Týdeník Veřejná správa


 Konzultace

Ilustrační fotoMgr. Rudolf Rys
odbor reformy regulace a kvality veřejné správy
Ministerstvo vnitra ČR

Principy dobré správy v novém správním řádu

Vyšlo v čísle 23/2007

„Byrokratický mechanismus není vždy tou nejracionálnější formou vládnutí“ (1).
Max Weber

Reforma veřejné správy pokračuje. Nyní je na řadě zkvalitnění služeb veřejné správy jako celku. Tyto služby jsou poskytovány občanům – klientům veřejné správy. Ukazatelem tohoto směru je i prosazování uplatňování principu dobré správy (2) v rámci našeho právního řádu konkrétními zákony.

I a.

“Ochrana anonymního státu před konkrétními individuálními zájmy je velmi obtížná” (3).
E. Beneš

Podle návrhu Doporučení výboru ministrů Rady Evropy a Kodexu dobré správy (4) můžeme pracovně členit principy dobré správy do čtyř kategorií:

  1. základní principy dobré správy,
  2. procesní principy, vztahující se ke správnímu rozhodování,
  3. principy, týkající se vyřizování žádostí soukromých osob,
  4. principy, vztahující se k nápravě důsledků špatného výkonu správy.

Jak je vidět, celkově se jedná o materii poměrně obsáhlou, nicméně pro účely tohoto článku plně postačuje věnovat pozornost pouze a převážně principům procesním. Toto výše uvedené členění jsem shledal zajímavým již vzhledem k české právní situaci, kde lze nalézt jisté souvislosti z hlediska výskytu některých principů dobré správy v příslušných zákonech:

ad 1) z. č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv

ad 2) z. č. 500/2004 Sb., správní řád

ad 3) z. č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím

ad 4) z. č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.

I b.

Král Ašóka, když sjednotil Indii, ptal se svého vozataje Kršny, zda je lépe konat nebo nekonat. Kršna mu odpověděl: “Lépe je nekonat, ale pokud budeš konat, tak podle zákona.” (5)

Ne veškeré správní právo je konkretizovaným ústavním právem. V německém správním právu je za jeden z takto konkretizovaných ústavních principů (princip právního státu) princip efektivnosti řízení. V tomto principu se odráží základní účel správního práva procesního, a sice umožnit orgánům veřejné správy řádné plnění jejich úkolů. Při tomto plnění úkolů jsou však orgány veřejné správy vázány zákony a dalším platným právem. Efektivnímu plnění úkolů slouží především zásada vyšetřovací, zásada nestrannosti a ustanovení o vzájemné spolupráci správních úřadů. Konečně i povinnost své rozhodnutí řádně odůvodnit nutí úřad k tomu, aby důkladně zkoumal, zda jeho rozhodnutí splňuje všechny předpoklady po stránce skutkové i právní. Dále sem náleží právo na slyšení a povinnost součinnosti při objasňování skutkového stavu. Velkou zajímavostí je, že německý učební text zmiňuje u tak zavedeného institutu, jakým je nahlížení do spisu, možnost zneužití tohoto práva mocnými a dobře organizovanými zájmovými skupinami ve smyslu tzv. “agency capture”, tj. možnost ovlivnit jednostranně rozhodnutí ve svůj prospěch.

Efektivní spolupráce mezi občanem a veřejnou správou by měla přinést vzájemnou důvěru obou zúčastněných, k tomu slouží především poradní a informační povinnost veřejné správy zároveň s povinností mlčenlivosti.

I c.

“Zákon je podkladem a zároveň hranicí pro činnost veřejné správy.” (6)>

“Státní moc slouží všem občanům.” (čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR). Výše uvedené se stalo dle názoru J. Kauckého (7) pro vznik současného § 8 odst.2 správního řádu, jakožto hmotně-právního ustanovení, které dává správním orgánům oprávnění (kompetenci) ke vzájemné spolupráci. Tuto kompetenci lze využít pouze v zájmu dobré správy, která je vymezena ve vícero ustanoveních (§§ 2-8 či třeba první odstavec § 177, který pod vlivem Ústavního soudu dokonce dává základním zásadám v ustanoveních §§ 2-8 téměř “nadzákonnou” platnost - bohužel pouze teoretickou, i sami autoři správního řádu si problematičnost takovéhoto ustanovení velmi dobře uvědomovali. (8)

Pojem obecných právních zásad bývá ve správním právu často používán, nicméně jen zřídkakdy blíže vysvětlen. Podle německé literatury by zde dle D. Ehlerse (9) pod obecnými právními zásadami měly býti rozuměny fundamentální právní normy, které neplatí pouze pro úzce vymezenou oblast práva, nýbrž mají všeobecný význam. Často bývá vycházeno z toho, že obecné právní zásady ve své vysoké abstrakci a ve své všeobecnosti jsou pouze jakýmisi ukazateli směru, nikoliv bezprostředně použitelnými pravidly chování a že potřebují v procesu aplikace práva ještě bližší konkretizaci s ohledem na jejich oblast působnosti.

Můžeme říci, že nejdůležitější zásady správního práva lze odvodit z principu právního státu (čl. 28 Základního zákona – Ústavy SRN) a dalších základních práv. To se především týká zásady přednosti a výhrady zákona, zásady určitosti, přiměřenosti a právní jistoty, ochrany dobré víry, zákazu retroaktivity, nároku na odstranění následků nebo ručení za vyvlastňování podobné či vyvlastňovací zásahy.

Podle D. Ehlerse (10) leží analogie a obecné právní zásady blízko vedle sebe. Sice je vyloučena analogie lex specialis na lex specialis, je však akceptována analogie obecné právní zásady obsažené v lex specialis na úpravu obecnou (11).

Nicméně analogie přichází v úvahu jedině, pokud se dá ratio legis zevšeobecnit, tzn. pokud speciální použitelná právní zásada do jisté míry na obecnou právní zásadu odkazuje, ale přinejmenším je přenosná na nějaký další neupravený skutkový stav.

Pohledem do české právní minulosti můžeme snadno zjistit, že až se zřízením a dalším rozvojem správního soudnictví na našem území začalo docházet k cílené kultivaci veřejné správy v této oblasti. Tento fakt ovšem neznamenal nic jiného nežli obecnou praxi, kdy existovalo vedle sebe několik lex specialis a každý z těchto zákonů měl v okruhu své působnosti vlastní předpisy o řízení správním. Za těchto podmínek ovšem zde nemohly platit nějaké obecné principy pro celou oblast rozličných správních řízení. Platily zde pochopitelně pouze základní zásady, které v některých ohledech ani naplňovány býti nemohly. Některá práva, nyní zcela samozřejmá, ani nijak upravena nebyla. Jednalo se například o právo nahlížení do spisu účastníky řízení. Toto právo bylo poprvé upraveno v zákoně o Soudním dvoru správním, a sice, že stěžovateli bylo zde poprvé výslovně poskytnuto právo nahlédnout do spisu úřadu správního, o něm vedeném. Prostou analogií a výkladem pak bylo docíleno všeobecně uznávaného právního názoru, že pokud je tomu tak ve správním soudnictví, mělo by tomu tak být i v rámci běžného správního řízení. Tento jeden z prvních případů vlivu správního soudnictví na kultivaci veřejné správy zdokumentoval ve svém díle prof. Jiří Pražák (12).

Jak uvádí i H. Pünder (13), prvním pionýrským dílem kodifikace obecného správního řízení byl rakouský AVG z roku 1925. Tento zákon se v mnohém odvolával na zásady, které judikoval v roce 1876 zřízený rakouský Soudní dvůr správní. Tomuto vrcholnému soudnímu orgánu ve věcech správního soudnictví náležela totiž pravomoc rušit rozhodnutí úřadů správních z důvodu vad správního řízení.

I d.

Fortior est custodia legis quam hominis (Silnější je ochrana od zákona nežli od člověka).

Například zde můžeme připomenout otázku subsidiarity obecné úpravy správního řízení k jednotlivým zvláštním druhům správního řízení. Ve zvláštních předpisech se nacházejí různá řešení vztahu ke správnímu řádu jako lex generalis v této oblasti. Jak bylo zdůrazněno S. Skulovou (14), dávno před účinností nového správního řádu byl v této oblasti publikován velmi významný nález Ústavního soudu sp. n. Pl. ÚS 14/96, kdy stav, kdy je zvláštním zákonem vyloučeno použití obecných předpisů o správním řízení při neexistenci jiné vlastní procesní úpravy, byl prohlášen za jsoucí v rozporu s Ústavou (čl. 2 odst. 3) a Listinou (čl. 2 odst. 2), neboť zde takto chyběl zákonný podklad, tak i meze a způsoby uplatňování státní moci. Dále byl konstatován rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který upravuje právo každého na stanovený postup při domáhání se svých práv. Zajímavým v tomto ohledu byl i výklad pojmu

“správní řízení” v rámci správního soudnictví, kde se “správním řízením (dle o.s.ř.) rozuměl každý proces, který směřoval k vydání rozhodnutí správního orgánu, i když pro něj bylo užití správního řádu vyloučeno (Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 10. 1997, č. j. 28 Ca 287/97-45, srov. též Nález Ústavního soudu ze dne 1.12. 1998, sp. zn. I. ÚS 41/98.

II a.

Jak několikrát zdůraznil Spolkový ústavní soud, základní ústavní práva nemají jen svou hmotnou, ale i procesní podobu ztělesněnou nárokem na řádné řízení. Ostatně i samotný princip právního státu vyžaduje, aby stát dal svým občanům do rukou takové prostředky, aby mohli svá hmotná práva účinně bránit a prosazovat. Díky tomu, že je orgánům veřejné správy vymezen určitý prostor pro jejich správní uvážení či posouzení skutkového stavu i v rámci následného přezkumu ve správním soudnictví, pokud je zajištěna ochrana práv v rámci správního řízení dostatečně a včas, pak je mnohem efektivnější nežli ochrana práv poskytovaná soudy. Nicméně samotná soudní kontrola nemůže být důslednou ochranou práv v rámci řízení nikdy nahrazena, nýbrž jen účinně v některých jednotlivých případech doplněna. Samozřejmě, že každou vadu řízení nelze vykládat jako poškození základních práv. Správní řízení rovněž není řízením soudním, správní úřad bývá obvykle rovněž jednou ze stran, nicméně přiměřená “rovnost zbraní” by i zde měla býti zachována. Prvním požadavkem je zde právo na informace (poučovací povinnost). Druhým požadavkem je zde nárok na zapojení (možnost vyjádřit se). Třetím požadavkem je s ohledem na princip právního státu a základní práva požadavek na “fair vedení řízení”. Občan musí být uchráněn před následky své nezkušenosti a nevědomosti či “nenápomocnosti”, díky čemuž by mohl při uskutečňování svých práv před úřady selhat.

Zajímavým je bezesporu vývoj názorů v průběhu let na oblast správního řízení v Německu. Již v roce 1971 konstruoval Häberle (15) “status activus procesualis” jako souhrn všech norem a forem, které upravují účast na řízení lidí dotčených na základních právech. Částečná neúčinnost soudní ochrany v této oblasti měla být totiž posílena účinnější ochranou ve správním řízení. Judikatura Spolkového ústavního soudu vedla koncem sedmdesátých let ke stavu nazvanému “euforie ze správního řízení”. Správní řízení bylo tehdy označováno jako “pořádková idea kooperativní konkretizace obecného dobra”.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 23/2007.

Literatura:

Poznámky:

  1. Weber, Max: Wirtschaft und Gesellschaft, 1922, str. 561 a násl.
  2. Princip dobré správy (z angl. “Good Administration”) je neurčitým pojmem správního práva, laicky a zjednodušeně lze tento pojem vyložit také jako projev “dobré vůle” orgánu veřejné správy, pokud tento orgán činí to, co mu zákon ukládá, lépe a nad rámec minimálního standardu požadovaného zákonem.
  3. sborník (ed.: D. Hrabcová): Moderní veřejná správa a ombudsman, MU Brno 2005 (in: J. Slanina: Územní plánování a jeho vliv na rozvoj regionů, ochrana životního prostředí a investor, str. 108)
  4. sborník (ed.: D. Hrabcová): Principy dobré správy, MU Brno 2006 (in: T. Čebišová: Úsilí o dobrou správu, str. 87)
  5. sborník (ed.: D. Hrabcová): Moderní veřejná správa a ombudsman, MU Brno 2005 (in: J. Slanina: Územní plánování a jeho vliv na rozvoj regionů, ochrana životního prostředí a investor, str. 109)
  6. Schuppert, G. F.: Verwaltungswissenschaft, Nomos Baden-Baden 2000, str. 74
  7. sborník (ed.: D. Hrabcová): Principy dobré správy, MU Brno 2006 (in: J. Kaucký: Několik poznámek o “dobré správě” ve správním řádu, str. 125, 126 )
  8. Na prvním školení ke správnímu řádu, konaném na MV v Hrdlořezích, kterého jsem měl tu čest se zúčastnit, bylo autory správního řádu zdůrazněno, že jsou si plně vědomi jisté problematičnosti tohoto ustanovení § 177, nicméně, že šlo hlavně o to, aby se šlo opřít alespoň “o něco” v případech, kdy to bude potřeba.
  9. Ehlers, Dirk: Verwaltung und Verwaltungsrecht, str. 56, in: kolektiv: Allgemeines Verwaltungsrecht, De Gruyter Recht Berlin 2005, 13. vydání
  10. tamtéž (str. 56, 57, 58)
  11. srov. též Canaris: Die Feststellung von Lücken im Gesetz, 2. vydání 1983
  12. Pražák, J.: Rakouské právo veřejné, Praha 1905
  13. Pünder, Hermann: Verwaltungsverfahren, str. 369, in: kolektiv: Allgemeines Verwaltungsrecht, De Gruyter Recht Berlin 2005, 13. vydání
  14. Průcha, P., Skulová, S.: Správní právo procesní část, MU Brno 2000, str. 29, 30
  15. Stalo se tomu tak na sjezdu učitelů státního práva v Řezně.