Týdeník Veřejná správa


 Konzultace

JUDr. Jiří Kroupa

Protiústavnost tzv. legislativních “přílepků”
a nález Ústavního soudu Pl. ÚS 77/06

Vyšlo v čísle 22/2007

Nález ze dne 15. února 2007, kterým Ústavní soud zrušil část zákona pouze na základě skutečnosti, že tato část byla do zákona vložena cestou poslaneckého pozměňovacího návrhu aniž s ním měla jakoukoliv věcnou souvislost, vyvolal mimořádnou mediální pozornost. Ústavní soud se zde postavil proti legislativní praxi tzv. “přílepků”, která byla dlouhodobým terčem kritiky.

Narůstající složitost právních předpisů je obecně vnímána jako jeden z největších problémů současné legislativy. Zejména z pohledu laických adresátů právních norem je stále obtížnější se orientovat v množství předpisů a jejich přibývajících novel. Kromě obecné mnohotvárnosti současné společnosti, která před legislativou otevírá nové dosud neregulované oblasti či výrazně modifikuje stávající, a nutnosti přizpůsobovat národní právo evropským předpisům je to v neposlední řadě též závislost legislativy na rozličných partikulárních politických zájmech, vnímaná téměř vždy jako neúměrně vysoká. Složitost právní regulace tak v současnosti vytváří tlak i na jednu ze základních právních zásad, podle níž neznalost zákona neomlouvá. Vzhledem tomu, že z této zásady nepochybně nelze ustoupit, je obecně třeba usilovat o eliminaci takových forem komplikovanosti právního řádu, které by mohly ohrozit její samotnou legitimitu.

Jedním z jevů, které složitost a nepřehlednost právního řádu zvyšují, je i praxe tzv. “přílepků”, tedy poslaneckých pozměňovacích návrhů, jež k projednávaným návrhům zákonů připojují novely jiných zákonů, které s projednávaným návrhem nemají po věcné stránce souvislost. Důvody pro vznik této praxe byly různé. Především se jednalo o snahu po uspíšení legislativního procesu v případech, které vyžadovaly rychlý zásah do textu zákona. Od vcelku pochopitelných oprav legislativně-technických chyb, majících zabránit někdy až absurdním právním důsledkům, se však záhy přešlo k běžnému využívání “přílepků” i v případech, kdy byla motivací jejich iniciátora snaha usnadnit si práci spojenou s komplikovaným projednáváním návrhů v rámci řádného legislativního procesu. “Přílepky” se přitom staly nástrojem nejen poslanců, ale jejich prostřednictvím též exekutivy. Za neblahý vrchol “přílepkové” metody pak lze považovat její zpolitizování v podobě snahy touto cestou “protlačit” i silně kontroverzní témata v naději, že ten či onen oponent v rámci politického spektra si novely “maskované” uvnitř jiného zákona nepovšimne či nebude mít dost času a příležitostí zamezit jejímu přijetí.

Problematičnost až nebezpečnost praxe “přílepků” byla dlouhodobě negativně vnímána odbornou veřejností a několikrát se stala i terčem medializace (zpravidla v případech, kdy nesouvislost “přílepku” a jeho “hostitelského” zákona byla až absurdně zřejmá). Část kritických hlasů zaznívala též z horní parlamentní komory, přičemž někteří senátoři byli rovněž předkladateli návrhu vedoucího k výše uvedenému nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 77/06. Podle ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se tímto návrhem skupina 23 senátorů domáhala zrušení ustanovení části druhé zákona č. 443/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku České republiky a o působnosti Ministerstva financí při privatizaci majetku České republiky (zákon o zrušení Fondu národního majetku), a zákon č. 319/2001 Sb. , kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. Napadená ustanovení obsahující změnu zákona č. 319/2001 Sb. se v zásadě týkala nároků klientů konkrétních zkrachovalých bank a do zákona č. 443/2006 Sb., který se jinak zabýval novelizací zákona o zrušení Fondu národního majetku a směřoval k získání finančních prostředků na výstavbu domů pro seniory, se dostala právě cestou poslaneckého pozměňovacího návrhu.

Nesouvislost “přílepku” s “hostitelským” zákonem, která měla být podle skupiny senátorů důvodem jeho zrušení, byla v tomto případě zřejmá. Jistým paradoxem při tom zůstává skutečnost, že napadení “přílepkové” praxe tvořilo v podstatě okrajový bod v rozsáhlé argumentaci senátorů, kteří se jinak zaměřili především na věcnou stránku napadených ustanovení a snesli velké množství námitek proti jejich obsahu (kromě rozporu s Ústavou též rozpor s evropským právem). Ústavní soud se ovšem napadenými ustanoveními po věcné stránce vůbec nezabýval, neboť pro jejich zrušení postačovala už jenom protiústavnost “přílepkové” praxe, kterou ve shodě s navrhovateli konstatoval.

Ve svém nálezu Ústavní soud rozebral dané téma velmi široce, přičemž následující pojednání shrnuje pouze klíčové myšlenky nálezu. Ústavní soud nejprve poukázal na ustanovení čl. 1 odst. 1 Ústavy, které charakterizuje Českou republiku mimo jiné jako demokratický právní stát, založený na úctě k právům člověka a občana, a čl. 2 odst. 3 Ústavy, který stanoví, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Atributem právního státu je tedy vázanost státu samého svým vlastním právem, což platí i pro Parlament a procedurální pravidla přijímání legislativy. Naplnění těchto postupů, směřujících k zajištění demokratického diskurzu ve vztahu k návrhům zákonů a tedy k zajištění jejich legitimity, je součástí oprávněného očekávání subjektů, jejichž práva a povinnosti jsou zákonem upraveny. Ústavní soud při tom zmiňuje tzv. “právo na dobré zákonodárství”, jehož další součástí je – v relaci ke zmíněné zásadě, podle níž neznalost zákona neomlouvá – též právo adresátů právních norem na možnost řádného seznámení se s nimi. Je-li totiž na jedné straně po subjektech právních norem vyžadována jejich znalost, nelze na druhé straně připustit takovou míru nepřehlednosti a složitosti právního řádu, která tuto znalost fakticky znemožňuje, respektive zásadně narušuje. Technika “přílepků”, která “ukrývá” novely některých zákonů do nesouvisejících zákonů jiných, tuto pomyslnou hranici podle Ústavního soudu překračuje. V takovém případě si nelze představit orientaci adresátů norem bez pomoci elektronických informačních systémů, s nimiž ovšem není možné v právní rovině počítat, jakkoliv jsou v praxi rozšířené (viz též § 13 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, upravující povinnost územních samosprávných celků umožnit každému nahlédnout do Sbírky zákonů). Podle názoru Ústavního soudu “zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem. Materiálně nazíraný právní stát naopak vyžaduje, aby zákon byl jak z hlediska formy, tak co do obsahu předvídatelným konzistentním pramenem práva. Nelze totiž připustit, aby se vytrácela sdělnost zákonů jako pramenů práva se všemi negativními důsledky (…).”.

Pokud jde o právní úpravu samotných poslaneckých pozměňovacích návrhů, poukázal Ústavní soud na ustanovení § 63 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, které v návětí o poslaneckých návrzích obecně uvádí, že tyto návrhy lze podat “k projednávané věci”, respektive se mají “vztahovat k určité věci projednávaného bodu”. Podle bodu 5 téhož odstavce se pak vymezuje návrh pozměňovací jako návrh, jímž se vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního návrhu. K tomu Ústavní soud dodává, že “právo podávat k návrhům zákonů během parlamentní rozpravy pozměňovací návrhy se odvozuje z práva zákonodárné iniciativy, nicméně není s ní totožné, neboť je přirozeně omezeno sférou vyhrazenou právě realizaci práva zákonodárné iniciativy. Již z potřeby odlišení zákonodárné iniciativy a pozměňovacího návrhu, a to kvůli dodržení zvýšených ústavních nároků na prvně jmenovanou, lze dovodit, že pozměňovací návrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona”. V této souvislosti je tedy třeba rozlišit dvě základní situace, kdy dochází k překročení limitů pozměňovacího návrhu. Především je to možnost překročení jeho intenzity, kdy je pozměňovacím návrhem proveden takový zásah do původního návrhu zákona, který podstatně mění jeho obsah – rozšířením, zúžením nebo změnou. V této souvislosti si lze představit i pozměňovací návrh, který je do té míry komplexní, že původní zákon zcela přepisuje, avšak stále se drží daného předmětu úpravy. Druhým případem je naopak právě tzv. “přílepek”, v jehož případě dochází k excesu nikoliv v intenzitě, ale v předmětu pozměňovacího návrhu.

Ústavní soud při tomto rozlišení poukázal na americkou praxi, kde jsou k rozlišení obou zmíněných excesů používána označení “legislativní jezdec” (legislation rider) a “divoký jezdec” (wild rider) s tím, že tamní dlouhodobá diskuse vedla k závěru, podle něhož je “legislativní jezdce”, tedy pozměňovací návrhy vybočující co do intenzity, avšak stále se “držící tématu”, třeba považovat za nežádoucí, nicméně ústavně konformní. Naproti tomu “divoký jezdec” (neboli český “přílepek”), jako pozměňovací návrh zcela nesouvisející s projednávaným návrhem zákona, je považován za neústavní.

V americkém kontextu se pro posouzení souvislosti pozměňovacího návrhu s projednávaným návrhem zákona, a tedy i pro posouzení jeho ústavnosti, používá tzv. pravidlo úzkého vztahu (germaneness rule). Jeho základní kritéria formuloval Ústavní soud takto:

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 22/2007.