Týdeník Veřejná správa


Konzultace

JUDr. Josef Vedral, Ph.D.

Příčiny nynějšího stavu právního řádu
a možnost jeho reformy ze strany výkonné moci

Vyšlo v čísle 29/2006

ilustrační fotoNynější stav našeho právního řádu má řadu příčin, jejich podrobná analýza by si vyžadovala mnohem většího prostoru a mnohem podrobnějšího zhodnocení než na jaké je místo v tomto krátkém příspěvku, a to nejen z pohledu čistě právního, ale i politologického, sociologického či ekonomického, neboť právo je společenský fenomén, který nelze redukovat jen na právní normy samotné. 1) Obecně lze snad ale s jistým zjednodušením vymezit několik základních příčin, které lze rozdělit na příčiny objektivní a příčiny subjektivní, když první tři lze označit jako příčiny převážně objektivní, druhé dvě pak jako příčiny převážně subjektivní, tedy takové, které jsou mnohem snáze a v širší míře ovlivnitelné vnitrostátními aktéry legislativního procesu než příčiny objektivní. Ani objektivní příčiny však nemají povahu ryze deterministickou v tom smyslu, že by orgány státu participující na legislativním procesu neměly žádnou možnost, jak působení těchto příčin z hlediska výsledku legislativního procesu a jeho působení na stav právního řádu ovlivňovat (“Budoucnost závisí na nás samých a my nezávisíme na žádné historické nutnosti.” 2)).

1) Nezbytná transformace právního řádu po roce 1989

Český právní řád prochází již více než patnáct let transformací od právního řádu totalitního státu a centrálně řízené ekonomiky k právnímu řádu demokratického právního státu s tržní ekonomikou (ať již s přívlastkem nebo bez přívlastku). Pod důsledky této transformace právního řádu lze jako důvody legislativní inflace zařadit rovněž nárůst funkcí státu spojených s koncepcí sociálního státu a také kontinentální pojetí právního státu, v němž je řada věcí vyhrazena prostřednictvím ústavních dokumentů zákonu (výhrada zákona – viz zejména čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod). Mnohé se v oblasti transformace právního řádu již provedlo, zásadní vliv na transformaci právního řádu jako celku mělo zejména přijetí Listiny základních práv a svobod v roce 1991, 3) mnohé však ještě bude třeba provést. Základní kodexy, které jsou součástí právního řádu a na nichž právní řád do značné míry spočívá, dosud stále pocházejí z 60. let, byť prošly po roce 1990 mnohými novelizacemi. Jde o občanský zákoník, občanský soudní řád, trestní zákoník i trestní řád. Jak složitá je cesta rekodifikace těchto zákoníků se ukazuje jak na přípravě nového občanského zákoníku a ukázalo se to i při přípravě a projednávání nového správního řádu, 4) kdy bylo třeba bojovat s hluboko zažitými stereotypy. Smutný osud rekodifikace trestního práva hmotného je ještě v živé paměti. Ani na transformaci právního řádu nicméně nelze svádět vše a dnes již možná ani ne převážnou většinu problémů vyvěrajících z všeobecné hypertrofie právních předpisů, mnohé má svůj původ též v příčině uvedené sub 4). Problém takzvané legislativní inflace na druhou stranu není jen problémem České republiky, respektive transformujících se států střední a východní Evropy, 5) ale i takových zemí jako jsou Francie 6) nebo Velká Británie 7) či Irsko 8) a také Evropská unie 9).

Jednou z možných cest stabilizace nebo alespoň zjednodušení právního řádu jsou normy kodexového typu a nejde jen o klasické kodexy typu občanského zákoníku, občanského soudního řádu, trestního zákona, trestního řádu či správního řádu. Jako další příklady vedle klasických velkých kodexů lze uvést takzvaný volební kodex, 10) jehož věcný záměr byl v roce 2004 připraven Ministerstvem vnitra a jehož účelem bylo integrovat volební legislativu obsaženou dnes v několika zákonech obsahujících stejné, respektive obdobné instituty. Dalším příkladem je kodex práva životního prostředí připravovaný Ministerstvem životního prostředí, jehož účelem je integrovat legislativu v této oblasti.11) V současné době probíhají práce na přípravě věcného záměru zákona o kontrole,12) který by měl integrovat nebo alespoň určitým způsobem sjednotit právní úpravu v této oblasti (nejde jen o zákon o státní kontrole, ale obecně o normy, které se této oblasti dotýkají a kde se postupem času vytvořilo značné množství méně či více odůvodněných speciálních úprav). Kodexovou úpravu by si možná zasloužila i právní úprava územní samosprávy vcelku nelogicky parcializovaná do třech organizačních zákonů. 13)

2) Sílící vliv mezinárodního a evropského práva na národní právní řád

Na tvorbu práva a stav právního řádu mají nezanedbatelný vliv právo evropské a právo mezinárodní, a to jednak nepřímo a jednak přímo. Zejména v případě evropského práva bylo třeba nejprve na základě Asociační dohody a nyní na základě Smlouvy o přistoupení zajišťovat implementaci práva ES/EU do vnitrostátního právního řádu, v menší míře má tyto důsledky i mezinárodní právo v případě rámcových smluv, které zavazují smluvní státy k přijetí určitých vnitrostátních opatření. Evropské i mezinárodní právo má však na právní řád i bezprostřední vliv, neboť řada norem evropského i mezinárodního práva se stala a průběžně stále stává přímou součástí vnitrostátního právního řádu. Nejprve se na základě takzvané euronovely Ústavy (ústavní zákon č. 395/2001 Sb.) staly od 1.6.2002 součástí vnitrostátního práva podle novelizovaného článku 10 Ústavy vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána.14) Od 1. 5. 2004 se pak součástí vnitrostátního práva stala řada norem práva evropského, tedy především právo primární a přímo použitelné právní předpisy (nařízení).15)

Kromě těchto “legislativních” důsledků má na vnitrostátní právní řád vliv i činnost zejména soudních institucí fungujících na základě mezinárodních smluv, respektive evropského práva, a to především Evropský soudní dvůr a Evropský soud pro lidská práva, do jejichž jurisdikce ČR patří.16) Jakkoliv ani právní systém rady Evropy ani právní systém ES není založen na precedenčním právu, nelze přehlížet význam, jaký mají soudní zejména rozhodnutí v případě Evropského soudního dvora, která svým charakterem mají via facti, resp. silou přesvědčivosti do značné míry charakter pramene práva, byť to takto není nikde stanoveno.

3) Postmoderní společenská situace a její působení na právní řád

Určitý vliv na nynější právní řád (nejen v ČR) a jeho proměny má i postmodernismus, respektive postmoderní situace a postmoderní přístupy.17) Není v tomto krátkém příspěvku místa na analýzu postmodernismu jako takového (Baumann, Lyotard, Rorty a další). Obecně a se značnou mírou zjednodušení lze snad říci, že pro postmodernismus je charakteristická všeobecná pluralita přístupů, názorů a postojů (pluralita koncepcí světa, pluralita pravd a hodnotový relativismus) a současně z toho do určité míry vyplývající rychlá proměnlivost společenských vztahů. Logika postmoderní situace není v souladu s logikou práva jako konzervujícího a stabilizujícího, respektive integrujícího činitele. Právo bývá obecně chápáno jako prostředek (nebo alespoň jeden z významných prostředků) pro zachování mírové plurality ve společnosti, jako prostředek pokojného řešení společenských konfliktů a současně také jako prostředek k uchování základních hodnot společenského a právního systému (rovnost v právech, svoboda, sociální spravedlnost). Postmodernismus však boří tradiční obecně sdílené hodnoty a principy a staví naopak programově na různosti a diferencovanosti. Stabilita a vnitřní soudržnost systému práva jako konzervujícího a integrujícího činitele tak stojí proti nutnosti reagovat na postmoderní, tedy pluralitní, relativistickou a proměnlivou společenskou situaci. Vznikají nová právní odvětví (například právo životního prostředí), vznikají právní předpisy vyvolané rozvojem nových technologií (zákon o elektronickém podpisu) a vznikají také zákony upravující parciálně postavení určitých menšin nebo profesních skupin.

Postmoderní situace má vliv i na legislativní proces. Postmoderní svět je světem proměnlivých menšin vstupujících (nejen) do legislativního procesu, parlamentní většina se stává proměnlivým souborem menšin a z toho plynou důsledky pro právní systém. Schvalované zákony jsou výsledkem kompromisu mezi těmito menšinami a promítají se do nich kombinace různých zájmů a koncepcí, navzájem více či méně slučitelných, což se projevuje na konečné podobě právního předpisu. Pro legislativní proces (a ovšem nejen pro něj) je charakteristická stále větší otevřenost, vstupuje do něj stále více aktérů, kteří však často uplatňují své zájmy na úkor obecných (nejen právních) zájmů a principů.18) Právní předpisy nelze jistě připravovat kabinetním způsobem, tedy bez účasti těch, jimž jsou určeny a na které se budou vztahovat, při uplatňování jednotlivých parciálních zájmů ve zcela otevřeném legislativním procesu však potom prakticky schází jakýkoliv integrující činitel, který by dbal na dodržování obecných právních principů, a to nejen principů legislativní techniky, ale zejména obsahových principů právního systému. Řešit takové externality legislativního procesu až před Ústavním soudem je pak už zpravidla pozdě.

4) Stále převládající pozitivistický a instrumentální přístup k právu

Na nynější stav právního řádu (ale nejen na něj) má nemalý vliv dosud značně pozitivistický přístup k právu a právnímu řádu (někdy se mluví o “zvulgarizovaném pozitivismu”19), což je zřejmě přiléhavější hodnocení), kdy orgány aplikující právo, a to jak orgány veřejné správy tak žel mnohdy i soudy, hledají pro každý řešený případ přímou oporu v textu právních norem s tím, že když ji nenaleznou, dochází k závěru, že právní řád danou věc neupravuje a tedy neumožňuje řešit.20) Takový (bohužel stále spíše převažující) přístup k právu nemůže nemít vliv i na tvorbu právních předpisů, a to jednak proto, že i mezi těmi, kdo návrhy právních předpisů připravují, je nemálo těch, kdo obdobný pozitivistický přístup k právu zastávají a jednak proto, že aplikační praxe (v případech, kdy jde o z různých důvodů ožehavé či sledované společenské problémy k tomu navíc přistupuje “politická objednávka”) vytváří pod heslem “není legislativa” na legislativní orgány tlak, jehož výsledkem jsou další novelizace a nové (stále detailnější a kasuističtější) právní předpisy, které je třeba stále znovu doplňovat, neboť se vždy znovu ukáže, že ve stále podrobnějších úpravách nebylo možné (zcela logicky) pamatovat na všechny situace, které může život přinést.

Právo se také stále více stává nástrojem k přetváření společenských vztahů nežli prostředkem k pokojnému řešení společenských konfliktů, kterým tradičně bylo, mluví se o “legislativním optimismu” jako víře v to, že jakýkoliv problém lze řešit prostřednictvím nového právního předpisu, spíše však jde o “osudnou domýšlivost”21). Právní předpisy se stávají nástrojem pro uskutečňování různých parciálních cílů a zájmů (vládnutí pomocí zákonů - Sartori), a to nejen ze strany exekutivy, ale i jednotlivých parlamentních frakcí, což vede jednak k pokračující partikularizaci právního řádu a jednak k tomu, že se při tomto přístupu k legislativě přehlížejí obecné právní principy, které drží nebo by alespoň měly držet, právní řád pohromadě. Málokdy se při tvorbě návrhů právních předpisů klade otázka “Co je a co není třeba regulovat právem?”, respektive “Co lze a co nelze regulovat právem?” a zda existují nějaké meze legislativní činnosti a pokud ano, jaké. Jsme svědky extenze legislativy do exekutivy porušující tradiční koncept dělby moci, kdy některé zákony prakticky nahrazují individuální právní akty (například dálniční obchvat Plzně, říční jezy na Labi, letištní dráha v Ruzyni). Prakticky se vytratila vnitřní morálka práva a legislativního procesu.22)

Je však více než sporné, zda lze reformu právního řádu provést přijetím zákona, který by takovou reformu prakticky přesunul na soudní moc.23) K více než rezervovanému postoji k takovému řešení je několik důvodů. Předně by nebylo zřejmě ani trochu fér přesouvat na již tak přetíženou soudní moc 24) řešení toho, čeho původcem jsou společně moc výkonná a zákonodárná (nemá asi smysl poměřovat kdo více, neboť většinu zákonů navrhuje vláda a všechny zákony, které vycházejí ve Sbírce zákonů, musí předtím schválit Parlament). Reforma právního řádu vyžaduje komplexní přístup založený na předem daných a pokud možno konsistentních kritériích zhodnocení potřebnosti a užitečnosti právní regulace v té které oblasti (jak ex ante tak ex post) a nelze proto spoléhat na nahodilé návrhy podávané soudům na zrušení některých právních předpisů. Konečně se nelze vyhnout pocitu, že zákon založený na další nepříliš povedené definici “pro účely tohoto zákona” by byl spíše jen dalším z projevů onoho “legislativního optimismu” a “osudné domýšlivosti”, tedy (téměř) absolutní víry v to, že právním předpisem lze vyřešit naprosto či alespoň téměř vše, tedy přesně toho názorového proudu, který (kromě dalších faktorů) vedl k nynějšímu stavu našeho právního řádu.

5) Neexistence dostatečné koordinace tvorby práva na úrovni výkonné (ale také zákonodárné) moci

Přes rostoucí množství zejména poslaneckých návrhů zákonů (zvláště v období těsně před volbami) zůstává stále tím, kdo předkládá Parlamentu největší množství návrhů zákonů, vláda. Reforma právního řádu zaměřená na jeho revizi sledující zjednodušení a zachování jeho (alespoň relativní) stability by proto měla začít především na úrovni exekutivy, jak je tomu ostatně i v jiných zemích (Velká Británie, Irsko), jakkoliv to samo o sobě, tedy bez spolupráce obou hlavních aktérů legislativního procesu, tedy vlády a Parlamentu, nestačí.

Základními nástroji koordinace legislativní činnosti na úrovni vlády jsou především legislativní plán činnosti vlády přijímaný vždy na určité období (zpravidla kalendářní rok) a Legislativní pravidla vlády 25), interní norma výkonné moci upravující především technologii (nikoliv tedy vlastní požadavky na obsah) přípravy návrhů právních předpisů, tedy způsob jejich projednávání a jejich formální podobu.

Úsilí o stabilizaci a reformu právního řádu by mělo začít již u legislativního plánu prací vlády přijímaného na příslušné období, neboť v okamžiku, kdy je návrh právního předpisu připraven v podobě předpokládané legislativními pravidly vlády, se pravděpodobnost, že by vůbec nebyl přijat či dále projednáván přinejmenším z faktických důvodů (odpor předkladatele takového návrhu atd.) snižuje, respektive takové řešení není vhodné ani z hlediska ekonomie legislativního procesu.

Jako obecné testovací otázky, které by měly být zodpovězeny před zahájením prací na návrhu každého rozsáhlejšího právního předpisu, mohou sloužit testovací otázky obsažené v Doporučení Rady Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj z března 1995. Tento katalog se skládá z deseti poměrně jednoduchých otázek, k nimž zmíněné doporučení Rady OECD přidává i zevrubný komentář.26)

Otázky jsou následující:

1)je problém správně definován?,

2) je zásah vlády (státu) ospravedlnitelný (odůvodnitelný)?

3) je regulace nejlepší formou zásahu ze strany vlády?

4) existuje právní základ pro regulaci?

5) jaká je vhodná úroveň vlády (správy) pro uplatnění zásahu?

6) ospravedlňuje užitek regulace náklady na ni vynaložené?

7) je rozdělení účinků regulace ve společnosti transparentní?

8) je regulace jasná, konzistentní, srozumitelná a přístupná pro uživatele?

9) měly všechny zainteresované strany příležitost uplatnit svá hlediska?

10) jak bude dosaženo dodržování regulace?

Tento katalog vznikl jako určité zobecnění praxe některých členských států OECD, jak o tom svědčí například obdobný soubor testovacích otázek schválený německou spolkovou vládou již v roce 1984, podle kterého je před přijetím nového právního předpisu třeba zodpovědět následující otázky:

1)je zásah vůbec nezbytný

2)jaké jsou alternativy?

3) vyžaduje se zásah na federální úrovni?

4) je třeba přijetí zákona?

5) je třeba zasahovat okamžitě?

6) je rozsah právní úpravy, která je potřebná, skutečně takový jaký se na počátku navrhuje?

7) může být doba platnosti právního předpisu omezena?

8) je právní předpis nebyrokratický a srozumitelný?

9) jsou ustanovení právního předpisu aplikovatelná v praxi?

10) je analýza užitku a nákladů právní úpravy přijatelná?.

Z poslední doby lze odkázat například na Bílou knihu Regulating Better 27) irské vlády, která je postavena na šesti hlavních principech regulace, jimiž jsou její a) nezbytnost, b) efektivita, c) proporcionalita, d) transparentnost, e) odpovědnost a f) vnitřní soudržnost. Zmínit lze rovněž Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů k provádění lisabonského programu Společenství: Strategie pro zjednodušení právního prostředí (Brusel 25.10.2005, KOM(2005) 535 v konečném znění),28) které jako hlavní principy zjednodušení právního řádu ES zmiňuje vyjasnění a zlepšení srozumitelnosti právních předpisů, aktualizaci a modernizaci regulačního rámce, snížení správních výdajů, posílení soudržnosti acquis a zlepšení proporcionality acquis.

Na základě velmi stručného přehledu některých zahraničních dokumentů zaměřených obecně na reformu právního řádu lze snad s jistým zjednodušením konstatovat, že problémy, s nimiž se různé právní řády potýkají, včetně právních řádů nadstátních, jsou velmi podobné a systémově obdobná by zřejmě mohla proto být i jejich řešení.

Vrátíme-li se zpět k otázkám reformy právního řádu ČR, je bohužel třeba konstatovat, že obecnější koordinace legislativní činnosti na úrovni exekutivy sledující “nadresortní” principy (například ty, které vyplývají z výše citovaného doporučení OECD z března 1995) prakticky neexistuje. Legislativní plán činnosti vlády se obvykle sestavuje jako soubor návrhů vzešlých z jednotlivých ministerstev, jde tedy víceméně o souhrn resortních legislativních plánů (zdrojem návrhů jsou zpravidla programové prohlášení vlády, programy politických stran zastoupených ve vládě, evropská legislativa, návrhy jednotlivých ministerstev reagující na aktuální potřeby), na úrovni exekutivy však chybí obecný koordinující činitel, který by již v této fázi do legislativního procesu vnášel jednotící principy.

Legislativní plán je navíc v jeho nynější podobě sestavován prakticky jen jako soubor názvů právních předpisů (tedy návrhů zákonů a nařízení vlády, vyhlášky vláda neprojednává), které mají být v příslušném období předloženy vládě k projednání a z nichž se mnohdy ani přesně nepozná, co konkrétně bude, respektive má být obsahem toho kterého návrhu a zda tedy bude či nebude předpokládaná právní úprava tvořit integrální součást právního řádu či zda je vůbec potřebná (například v případě Slovenské republiky je v legislativním plánu alespoň naznačen základní obsah právního předpisu). To vše lze tedy seznat až v okamžiku projednávání věcného záměru (je-li připravován) nebo až z vlastního paragrafovaného znění návrhu v připomínkovém řízení. Alespoň rámcová analýza právního a skutkového stavu, jejíž součástí by bylo i zhodnocení nezbytnosti změny právního stavu a nejsou-li určité vztahy dosud upraveny, potom zhodnocení nezbytnosti rozšíření právní regulace i na tyto vztahy, kterou požadují Legislativní pravidla vlády, by však měla sestavování legislativního plánu vlády předcházet a nikoliv být vytvářena až následně (a mnohdy i účelově) při samotné přípravě návrhu právního předpisu.

Legislativní pravidla vlády z roku 1998 (ve znění pozdějších dodatků) některé principy vyjádřené ve shora zmíněném katalogu testovacích otázek, které jsou součástí doporučení Rady OECD, již obsahují. Podle čl. 2 odst. 1 Legislativních pravidel vlády musí přípravě každého právního předpisu předcházet podrobná analýza právního a skutkového stavu, jejíž součástí je i zhodnocení nezbytnosti změny právního stavu a nejsou-li určité vztahy dosud upraveny, zhodnocení nezbytnosti rozšíření právní regulace i na tyto vztahy. Při přípravě návrhu právního předpisu je mimo jiné třeba dbát na to, aby byl v souladu s právními předpisy vyšší právní síly a nálezy Ústavního soudu a aby se stal organickou součástí celého právního řádu, aby byl v souladu s mezinárodními smlouvami a právem Evropských společenství a aby byl koncipován přehledně a formulován jednoznačně, srozumitelně, jazykově a stylisticky bezvadně. Legislativní rada pak při posuzování návrhů právních předpisů mimo jiné hodnotí, zda jsou ve všech svých částech a jako celek nezbytné. Důvodová zpráva k návrhu právního předpisu má obsahovat předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí, sociální dopady a dopady na životní prostředí. Návrhy právních předpisů, které mají být zařazeny do legislativního plánu vlády, tedy jakési “návrhy návrhů”, by však měly procházet (alespoň zjednodušeným) testem ještě dříve, než bude vládou schváleno, že se mají připravovat. V okamžiku, kdy se zpracovává paragrafované znění návrhu právního předpisu, je už na takovou analýzu zpravidla pozdě, nehledě k zbytečně vynakládanému úsilí na tvorbu takového návrhu.

Samostatnou kapitolou, která by zasluhovala detailní rozbor, jsou vnitřní vztahy mezi legislativními a takzvanými věcnými útvary v rámci jednotlivých ministerstev. Obsah a úroveň právního předpisu do značné míry závisí na tom, jak silné postavení a jakou odbornou úroveň legislativní útvar toho kterého ministerstva má. Úvaha o soustředění legislativních útvarů pod jednu střechu, například Ministerstva spravedlnosti, jako kroku vedoucího k odstranění “resortismu” v tvorbě práva, je mimo realitu - návrhy právních předpisů pokud jde o obsahovou stránku nevznikají na legislativních útvarech ale právě na oněch takzvaně věcných útvarech jednotlivých ministerstev (jde mnohdy o jakési “resorty v resortech”), jejichž postavení v legislativním procesu na úrovni ministerstev by se takovým zrušením legislativních útvarů ještě posílilo, a to nesporně na úkor kvality návrhů právních předpisů.

V samotném průběhu legislativního procesu na úrovni exekutivy by mělo být v jeho další etapě (poté co návrh právního předpisu vznikne na úrovni ministerstva) základním kamenem koordinace a vzájemné harmonizace obsahu návrhů právních předpisů připomínkové řízení, které však rovněž vykazuje dlouhodobě jisté deficity z hlediska komplexního posuzování návrhů právních předpisů. Připomínkové řízení se má podle legislativních pravidel vlády provádět u každého návrhu právního předpisu, nejen tedy u návrhů, které jsou předkládány k projednání vládě, ale i u vyhlášek (o výjimkách z povinnosti provést připomínkové řízení rozhoduje předseda Legislativní rady vlády). Přetrvávajícím problémem připomínkového řízení je však stále převažující úzce “resortní” přístup, kdy jsou návrhy právních předpisů hodnoceny obvykle pouze z pohledu příslušného ministerstva, které se k návrhu vyjadřuje, chybí však zpravidla (až na řídké výjimky) obecnější pohled na postavení navrhovaného právního předpisu v právním řádu jako takovém, nemluvě o metajuristických kritériích, jakým je například proporcionalita navrhované právní úpravy.

Komplexnější a současně (alespoň relativně) nezávislý pohled na návrh právního předpisu tak zaujímá v podstatě až Legislativní rada vlády, a to na samém konci legislativního procesu, respektive té jeho fáze, která se odehrává na úrovni exekutivy. Návrhy právních předpisů (jde prakticky jen o návrhy nových zákonů a rozsáhlých novel zákonů, výjimečně návrhy nařízení vlády) se předkládají Legislativní radě k projednání až poté, co jsou formálně postoupeny vládě po skončeném meziresortním připomínkovém řízení. To přináší těžkosti, neboť předkladatel návrhu jen stěží snadno akceptuje (mnohdy odůvodněné) stanovisko Legislativní rady, podle kterého má být určitý návrh pro právní vady nezpůsobilý pro další fáze legislativního procesu, tedy pro schválení ve vládě a předložení Poslanecké sněmovně. Spíše nakonec mnohdy převládne snaha příslušného ministerstva “protlačit” návrh Legislativní radou vlády za každou cenu a v jakékoliv podobě.

Postavení Legislativní rady v legislativním procesu na úrovni exekutivy je poměrně slabé, byť je jako jeden z mála poradních orgánů vlády výslovně zmíněna v zákoně, v daném případě v zákoně č. 2/1969 Sb. Stanoviska Legislativní rady vlády jsou pro vládu doporučením. I když třeba nedochází často k tomu, že by vláda stanovisko Legislativní rady výslovně ignorovala, převládl postupem času v praxi Legislativní rady institut takzvaného přerušení projednání návrhu, spočívající v tom, že pokud Legislativní rada uplatní (zpravidla v obecné rozpravě) k předloženému návrhu řadu (mnohdy relevantních) připomínek, předkladatel na základě toho návrh nevezme zpět, aby ho komplexně přepracoval a znovu proběhlo připomínkové řízení, ale návrh se v relativně krátké lhůtě podle připomínek Legislativní rady vlády upravuje (zpravidla v součinnosti příslušného ministerstva a odboru vládní legislativy Úřadu vlády) a takto “upravený” se znovu se předkládá Legislativní radě. Zejména tomu tak bývá v případech, kdy je tlak na to, aby byl návrh co nejdříve předložen Parlamentu.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 29/2006.

Poznámky:

  1. V posledních letech se nicméně i problematika tvorby práva a otázky s tím spojené dostává postupně do centra pozornosti právní vědy, srov. např. Boguszak, J." K teorii tvorby práva (hodnoty, normy, právní principy), in: Právnická fakulta UK 1348-1998 (jubilejní sborník), Praha 1998, Knapp, V. a kol.: Tvorba práva a její současné problémy, Praha 1998 nebo Vostrá, L., Čermáková, J. (eds.): Otázky tvorby práva v České republice, Polské republice a Slovenské republice, Plzeň, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk 2005.
  2. Popper, K. R.: Otevřená společnost a její nepřátelé, Praha 1994, s. 14.
  3. Srov. např. Dančák, B., Šimíček, V.: Deset let listiny základních práv a svobod v právním řádu České republiky a Slovenské republiky, Brno, Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2001.
  4. Srov. např. Mikule, V.: Nový správní řád je konečně na světě, Právní zpravodaj č. 9/2004.
  5. Srov. např. Šín, Z.: Opatření vlády Polské republiky ke zdokonalení tvorby práva, Právník č. 9/2003, s. 901 a násl.
  6. Srov. např. Šín, Z.: Problémy s množinou práva ve Francii, Právník č. 10/2004, s. 997 a násl., týž Metody zdokonalování práva ve Francii, Právník č. 2/2004, s. 157 a násl.
  7. www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/index.asp
  8. www.betterregulation.ie
  9. http://europa.eu.int/comm/enterprice/regulation/better_regulation/simplification/htm
  10. Srov. např. Filip, J.: Volební kodex jako zákon, in: Gerloch, A., Maršálek, P. (eds.): Zákon v kontinentálním právu. Sborník příspěvků z mezinárodní konference Místo a úloha zákona v kontinentálním typu právní kultury: tradice, současnost a vývojové tendence, Praha 27.-28. května 2004. Praha, Eurolex Bohemia 2005.
  11. Srov. Kružíková, E., Mezřický, V.: Základní otázky kodifikace práva životního prostředí, Právník č. 3/2005.
  12. Srov. usnesení vlády č. 70 ze dne 18. ledna 2006 k možnostem sjednocení právního prostředí kontroly prováděné orgány veřejné správy v České republice.
  13. Srov. Vedral, J.: Právní úprava postavení územních samosprávných celků (K ideovým zdrojům právní úpravy územní samosprávy v České republice), Právník č. 1/2006.
  14. Srov. např. Kysela, J., Kuehn, Z.: Aplikace mezinárodního práva po přijetí euronovely Ústavy ČR, právní rozhledy č. 7/2002, s. 301 a násl.
  15. Srov. např. Kuehn, Z.: Derogace a aplikační přednost ve vztahu domácího, mezinárodního a komunitárního práva, Soudní rozhledy č. 1/2004, s. 1 a násl.
  16. Srov. např. Kuehn, Z.: Jak se změnilo ústavní soudnictví po 1.5.2004? Právní rozhledy č. 13/2004, s. 485 a násl., týž K otázce závaznosti rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva pro domácí soudnictví, právní rozhledy č. 1/2005, s. 1 a násl.
  17. Srov. např. Bárány, E.: Právo v postmoderní situaci, in: Moc a právo, Bratislava 1997, s. 157 a násl., Boguszak, J.: Právo a postmoderní situace, Právník č. 11/2005, s. 1201 a násl.
  18. Např. F. Zakaria mluví v této souvislosti o nebezpečí tzv. neliberální demokracie (viz Zakaria, F.: Budoucnost svobody, Praha 2005).
  19. Např. Pelikánová, I.: Hledání práva-nesprávnost v právu, in: Gerloch, A. (ed): Teoretické problémy práva na prahu 21. století. Pocta k 75. narozeninám prof. JUDr. Jiřího Boguszaka, DrSc.
  20. Srov. zejm. Kuehn, Z.: Aplikace práva soudcem v éře středoevropského komunismu a transformace. Analýzy příčin postkomunistické právní krize. Praha, C. H. Beck 2005, týž Aplikace práva v složitých případech, praha, Karolinum 2002 nebo týž Význam proměny soudcovské ideologie aplikace práva ve světle ústavní judikatury let 1993-2003, Právní rozhledy č. 4/2005, s. 123 a násl.
  21. Hayek, F. A.: Osudná domýšlivost. Omyly socialismu, Praha 1995.
  22. Srov. Fuller, L. L.: Morálka práva, Praha 1998, s. 37 a násl.
  23. http://estat.cz/share/docs/tz_paragraf.pdf
  24. Srov. např. Hollaender, P.: kolaps "soudcovského státu": běží odpočítávání?, in: Hloušek, V., Šimíček, V. (eds): dělba soudní moci v České republice, Masarykova univerzita, mezinárodní politologický ústav, Brno 2004, s. 16 a násl.
  25. http://wtd.vlada.cz/vlada/cinnnostvlady_legislativa.htm
  26. www.olis.eocd.org./olis/1995doc.nsf/LinkTo/OCDE-GD(95)95 Srov. též Grospič, J.: Cesty zvyšování úrovně tvorby práva ve světle testování legislativních návrhů a regulatorní reformy v zemích OECD, Právník č. 9/1999, s. 808 a násl.
  27. www.betterregulation.ie
  28. http://europa.eu.int/comm/enterprise/regulation/better_regulation/simplification.htm

Článek je rozšířenou verzí referátu předneseného na konferenci Právní řád České republiky: Proměny a stabilita, konané v dubnu v Praze na Žofíně.