Příloha

Mgr. Vít Šťastný,
Právnická fakulta Západočeské univerzity v Plzni

Mezinárodní smlouvy vládní a resortní: vnitrostátní závaznost

Přijetím tzv. euronovely Ústavy (ústavní zákon č. 395/2001 Sb., dále jen “euronovela”) byla ústavně vyřešena otázka vnitrostátní závaznosti mezinárodních smluv, k jejichž ratifikaci dává souhlas Parlament, tedy tzv. smluv prezidentských. Tyto smlouvy jsou podle čl. 10 Ústavy součástí právního řádu. Nabízí se otázka, jak je to s postavením mezinárodních smluv vládních a resortních. Na základě argumentu a contrario lze dojít k závěru, že tyto smlouvy součástí právního řádu České republiky nejsou. Z toho ovšem nelze dovodit, že jejich bezprostřední aplikace ve vnitrostátním právu není možná. Avšak k tomu, aby bylo lze normu mezinárodního práva, jež není inkorporována čl. 10 Ústavy, vnitrostátně použít, je nezbytný (jiný) akt recepce. Ústava recipuje pouze prezidentské mezinárodní smlouvy, čímž ponechává případnou recepci jiných norem mezinárodního práva na zákonech a jiných právních předpisech.

Na úvod možno ještě podotknout, že prameny mezinárodního práva veřejného nejsou hierarchizovány a rozlišování smluv z hlediska jejich důležitosti na smlouvy prezidentské, vládní a resortní má původ v právu vnitrostátním a význam takového rozlišení je rovněž především v právu vnitrostátním (vzhledem k odlišným vnitrostátním předpisům existují např. smlouvy, které jedna ze stran považuje za smlouvy vládního typu, zatímco druhá strana je vnitrostátně schvaluje jako smlouvy prezidentské). Uvedené rozlišení má dopad zpravidla na jejich vnitrostátní účinky, nikoliv na jejich mezinárodněprávní závaznost.

Druhy mezinárodních smluv z hlediska jejich vnitrostátního schvalování

Rozlišení smluv prezidentských, vládních a resortních vychází v České republice z rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 28. dubna 1993, vyhlášeného pod č. 144/1993 Sb. Sama Ústava takové rozlišení neobsahuje.

Prezidentovo rozhodnutí na základě čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy přenáší pravomoc sjednávat některé mezinárodní smlouvy na vládu nebo s jejím souhlasem na její jednotlivé členy. Toto rozhodnutí bylo v souladu s čl. 63 odst. 3 Ústavy spolupodepsáno předsedou vlády. K odvolání uvedeného rozhodnutí kontrasignace již není třeba, neboť “tato ústavní pravomoc náleží neodvozeně presidentu republiky, který ji může, ale nemusí přenést [...]” (1). Záleží totiž výlučně na hlavě státu, zda a v jakém rozsahu uvedenou pravomoc přenese na vládu či její jednotlivé členy.

Takovéto obecné rozhodnutí je platné, dokud není prezidentem zrušeno. Je jím tudíž vázán i nově nastupující prezident republiky, ovšem pouze do okamžiku, kdy se je rozhodne zrušit, v čemž není nijak omezen.

Prezident republiky přenesl:

  1. sjednávání a schvalování mezinárodních smluv, které nevyžadují souhlas Parlamentu, přístup k nim a jejich přijetí, na vládu;

  2. sjednávání a schvalování mezinárodních smluv, které svým významem nepřesahují rámec působnosti ústředních správních úřadů, přístup k nim a jejich přijetí, na člena vlády pověřeného řízením příslušného ministerstva nebo jiného ústředního správního úřadu.

Zároveň si prezident republiky v jednotlivých případech vyhradil jiné rozhodnutí.

Z rozhodnutí vyplývá, že ministr či místopředseda vlády, který je pouze členem vlády, aniž by řídil některé ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad (2), mezinárodní smlouvy sjednávat nemůže. To se týká i předsedy vlády, který zpravidla nebývá pověřen řízením ministerstev či jiných správních úřadů (3).

Z Ústavy nevyplývá, že by prezident republiky musel rozhodnout právě tak, že sjednává smlouvy vyžadující souhlas Parlamentu (lze si představit i jiná kritéria), ovšem v souladu s dosavadní tradicí prezidentovo rozhodnutí a z něho se odvíjející česká ústavní praxe vycházejí z tradičního dělení mezinárodních smluv na prezidentské, vládní a resortní, přičemž ratifikaci podléhají toliko smlouvy prezidentské.

Na prezidentovo rozhodnutí navazuje směrnice vlády pro sjednávání, vnitrostátní projednávání, provádění a ukončování platnosti mezinárodních smluv, schválená jejím usnesením č. 131 ze dne 11. února 2004 (nahradila obdobnou směrnici č. 328 ze dne 16. června 1993). Směrnice rozvádí a konkretizuje ustanovení Ústavy a prezidentovo rozhodnutí.

V České republice lze tedy rozlišit tři druhy mezinárodních smluv, lišících se podle toho, zda vyžadují k ratifikaci souhlas Parlamentu, a tím, kým jsou sjednávány.

Prezidentské smlouvy, k jejichž ratifikaci prezidentem republiky je třeba souhlasu obou komor Parlamentu, případně souhlasu daného v referendu (smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 Ústavy); jsou sjednávány zásadně prezidentem republiky.

Smlouvy vládní – smlouvy, které nepodléhají ratifikaci a nevyžadují souhlasu Parlamentu, jejichž sjednávání a schvalování přenesl prezident republiky na vládu; jsou sjednávány zásadně vládou.

Smlouvy resortní – smlouvy, které nepodléhají ratifikaci a nevyžadují souhlasu Parlamentu, které svým významem nepřesahují rámec působnosti ministerstev či jiných ústředních správních úřadů a jejichž sjednávání a schvalování přenesl prezident republiky se souhlasem vlády na její jednotlivé členy; jsou sjednávány zásadně jednotlivými členy vlády.

Toto dělení (včetně názvosloví), používané zmíněnou vládní směrnicí, odpovídá teoretickému pohledu na rozlišení mezinárodních smluv podle jejich vnitrostátního významu. Z výše uvedeného vyplývá, že na tomto dělení nemění nic ani skutečnost, že v jednotlivém případě rozhodl prezident republiky jinak a sám sjednal smlouvu, u níž se nevyžaduje souhlas Parlamentu, nebo naopak přenesl na vládu (člena vlády) sjednání smlouvy, která souhlas Parlamentu vyžaduje (podle dřívější směrnice se za prezidentskou smlouvu považovala i smlouva, jež souhlas Parlamentu nevyžadovala, byla-li ovšem sjednána prezidentem republiky). Každopádně pro účely tohoto pojednání se smlouvou prezidentskou rozumí smlouva, k jejíž ratifikaci je třeba souhlasu Parlamentu, a smlouvou vládní nebo smlouvou resortní smlouva, k jejíž ratifikaci tohoto souhlasu třeba není(bez ohledu na to, kdo ji v jednotlivém případě sjednává).

Recepce vládních a resortních smluv

Skutečnost, že Ústava České republiky v původním znění (před euronovelou) neobsahovala generální recepční normu, vedla zákonodárce k tomu, že recipoval(4) mezinárodní smlouvy článkem 10 Ústavy neinkorporované prostřednictvím odkazovacích klauzulí v jednotlivých zákonech. Tato praxe byla poměrně rozšířená.

Odkazovací klauzule (jejich formulace nebyly jednotné) mezinárodní smlouvy nevyjmenovávaly ani je jinak nespecifikovaly, pouze odkazovaly na použití mezinárodní smlouvy v případě, že stanoví něco jiného než zákon (případně jeho část). K její aplikaci (resp. aplikaci jejích ustanovení) tedy došlo tehdy, upravovala-li stejné společenské vztahy jako odkazující zákon.

Na základě těchto odkazů docházelo k relativní inkorporaci určitých ustanovení příslušných mezinárodních smluv. To znamená, že tyto mezinárodní smlouvy si ponechávaly svou mezinárodněprávní formu, ovšem uplatnily se pouze namísto zákona (nebo jeho části), který na ně odkazoval; nestávaly se trvalou součástí právního řádu jako smlouvy podle čl. 10 Ústavy. Se zrušením odkazujícího zákona pozbývala příslušná mezinárodní smlouva svých vnitrostátních účinků (neodkazoval-li na ni ještě jiný zákon).

J. Malenovský charakterizuje smlouvy inkorporované takovým odkazem takto: “Mezinárodní smlouva má tak vzhledem k zákonu postavení lex specialis. Neruší ho, pouze pozastavuje v případech svého použití jeho účinky jako celku nebo spíše jen některých jeho ustanovení. Pokud smlouva i zákon upravují určitý vztah stejně, použije se zákon”(5).

Tato praxe vykazovala řadu nedostatků. Hlavní vadou byla především nekoncepčnost a jistá nahodilost při umísťování odkazů. Zatímco některé zákony příslušné odkazy o přednostním použití mezinárodní smlouvy obsahovaly (resp. stále obsahují), např. trestní zákon, trestní řád, obchodní zákoník, lze najít i zákony, v nichž žádný takový odkaz nenajdeme, ačkoliv by jeho zařazení do zákona bylo bývalo nanejvýš vhodné (např. zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky).

Dalším nedostatkem byla nejednotnost formulací odkazovacích klauzulí, jež vnášela do právního řádu zmatek. Ustanovení některých zákonů odkazovala na mezinárodní smlouvy bez dalších podmínek (§ 6 odst. 2 zákoníku práce, ve znění do 30. dubna 2004), některá ustanovení odkazovala na smlouvy, jimiž je republika vázána (§ 2 zákona č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním), jindy bylo požadováno vyhlášení takové smlouvy (§ 375 odst. 1 trestního řádu, ve znění do 31. října 2004), případně kumulativně obě podmínky – vázanost i vyhlášení (§ 756 obchodního zákoníku). V pozdější době stanovily některé zákony vedle již užívaných podmínek navíc požadavek schválení smlouvy Parlamentem (§ 3 zákona č. 310/1999 Sb., o pobytu ozbrojených sil jiných států na území České republiky, nebo § 175 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, v původním znění).

Celkem tedy můžeme v zákonných odkazovacích klauzulích najít tři podmínky. Lze dojít k závěru, že všechny tyto podmínky musejí být splněny k tomu, aby mezinárodní smlouva mohla vyvolat předpokládané vnitrostátní účinky, a to bez ohledu na to, zda jsou v odkazu tyto podmínky uvedeny.

Je nepochybné, že závaznost smlouvy pro Českou republiku je conditio sine qua non. Mezinárodní smlouva, kterou není Česká republika vázána, je pro ni bez významu a neexistuje důvod k její recepci.

V právním státě lze za nezbytnou podmínku vnitrostátní závaznosti mezinárodní smlouvy považovat rovněž její publikaci. Pokud určitá právní norma je obecně závazná, je nutné, aby se s ní subjekty, které zavazuje, mohly seznámit. Tím spíše to platí, jestliže smlouva pozastavuje účinky zákona, jehož vyhlášení je podmínkou jeho platnosti. Mezinárodní smlouva, která nebyla vyhlášena, proto nemůže vyvolat vnitrostátní právní účinky.

Nepominutelnou podmínkou pro to, aby smlouva mohla konkurovat zákonu, je rovněž požadavek schválení takové smlouvy Parlamentem. V právním státě, založeném na principu dělby moci, je oprávněn přijímat a měnit zákony toliko parlament. Z toho vyplývá, že jeho souhlas je nezbytný i ke schválení smlouvy, jejíž přednostní aplikací dojde k (byť třeba jen jednorázovému) pozastavení účinků zákona. Jinak by mohla výkonná moc (prezident, vláda či dokonce jen její jednotliví členové) měnit zákony prostřednictvím mezinárodních smluv, jež nepodléhají souhlasu Parlamentu. J. Malenovský proto správně dovozuje, že “vládní ani resortní smlouvy nemohou být proto zásadně na základě zákonného odkazu před zákonem přednostně použity, neboť by se tím otevíral prostor k jeho obcházení”(6).

Navíc s ohledem na čl. 49 Ústavy a s ohledem na rozhodnutí prezidenta republiky č. 144/1993 Sb. jsou smlouvy upravující stejnou materii jako u nás zákony smlouvami prezidentskými, tj. vláda ani její členové vůbec nejsou oprávněni sjednávat a schvalovat smlouvy, které by mohly konkurovat zákonu. Toto platilo před euronovelou a beze zbytku to platí i pro současný právní stav. Euronovela na postavení vládních ani resortních smluv nic nezměnila.

Přesto se můžeme setkat s názory považujícími zákonné odkazy, které (implicitně) upřednostňují vládní a resortní smlouvy, za ústavní (7).

Odkaz tohoto typu – přestože neobsahující podmínku schválení smlouvy Parlamentem – nelze považovat za odkaz směřující na vládní či resortní smlouvu (a to ani tehdy, objevují-li se tyto odkazy v zákonech přijatých po účinnosti euronovely, což může vést k názoru, že vzhledem k inkorporaci prezidentských smluv Ústavou, jsou tyto odkazy logicky určeny právě smlouvám vládním a resortním). Jak již uvedeno, ať už se některá z výše popsaných podmínek v odkazu objevuje, či nikoliv, vždy je třeba mít za to, že před zákonem lze přednostně aplikovat pouze smlouvu vyhlášenou, závaznou pro Českou republiku a schválenou Parlamentem.

Inkorporace prezidentských smluv provedená čl. 10 Ústavy znamená, že by se již neměly vyskytovat v zákonech klauzule odkazující na přednostní použití mezinárodní smlouvy, neboť jedinými smlouvami, jejichž přednostní použití před zákonem lze připustit, jsou právě smlouvy prezidentské, jejichž přednostní aplikaci dostatečně zajišťuje Ústava.

Žádná další odkazovací ustanovení není třeba do (nových) zákonů vkládat, je proto s podivem, že i v zákonech přijatých po účinnosti euronovely lze takové odkazy objevit (srov. § 33 zákona č. 276/2003 Sb., o Antarktidě, § 12 zákona č. 253/2000 Sb., o mezinárodní pomoci při správě daní, ve znění zákona č. 438/2003 Sb., nebo § 375 trestního řádu, ve znění zákona č. 539/2004 Sb.). Takové odkazy jsou nejen nadbytečné, ale i matoucí, neboť mohou vzbuzovat dojem (zejména tehdy chybí-li některá z uvedených podmínek, např. právě podmínka schválení Parlamentem), že jsou určeny jiným smlouvám než těm, jež jsou na základě čl. 10 Ústavy součástí právního řádu. Tyto nové odkazy působí stejně chaoticky jako před euronovelou, jelikož jsou v zákonech porůznu a nekoordinovaně roztrušovány, přičemž opět se můžeme setkat snad se všemi možnými kombinacemi, které lze ze tří výše uvedených podmínek vytvořit, a to včetně té, která zcela bez zřetele na změnu Ústavy požaduje – evidentně nadbytečně – tytéž podmínky jako nový čl. 10 Ústavy (§ 12 zákona o mezinárodní pomoci při správě daní).

Odkazy mohou být matoucí i v další věci. Pokud odkazují na použití mezinárodní smlouvy, stanoví-li něco jiného než určitá část právního předpisu (hlava, oddíl apod., viz např. § 375 trestního řádu), mohou vyvolávat mylný dojem (pro adresáta neznalého nového znění Ústavy), že v případě ostatních ustanovení tohoto právního předpisu mezinárodní smlouvy aplikační přednost nemají.

Právě odkaz v § 375 trestního řádu, který obsahuje pouze podmínku vyhlášení a závaznosti smlouvy pro ČR, může být příkladem toho, k jakým (samozřejmě chybným) závěrům je možno na základě výše uvedených logických předpokladů dojít (a to i se znalostí nového znění čl. 10 Ústavy): mezinárodní smlouvy prezidentské mají před trestním řádem aplikační přednost na základě čl. 10 Ústavy, dále vzhledem ke speciálnímu ustanovení § 375 (přijatému po účinnosti euronovely a obsahujícímu jiné podmínky než čl. 10 Ústavy) v případě předmětné hlavy trestního řádu mají navíc aplikační přednost smlouvy splňující tyto (méně přísné) podmínky (tedy i smlouvy vládní a resortní). Takový závěr ovšem s ohledem na již uvedené nelze akceptovat.

Ovšem ani odkaz, jímž by zákonodárce upřednostnil výslovně vládní či resortní smlouvu (což je pouze teoretická možnost), stanoví-li něco jiného než zákon, nelze považovat za ústavně konformní. Je sice možno namítnout, že se tak Parlament vzdává kontroly nad obsahem závazků v oblasti regulované takovým zákonem dobrovolně, avšak jak správně upozorňují J. Kysela a Z. Kühn, situace je ještě komplikovanější vzhledem k odlišné proceduře pro schvalování mezinárodních smluv a pro schvalování zákonů. Zatímco ratifikace mezinárodní smlouvy vyžaduje souhlas Senátu, přijetí zákona nikoliv (vyjma zákonů podle čl. 40 Ústavy). “Sněmovna by tak vlastně mohla smlouvě sjednané a schválené jen jí kontrolovanou vládou propůjčit stejné účinky, jako má na základě Ústavy jen smlouva prezidentská, kterou může Senát zablokovat. To se však zdá v rozporu s logikou Ústavy”(8). Toto lze považovat za klíčový argument – prezidentské mezinárodní smlouvy mají aplikační přednost před zákony, čehož je obtížnější schvalovací procedura jedním z předpokladů. Těžko lze přijmout praxi, kdy by derogační (9) účinky vůči zákonům, jež přiznává Ústava aktům, které vyžadují souhlas Poslanecké sněmovny, Senátu a prezidenta republiky, byly přiznány toliko na základě rozhodnutí Poslanecké sněmovny i jiným aktům, schvalovaným pouze vládou či jejími členy.

Použití vládní či resortní smlouvy na základě odkazu v zákoně je možné pouze v zákonných mezích, obdobně jako je tomu u nařízení vlády či ministerských vyhlášek. Modelovým příkladem vhodného použití této konstrukce je § 18 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, podle nějž cizinec může pobývat na území ČR přechodně bez víza mimo jiné tehdy, “stanoví-li tak mezinárodní smlouva o zrušení vízové povinnosti” (zrušení vízové povinnosti upravují zpravidla právě vládní smlouvy), a rovněž i tehdy, stanoví-li tak nařízení vlády.

Mezinárodní smlouvy, jež nevyžadují souhlas Parlamentu, je možné upřednostnit před nařízeními vlády či vyhláškami na základě odkazů v těchto podzákonných předpisech obsažených (takovýto postup se jeví jako vhodný a je možné o něm uvažovat jako o obecném principu).

Vzhledem k tomu, že existují názory, podle nichž se může čl. 1 odst. 2 Ústavy s ohledem na mezinárodněprávní závazek České republiky stát za určitých podmínek derogačním nástrojem Ústavního soudu vůči vnitrostátním právním předpisům, je třeba upozornit, že smlouvy vládní ani resortní takovým derogačním nástrojem (prostřednictvím čl. 1 odst. 2 Ústavy) být nemohou, neboť nelze si představit zrušení zákona pro porušení závazku vyplývajícího ze smlouvy sjednané a schválené pouze exekutivou bez ingerence Parlamentu. V případě jiných právních předpisů nelze považovat za vhodné a účelné, aby Ústavní soud coby orgán ochrany ústavnosti řešil de facto rozpory mezi vládními a resortními (co do významu nikoliv rozhodujícími) smlouvami a podzákonnými právními předpisy.

Závěr

Euronovela zajišťuje vnitrostátní účinky pouze těm mezinárodním závazkům, které vyplývají z prezidentských mezinárodních smluv. Tyto mezinárodní smlouvy jsou sice v dnešní době nejvýznamnějším pramenem mezinárodního práva, ovšem bylo by vhodné uvažovat také o zajištění vnitrostátní závaznosti mezinárodních smluv vládních a resortních a také mezinárodních obyčejů (náš stát zavazují stejně jako mezinárodní smlouvy).

Bylo by možné uvažovat např. o generální inkorporaci smluv vládních a resortních do právního řádu. Tyto smlouvy, které jsou uzavírány poměrně často, jsou pro Českou republiku mezinárodněprávně závazné stejně jako jiné prameny mezinárodního práva, ale z hlediska vnitrostátních účinků jsou na tom stejně špatně jako např. zmíněné obyčeje – je nutný odkaz příslušného (v daném případě podzákonného) právního předpisu. Řešením by byla právě inkorporace a stanovení aplikační přednosti před právními předpisy podle čl. 78 a čl. 79 odst. 3 Ústavy, nikoliv tedy před obecně závaznými vyhláškami krajů a obcí (vydávanými v samostatné působnosti). Diskusi by bylo možno vést o případném rozlišování účinků smluv vládních a smluv resortních (zda by bylo vhodné, aby se resortní smlouvy uplatnily na úkor nařízení vlády).

Poznámky:

  1. Hendrych, D. – Svoboda, C. a kol.: Ústava České republiky – komentář, C. H. Beck, Praha, 1997, s. 103

  2. Členové vlády jsou prezidentem pověřováni řízením jiných úřadů než ministerstev zcela výjimečně. Od vzniku České republiky k tomu došlo dosud jen jednou, když byl ministr Vladimír Mlynář od 8. 8. do 31. 12. 2002 pověřen řízením Úřadu pro veřejné informační systémy, což byl právě ústřední správní úřad (v minulosti stáli členové vlády i v čele Úřadu vlády, který ovšem tehdy neměl charakter správního úřadu).

  3. Za dobu existence České republiky nastala taková situace pouze třikrát (vždy se jednalo o dočasné a krátkodobé řešení); předseda vlády Václav Klaus byl od 4. 7. do 31. 10. 1996 pověřen řízením ministerstva pro hospodářskou soutěž a předseda vlády Vladimír Špidla byl od 6. 8. do 16. 9. 2003 a znovu od 1. 7. do 4. 8. 2004 pověřen řízením ministerstva spravedlnosti; v posledně jmenovaném případě byl Vladimír Špidla pověřen výkonem funkce ministra spravedlnosti poté, co již byla přijata demise jeho vlády, což samo o sobě je ojedinělý a ústavněprávně zajímavý počin.

  4. Podle J. Filipa (viz Filip, J.: Ústavní právo I., Masarykova univerzita v Brně a nakladatelství Doplněk, Brno, 1999, s. 272) tyto odkazy neznamenají recepci, kterou autor definuje jako “převzetí normy mezinárodního práva do práva vnitrostátního”. Při akceptování této definice se jeví použití pojmu recepce v této souvislosti skutečně jako sporné, nicméně vycházíme-li z toho, že recepcí rozumíme jakýkoliv projev vůle státu, který umožní, aby se mezinárodní právo uplatnilo uvnitř státu, je použití tohoto termínu zcela na místě.

  5. Malenovský, J.: Poměr mezinárodního a vnitrostátního práva obecně a v českém právu zvláště, Doplněk, Brno, 2000, s. 73

  6. tamtéž, s. 75 (shodný názor viz např. Filip, J.: Ústavní právo I., Masarykova univerzita v Brně a nakladatelství Doplněk, Brno, 1999, s. 273; Balaš, V.: Co nového přinesla “euronovela” Ústavy ČR, Parlamentní zpravodaj č. 4/2002, s. 12; Kamlach, M.: Poznámky ke vztahu vnitrostátního práva a mezinárodních smluv ve světle ústavního zákona č. 395/2001 Sb., Bulletin advokacie č. 5/2002, s. 17)

  7. srov. Koudelka, Z.: Ústavní změny a mezinárodní právo na Slovensku a v Čechách, na Moravě a ve Slezsku, Časopis pro právní vědu a praxi č. 3/2001, s. 282-283; podobně patrně i J. Filip (srov. Filip, J.: Parlament ČR schválil návrh euronovely Ústavy ČR, Právní zpravodaj č. 11/2001, s. 5), ačkoliv jeho dřívější stanovisko bylo v této věci negativní – viz předchozí poznámka

  8. Kühn, Z. – Kysela, J.: Aplikace mezinárodního práva po přijetí tzv. euronovely Ústavy ČR, Právní rozhledy č. 7/2002, s. 305

  9. “Derogací” zde rozumíme pozastavení účinků, nikoliv formální zrušení (abrogaci).

Další informace [nápis]
Číslo 26/2005
Časopis Veřejná správa č. 26/2005
Časopis Veřejná správa
Další
E-mail