu předmětného výboru, nicméně z důvodu právní jistoty (jak vlastních členů, tak i ostatních orgánů) nelze přijetí tohoto interního dokumentu než doporučit. Ve statutu může být obsažena například úprava práv a povinností členů výboru, úprava zasedání výboru, nebo konkrétněji vymezen předmět vlastní činnosti.

Související ustanovení: § 117, § 119, § 120.
Související předpisy: Ústava České republiky, Listina základních práv a svobod, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze.

§ 119

Nejprve se blíže podíváme na finanční výbor zastupitelstva obce. Zdůrazněme, že finanční výbor není orgánem obce, ale orgánem zastupitelstva obce. Tato zmínka není samozřejmě samoúčelná, to že finanční výbor není orgánem obce vede například k tomu, že finanční výbor třeba vyřizuje oznámení a stížnosti občanů nikoliv přímo, ale až tehdy, pokud mu to zastupitelstvo obce uloží. Tato skutečnost plyne z toho, že zákon o obcích povinnost k jejich vyřizování stanoví pouze orgánům obce. Výbor musí být nejméně tříčlenný, v čele musí dle § 117 odst.4 stát člen zastupitelstva (s výjimkou starosty a místostarosty). Předsednictví člena rady obce, byť se jedná o orgán zastupitelstva, žádný právní předpis nezakazuje.

Finanční výbor je jednak kontrolním orgánem zastupitelstva obce, ale také současně jeho iniciativním orgánem. Finanční výbor kontroluje hospodaření obce. Je třeba si ovšem uvědomit, že o čerpání finančních prostředků z rozpočtu dané obce nerozhoduje, neboť hospodaření podle rozpočtu přísluší radě obce. Finanční výbor může iniciativně navrhovat vhodné čerpání finančních prostředků. Finanční výbor má právo na projednání zprávy o přezkoumání hospodaření za uplynulý rok s auditorem dle zákona o auditorech. Jaká je legální pravomoc finančního výboru v oblasti hospodaření obce? Týká se dodržování všech povinností stanovených obci při hospodaření. Povinnosti při hospodaření s majetkem obce stanoví § 38 zákona 128/2000 Sb., o obcích. Finanční výbor je tedy oprávněn kontrolovat, zda je majetek obce využíván účelně a hospodárně, v souladu s jejími zájmy a úkoly, zda obec neručí za jiné závazky, než stanoví zákon, zda jsou zveřejňovány majetkové záměry ve smyslu § 39 zákona o obcích. Finanční výbor je rovněž oprávněn kontrolovat dodržování rozpočtu obce a pravidla stanovená pro hospodaření v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Tato kontrolní činnost finančního výboru má charakter preventivní a průběžné kontroly (4). Finanční výbor rovněž může participovat na kontrole (5) hospodaření za uplynulý rok. Může spolupracovat s orgány, které vykonávají přezkoumání hospodaření obce za uplynulý rok, a auditor je povinen projednat s finančním výborem zprávu o přezkoumání hospodaření obce. V zákoně č. 254/2000 Sb., o auditorech, ve znění pozdějších předpisů, v §14 odst. 5 je expressis verbis zakotveno, že auditor nebo auditorská společnost jsou povinni projednat se starostou (6) a dále s finančním výborem auditorskou zprávu.

Opatření k nápravě nedostatků zjištěných finančním výborem při kontrole hospodaření ukládá zastupitelstvo obce radě, která je odpovědná za zabezpečení hospodaření obce podle rozpočtu. Starosta, který je v čele obecního (městského) úřadu, ukládá splnění opatření k nápravě, které se týkají činnosti obecního úřadu, tajemníkovi.

V praxi se vyskytl dotaz, zda je možné v rámci úspory finančních prostředků zřídit finanční výbor dohromady s kontrolním výborem, tedy namísto dvou výborů by obec měla výbor pouze jeden, který by udělal "práci za dva" (7). S tímto sloučením nemožno, dle mého soudu, souhlasit. Kontrolní výbor kontroluje dodržování právních předpisů ostatními výbory, tedy i výbor finanční, jak provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce a jak plní úkoly, které mu uložilo zastupitelstvo obce. Pokud bude finanční výbor pověřen určitými úkoly, v případě sloučení do jednoho výboru by takový společný výbor nemohl kontrolovat sám sebe. To by odporovalo principu nezávislé kontroly (8) a taktéž generálnímu principu našeho správního práva, tedy principu dobré správy. Dodejme však, že je možné, aby tatáž fyzická osoba byla členem jak kontrolního, tak i finančního výboru, přirozeně pokud se nejedná o starostu, respektive místostarostu či další osobu enumerovanou v § 119 odst.1 z.č.128/2000 Sb., kterým je členství ve finančním výboru a kontrolním výboru ex lege zakázáno. De lege ferenda by ovšem u menších obcí - například do 500 obyvatel - stálo za úvahu, zda by nebylo vhodné jim sloučení finančního a kontrolního výboru neumožnit. Důvod je jasný: nedostatek potenciálních členů.

Dle mého soudu z právního hlediska nic nebrání orgánům obce, aby byl v obci zřízen současně jak finanční výbor zastupitelstva, tak i finanční komise rady obce (9). I když je nutno upozornit na skutečnost, že případná finanční komise rady by neměla takové zákonné pravomoci jako výbor zastupitelstva. Rovněž je dobré zmínit, že vytvoření komise rady nevede k eliminaci zákonné povinnosti zřídit finanční výbor.

Kontrolní výbor musí být rovněž nejméně tříčlenný, maximální počet členů není nijak omezen, v čele musí dle § 117 odst.4 stát člen zastupitelstva (s výjimkou starosty a místostarosty). Kontrolní výbor kontroluje plnění usnesení zastupitelstva obce a rady obce samozřejmě pouze v případě, je-li zřízena. Dále ex lege kontroluje dodržování právních předpisů ostatními výbory a obecním úřadem na úseku samostatné působnosti (10). Zákon tedy přesně stanoví, u koho je kontrolní výbor oprávněn kontrolovat dodržování právních předpisů. Nehovoří ani o starostovi, ani o radě obce ani o zastupitelstvu obce.

V praxi jsme se mohli opakovaně setkat s přespříliš aktivními kontrolními výbory, které si za cíl kontroly vybraly výše zmíněné negativně enumerované subjekty či dokonce problematiku dodržování právních předpisů obecním úřadem na úseku přenesené (11) působnosti (12). S překračováním zákonných kompetencí samozřejmě nemožno souhlasit. Kontrolní výbor plní další kontrolní úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce. O provedené kontrole musí výbor pořídit zápis, který obligatorně obsahuje údaje o tom, co bylo kontrolováno, jaké nedostatky byly zjištěny a návrhy opatření směřující k odstranění nedostatků. Zápis obligatorně signuje člen výboru, který provedl kontrolu, a zaměstnanec, jehož činnosti se kontrola týkala. V dřívějším znění zákona o obcích byl k signaci oprávněn jakýkoliv člen výboru (dokonce se nemuselo jednat ani o předsedu či místopředsedu výboru, což by bylo logičtější), tedy i ten, který se na kontrole vůbec nepodílel. Současnou právní úpravu nutno pokládat ve zmíněném ohledu za preciznější. Autor si dovoluje navrhnout, aby de lege ferenda byl obligatorní i spolupodpis předsedy kontrolního výboru, jednalo by se o posílení právní jistoty jak kontrolovaných, tak i u zastupitelstva obce, kterému je zápis předkládán.

Jak jsem již naznačil výše, kontrolní výbor poté předloží zápis zastupitelstvu obce; k zápisu připojí vyjádření orgánu, popřípadě zaměstnanců, jejichž činnosti se kontrola týkala. Zákonnou existenci možnosti kontrolovaného subjektu vyjádřit se k věci (13) nutno pokládat za správnou a vede k vyšší míře vyváženosti celého kontrolního mechanismu v rámci demokratického obecního zřízení.

Na závěr musíme podtrhnout, že výbory zastupitelstva jako orgány iniciativní a kontrolní nemají žádnou autonomní rozhodovací pravomoc v oblasti samostatné působnosti obce (14), jejich usnesení zavazují pouze tyto výbory samotné, respektive jejich členy, a nikoliv například obecní úřad, byť by jeho činnost v oblasti samostatné působnosti byla předmětem kontroly.

V praxi jsem se opakovaně setkal s dotazem, zda může kontrolní výbor zastupitelstva závazně úkolovat pracovníky obecního (městského) úřadu. Nikoliv. Kontrolní výbor zastupitelstva, byť je oprávněn kontrolovat i činnost obecního úřadu, nesmí de lege lata obecnímu úřadu ani jednotlivým zaměstnancům obce v něm zařazeným ukládat úkoly. K tomu je ze zákona oprávněno pouze zastupitelstvo nebo rada obce (města).

Související ustanovení: § 117, § 118, § 120.
Související předpisy: Ústava České republiky, Listina základních práv a svobod, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 31/2007.

Literatura:
Cogan, R.: Osadní výbor. Veřejná správa, č. 5, s. 10, 23 - 24
Koudelka,Z.: in Zákon o obcích - komentář, Linde a.s. Praha, 2005
Koudelka, Z.: Průvodce územní samosprávou, Linde Praha, 2003
Hamplová, J.: Osadní výbory, Moderní obec, 2001, č. 3, s. 26
Vedral, J.: Meze působnosti kontrolního výboru zastupitelstva obce - Aspi ev.č. 25103
Šromová, E.: Činnosti finančního a kontrolního výboru zastupitelstev obcí. Veřejná správa, 2003, č. 13, s. 24 - 25.
Průcha, P.: Správní právo, obecná část, PrF MU v Brně, Brno 2006.

Poznámky:
1. Srov. Koudelka, Z.: Průvodce územní samosprávou, Linde Praha, 2003, str.73.
2. § 15 z.č.369/1990 Zb., precizněji napsáno: v SR se tyto orgány nazývají - "komisie".
3. Srov. SR: Důvodová zpráva k § 15 z.č.369/1990 Zb., zákon o obecnom zriadení.
4. Srov. např. Kolektiv autorů: Stanovisko k činnosti finančního výboru, ASPI evid.č. 23915 (lit.), 2003.
5. Zde se jedná z pohledu časové kategorizace kontroly o formu následnou.
6. U měst se zvláštním postavením s primátorem.
7. Takto např. uvažoval V.Žák (starosta obce Tatenice) in Veřejná správa 18/2002.
8. Srov. např. Kolektiv autorů : Stanovisko k činnosti finančního výboru, ASPI evid.č. 23915 (lit.), 2003, kteří jsou rovněž proti "slučování" FV a KV.
9. K čemuž může docházet zejména díky výrazněji rozdílné "politické i osobní konstelaci" v zastupitelstvu a radě obce.
10. Připomeňme si, že bazální vymezení samostatné působnosti obcí v návaznosti na čl. 8 a 100 Ústavy ČR provádí na zákonné úrovni ustanovení § 7 odst. 1 zákona o obcích
11. Rozlišování samostatné a přenesené působnosti, jak jsme již zmínili opakovaně výše, působilo, a i mnohde v praktickém životě dále působí, obtíže nikoliv zanedbatelného rázu.
12. Primární vymezení přenesené působnosti obcí v návaznosti na čl. 105 Ústavy ČR v zákonné rovině realizuje ustanovení § 7 odst. 2 z.č. 128/2000 Sb.
13. Viz. ustanov. § 119 odst.4.
14. A to platí dvojnásob pro přenesenou působnost obce.