Konzultace
Vztah zákona o státní kontrole (zákona č. 552/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů) ke správnímu řádu upravuje jeho § 26, který stanoví, že pro řízení podle tohoto zákona platí správní řád s výjimkou § 18, který upravuje řízení o námitkách. Předchozí správní řád /zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů/ upravoval do 31. prosince 2005 řízení, v nichž správní orgány rozhodovaly o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech. Při postupu podle zákona o státní kontrole se tudíž v režimu správního řádu rozhodovalo pouze o uložení pořádkové pokuty (§ 19). V ostatních oblastech se v průběhu kontroly podle zákona č. 71/1967 Sb. nepostupovalo, pouze se přiměřeně používala jeho základní pravidla řízení
(1).
Dne 1. ledna 2006 nabyl účinnosti nový správní řád (zákon č. 500/2004 Sb., ve znění zákona č. 413/2005 Sb.), který má zásadní vliv nejen na správní řízení jako takové, ale vzhledem ke své široké působnosti na veškerý postup správních orgánů při výkonu jejich působnosti v oblasti veřejné správy. Na výkon státní kontroly se uplatní bezesporu základní zásady činnosti správních orgánů (§ 2 až 8 správního řádu), které se podle § 177 odst. 1 správního řádu použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon správní řád vyloučí, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. Ohled je třeba brát také na § 1 odst. 2 správního řádu, který stanoví, že se správní řád nebo jeho jednotlivá ustanovení použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup, i § 26 zákona o státní kontrole. Podle těchto ustanovení se vztahuje správní řád, respektive některá jeho ustanovení také na postup podle zákona o státní kontrole.
Státní kontrolou se rozumí podle zákona o státní kontrole (2) kontrolní činnost příslušných orgánů zaměřená na hospodaření s finančními a hmotnými prostředky České republiky a plnění povinností vyplývajících z obecně závazných právních předpisů nebo uložených na základě těchto předpisů.
Postup při provádění kontroly není (s výjimkou ukládání pokut) řízením, jehož výsledkem by bylo rozhodnutí. Výsledkem provedené kontroly je protokol, tj. popis zjištěných skutečností, který může být podkladem pro další řízení (3). Neuplatní se proto ustanovení SŘ o “formálním” správním řízení podle části druhé (respektive třetí) správního řádu, které je obecně definováno jako postup správních orgánů, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva nebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má nebo nemá (4).
Uplatní se zde však část čtvrtá správního řádu, která upravuje nejen postup při vydání vyjádření, osvědčení, sdělení nebo provádění ověřování, ale podle § 177 odst. 2 správního řádu rovněž další úkony v oblasti veřejné správy, na které se nevztahují části druhá a třetí správního řádu. Část čtvrtá správního řádu upravuje jakési “neformální” správní řízení, pro které se podle § 154 použijí ustanovení části první SŘ (působnost a základní zásady), obdobně zde vyjmenované paragrafy a přiměřeně rovněž další ustanovení správního řádu, pokud jsou při tom potřebná.
Určité zásady činnosti správních orgánů upravuje nejen správní řád, ale částečně rovněž zákon o státní kontrole. Pokud by úprava v zákoně o státní kontrole nebyla úplná, použije se vzhledem k výše uvedenému a § 154 správního řádu úprava základních zásad podle části první správního řádu.
Zásada zákonnosti, kterou upravuje § 2 správního řádu (postup v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, které jsou součástí právního řádu, a to, že správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena) zakotvuje částečně také § 2 zákona o státní kontrole. Ten stanoví, že příslušné orgány vykonávají kontrolu pouze v rozsahu stanoveném zvláštními zákony. Skutečnost, že je potřeba brát při kontrole ohled také na mezinárodní smlouvy, které jsou součástí právního řádu České republiky, a rovněž na předpisy komunitárního práva, je pak potřeba dovozovat z Ústavy ČR i § 2 správního řádu.
Rovněž v případě provádění kontrolní činnosti je třeba šetřit práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, kterých se činnost kontrolního orgánu dotýká, a zásah do těchto práv může být (podle zásady subsidiarity působení státní moci) pouze v nezbytném rozsahu. Zákon o státní kontrole hovoří v § 12 písm. b) obecně o povinnosti šetřit práva a právem chráněné zájmy kontrolovaných osob. Zohledňovat se musí dále veřejný zájem (zásada ochrany veřejného zájmu) i to, aby při posuzování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly (zásada legitimního očekávání). Ačkoli zákon o státní kontrole tyto zásady sám neupravuje, uplatní se zde ustanovení § 2 odst. 3 a 4 správního řádu.
Zásada zjišťování stavu věci vymezená v § 3 správního řádu (potřeba zjistit stav věci, o kterém nejsou důvodné pochybnosti) je zakotvena (formálněji) v § 12 zákona o státní kontrole jako povinnost kontrolních pracovníků zjistit při kontrole skutečný stav věci.
Podle § 4 odst. 1 správního řádu by mělo i při provádění kontroly platit, že veřejná správa je službou veřejnosti a každý, kdo plní úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, má povinnost chovat se k dotčeným osobám zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc. Stejně tak poučovací povinnost podle § 4 odst. 2 správního řádu (správní orgán v souvislosti se svým úkonem poskytne dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné), nebo informační povinnost správního orgánu o zamýšlených úkonech (je-li to třeba k hájení práv dotčených osob a neohrozí-li to účel úkonu) se podle § 4 odst. 3 správního řádu uplatní i při postupu podle zákona o státní kontrole, i když to výslovně nestanoví.
Použije se dále zásada § 4 odst. 4 správního řádu, podle které správní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy (kontrolované osoby musí mít možnost podat proti obsahu protokolu námitky apod.), nebo snaha o smírné odstraňování rozporů podle § 5 správního řádu (např. snaha vyřešit rozpory v tvrzení účastníků a v ideálním případě tak předcházet uplatnění opravných prostředků).
Dodržována musí být i zásada rychlosti řízení, tedy povinnost správního orgánu postupovat tak, aby nedocházelo ke zbytečným průtahům. Zbytečné průtahy by neměly vznikat ani v případě provádění kontroly, a ačkoli nejsou v zákoně o státní kontrole ve většině případů stanoveny konkrétní lhůty, je možné se i v těchto případech dovolávat (u správního orgánu nadřízeného tomu, kdo provádí kontrolu) ochrany před nečinností podle § 80 správního řádu.
Přiměřeně by se mohlo přihlížet také k obecným lhůtám podle § 71 správního řádu. Podle § 154 správního řádu se v případě provádění úkonů v působnosti správního řádu, které nejsou “formálním” správním řízením, použijí přiměřeně i ustanovení správního řádu v tomto paragrafu nevyjmenovaná, nicméně například v případě lhůt je potřeba více zohledňovat specifika daného postupu, okolnosti a dosavadní praxi. Obecně by lhůta 30 dnů mohla být považována za dostatečnou například pro posuzování doby mezi ukončením kontroly na místě do umožnění kontrolované osobě seznámit se s protokolem vyhotoveným podle § 15 zákona o státní kontrole nebo doby pro vyřízení námitek proti tomuto protokolu. Pokud by se však jednalo o složitější případ, nebylo by možné se bezprostředně po jejich uplynutí úspěšně dovolávat ochrany před nečinností, protože tu lze uplatnit až po uplynutí lhůty “přiměřené” danému případu.
Zásada hospodárnosti řízení není sice v zákoně o státní kontrole přímo zakotvena, i při provádění kontroly je však potřeba postupovat tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady a dotčené osoby nebyly zatíženy více, než je nezbytné. Z ustanovení správního řádu, ale například i z ústavních zásad České republiky, vyplývá, že je třeba respektovat rovné postavení dotčených osob a nemělo by tak docházet k tomu, že by se v obdobných řízeních přiznávala jednotlivým osobám různá míra práv a povinností.
Ustanovení § 8 správního řádu hovoří o principech dobré správy a nutnosti spolupráce mezi jednotlivými správními orgány. Něco podobného bychom nalezli rovněž v § 21 zákona o státní kontrole, podle kterého jsou kontrolní orgány povinny vzájemně spolupracovat a šetřit tak práva a právem chráněné zájmy kontrolovaných osob.
Jak již bylo řečeno výše, při provádění kontroly se v nezbytném rozsahu použije postup podle části čtvrté správního řádu. Ustanovení § 154 správního řádu odkazuje na tyto paragrafy, dle nichž lze v rozsahu, který zákon o státní kontrole neřeší, postupovat obdobně.
Jedná se (vedle ustanovení části první) o:
Pro postupy podle části čtvrté má být obdobně postupováno také podle následujících ustanovení části třetí:
Věcnou příslušnost, kterou stanoví správním orgánům zákon (§ 10 SŘ), upravuje v případě provádění kontroly § 2 zákona o státní kontrole, který uvádí, že se jedná o ministerstva a jiné správní úřady nebo orgány místní samosprávy v rozsahu stanoveném zvláštními zákony (dál jen “kontrolní orgány”). Tento rozsah pak stanoví například zákon o finanční kontrole (§ 7 až 10), který také sám vymezuje místní příslušnost pro konkrétní případy (zejména § 9 a 10). Pro případné postoupení podání pro nepříslušnost by se uplatnil postup podle § 12 správního řádu. Zákon o státní kontrole neřeší výslovně problematiku dožádání (§ 13 správního řádu), lze ji však dovodit z jeho § 21 o vzájemné spolupráci správních orgánů.
Problematika vyloučení úředních osob (kontrolních pracovníků) pro podjatost je upravena nejen § 14 správního řádu, ale pro kontrolu podle zákona o státní kontrole v jeho § 10 (6), která se jako zvláštní úprava použije přednostně. Pokud však zákon o státní kontrole neřeší například problematiku, jak naložit s pozdní námitkou podjatosti uplatněnou kontrolovanou osobou, by bylo možné podpůrně použít § 14 odst. 2 věty druhé správního řádu, podle kterého se k námitce nepřihlédne, pokud účastník řízení o důvodu vyloučení pro podjatost věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil. O podjatosti se rozhoduje s ohledem na § 181 správního řádu usnesením (a nikoli rozhodnutím).
Co se týče vedení řízení, stanoví správní řád (§ 15), že se jednotlivé úkony činí zpravidla písemně, pokud zákon nestanoví jinak nebo to nevylučuje povaha věci. Při provádění kontroly lze podle § 11 zákona o státní kontrole požadovat na kontrolovaných osobách jednak, aby ve stanovených lhůtách předložily například originální doklady a jiné písemnosti, a jednak, aby poskytly pravdivé a úplné informace o zjišťovaných a souvisejících skutečnostech. Není proto povinně stanovena písemná forma a pokud kontrolovaný souhlasí, lze potřebné informace podávat ústně a o informaci se zhotoví písemný záznam. Ten se však nebude nazývat protokol, aby nedošlo k záměně s protokolem podle § 15 zákona o státní kontrole.
Zákon o státní kontrole řeší zvláštním způsobem problematiku mlčenlivosti kontrolních pracovníků (§ 12 písm. f) a § 13), která má přednost před obecnou úpravou ve správním řádu. Naproti tomu například otázku jednacího jazyka neřeší vůbec a uplatní se plně § 16 správního řádu, podle kterého se jedná a písemnosti se vyhotovují v českém jazyce, účastníci však mohou jednat a předkládat písemnosti i v jazyce slovenském. Písemnosti v jiných jazycích musí kontrolovaná osoba předkládat současně s úředně ověřeným překladem do českého jazyka, který nechá zhotovit na své náklady (pokud jí správní orgán nesdělí, že takový překlad nevyžaduje).
Doručování písemností ve správním řízení upravuje obecně § 19 až 25 správního řádu (7) a tato úprava se použije rovněž v případě provádění kontroly, kdy je potřeba doručovat zejména oznámení o zahájení kontroly, protokol pro seznámení s ním (pokud se kontrolovaná osoba nedostaví k seznámení osobně) nebo při zasílání rozhodnutí o námitkách. V tomto případě (zasílání rozhodnutí o námitkách) musí být doručováno do vlastních rukou (§ 19 odst. 4 správního řádu) a do vlastních rukou by měl být z povahy věci doručován také protokol k seznámení, protože podle § 16 odst. 1 zákona o státní kontrole je povinností kontrolních pracovníků seznámit kontrolované osoby s obsahem protokolu a předat jim stejnopis. Doručením do jejich vlastních rukou by proto měly správní orgány jistotu splnění této zákonné podmínky.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 24/2006.
Poznámky: