Týdeník Veřejná správa


 Konzultace

JUDr. Jiří Kroupa

Možnost obecních vyhlášek zakázat prostituci na veřejných prostranstvích a nález Ústavního soudu Pl. ÚS 69/04

Vyšlo v čísle 27/2007

Foto: Radoslav BernatSnahy některých měst a obcí pomocí obecně závazných vyhlášek zakázat na svém území prostituci na veřejných prostranstvích patří k „tradičním“ tématům legislativní tvorby územní samosprávy. Zároveň jsou ale tyto pokusy po právní stránce jedněmi z nejproblematičtějších, což dosud vedlo – navzdory kladnému postoji většiny veřejnosti – k jejich mizivému úspěchu. V březnu letošního roku se ovšem samosprávných orgánů v této věci zastal Ústavní soud ve svém nálezu, který lze v daném ohledu označit jako přelomový.

Výchozím zákonným bodem pro snahy územní samosprávy zakázat prostituci na veřejných prostranstvích je zmocnění obce ukládat vyhláškou povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, obsažené v § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Kamenem úrazu zde ovšem je další specifikace daného oprávnění, podle něhož obec „zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány“. Dikce ustanovení zde zjevně směřuje k omezení předmětných činností (ať již pomocí pozitivního nebo negativního vymezení), avšak nepředpokládá úplný zákaz těchto činností na všech veřejných prostranstvích v obci. Tradiční výklad daného ustanovení – který rovněž zastává Ústavní soud – tak použití tohoto zmocnění k paušálnímu zákazu určité činnosti na území obce v zásadě vylučuje. Obec má tedy možnost zakázat příslušné činnosti pouze někde a někdy, přičemž toto vymezení zároveň musí být dostatečně precizní, aby se vyhláška nedostala do konfliktu s požadavkem právní jistoty chráněným ústavními předpisy jako součást konceptu právního státu. V případě prostituce je ovšem její pouhé vykázání na konkrétně stanovená veřejná prostranství (např. mimo centrum města nebo do určité vzdálenosti od škol) považováno veřejností i obecními orgány za nedostatečné, přičemž jako adekvátní je požadován úplný zákaz prostituce na veřejných prostranstvích.

Podle mnohokrát opakovaného základního pravidla obecní normotvorby přitom může obec v samostatné působnosti ukládat vyhláškou povinnosti pouze v mezích zákonného zmocnění (byť někdy relativně obecného, jako v případě § 10 písm. a) zákona o obcích), přičemž zároveň nesmí vstupovat do problematiky vyhrazené zákonu nebo již zákonem upravené. Pokud by tedy ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích bylo třeba skutečně vykládat tak, že obec nemůže žádnou činnost zakázat plošně na všech veřejných prostranstvích v obci, překročila by vyhláška, která by tak činila, meze zákonného zmocnění a dostala by se do rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy („státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“) a obdobným čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle jejíhož čl. 4 odst. 1 zároveň mohou být povinnosti „ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod“. Konečně pak čl. 2 odst. 4 Ústavy stanoví, že „každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“.

V uvedeném kontextu se tak plošný zákaz prostituce na veřejných prostranstvích dosud jevil jako nepřípustný a protiústavní, z čehož vycházel rovněž návrh ministra vnitra ze dne 8. prosince 2004 na zrušení obecně závazné vyhlášky města Ústí nad Labem č. 1/2004, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, podaný u Ústavního soudu na základě čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu a hlavy VI zákona o obcích. Napadená vyhláška, kterou ústecké zastupitelstvo přijalo dne 11. března 2004, mimo jiné ve svém čl. 3 odst. 1 písm. c) zakazovala „nabízení sexuálních služeb“ (tedy provozování prostituce) na všech veřejných prostranstvích města, a to jako činnost, která by mohla narušit veřejný pořádek ve městě. Ústavní soud ve věci rozhodl dne 8. března 2007 nálezem Pl. ÚS 69/04.

Na prvním místě Ústavní soud připustil, že ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích skutečně v zásadě předpokládá pouze omezení předmětných činností a nikoliv jejich úplný zákaz. Toto pravidlo ovšem nelze chápat jako zcela bezvýjimečné. „Zcela zřejmé je to u ochrany takových ústavně chráněných právních statků jako je zdraví a život. Neexistuje žádný racionální důvod, proč by obec měla mít povinnost trpět na některých svých veřejných prostranstvích činnosti, které ohrožují tyto základní chráněné hodnoty.“ Mezi tyto hodnoty nepochybně patří též veřejný pořádek v obci.

Podle Ústavního soudu je tedy především třeba posuzovat konkrétní povahu předmětných činností, zejména pak otázku, zda tyto činnosti potenciálně ohrožují veřejný pořádek pouze na některých místech v obci s ohledem na konkrétní místní podmínky, anebo jsou naopak v rozporu s veřejným pořádkem a priori, tedy s ohledem na svoji povahu na všech veřejných prostranstvích města a v každé denní době, tedy „vždy a všude“. V prvním případě není obec oprávněna uvedené činnosti zakázat plošně, ale pouze tam, kde veřejný pořádek potenciálně narušují, přičemž je třeba vyhovět zmíněnému požadavku preciznosti vymezení a též přihlížet k zásadě přiměřenosti ve vztahu k jiným právům dotčených subjektů (např. právo na podnikání). „Pokud naproti tomu provozování určité činnosti představuje potencionální zásah do chráněného statku, ač je provozována na kterémkoli veřejném prostranství obce, může ji obec zakázat provozovat na všech veřejných prostranstvích. Vždy je též třeba hodnotit i intenzitu zásahu a význam ohroženého právem chráněného statku na straně jedné a význam činnosti, která má být zakázána, na straně druhé.“

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 27/2007.