Týdeník Veřejná správa


 Příloha

Postavení obcí a krajů ve smíšeném modelu veřejné správy
Pracovní konference Senátu Parlamentu ČR
a veřejného ochránce práv, 30. ledna 2007

Vyšlo v čísle 21/2007

Pracovní konference Senátu Parlamentu ČRProgram konference byl inspirován podněty, které občané adresují veřejnému ochránci práv. Cílem bylo přispět k popsání problémů, vznikajících při výkonu samostatné a přenesené působnosti obcemi a kraji, které mohou být mnohdy nechtěným produktem smíšeného modelu veřejné správy. Jako úvodní demonstrační téma byla zvolena stavební činnost v území, neboť ta se bytostně dotýká obcí a krajů, ať jde o samostatnou nebo přenesenou působnost, ale také významně zasahuje do zájmů jejich obyvatel. Je to také téma, na kterém lze lépe než jinde ukázat, jak důležitá a nezastupitelná je role obce a kraje v situacích, kdy je třeba při výkonu samosprávy vážit zájmy v území, investorů a obyvatel území, ale také důsledně dostát své úloze vykonávat přenesenou působnost v souladu se zákonem a principy dobré správy. Vedle hlavních řečníků vystoupili s příspěvky senátoři, zástupci ministerstev, hejtmani, ředitelé krajských úřadů, starostové obcí a měst, zástupci Svazu obcí a měst. Přinášíme výběr z nejzajímavějších příspěvků.

MUDr. Přemysl Sobotka, předseda Senátu PČR

Všichni moc dobře víme, že otázka veřejné správy u nás je z mnoha důvodů velmi složitá. Vůbec se nedivím tomu, když problémy s její stále nutnější reformou, která zůstala na půli cesty, byly před časem v jednom z článků v časopisu Veřejná správa přirovnány ke kubistickým obrazům Pabla Picassa. Termíny státní správa, veřejná správa a samospráva nemají pro mnohé lidi u nás jasné hranice, jsou mnohdy zaměňovány podle momentální potřeby. Mimo to se v praxi pravomoci těchto forem správy naší země často velice kříží a vytváří četné třecí plochy k neprospěchu nás všech. Je to i důsledek faktu, že v posledních osmi letech tolik halasně slibovaná reforma zatím bohužel skončila v půli cesty. Došlo sice k určité decentralizaci, nedošlo však k téměř žádným reformám na ministerské úrovni. Je proto třeba přestat o reformě mluvit a začít ji dokončovat. Vrátit se k modelu oddělené státní správy by mohlo být jedním z řešení, ale to je samozřejmě věcí diskuse. Ideál veřejné správy, který by se dal shrnout do hesla “méně byrokracie a více transparentnosti”, zůstává zatím opravdu vzdáleným. Jsem však rád, že na senátní úrovni se nevzdáváme a usilujeme o změny. Dokladem toho je i naše loňská národní konference Efektivní stát – partner samosprávy. Se svým nekončícím mandátem a zaručenou kontinuitou, i s již získaným profilem snadnějšího nacházení konsensu napříč politickým spektrem, je Senát pro tyto diskuse opravdu vhodným místem. Nejsem samozřejmě tak naivní, abych žil v přesvědčení, že natolik složitý komplex problémů, jakým je otázka veřejné správy u nás, vyřeší jedna nebo dvě senátní konference. Věřím však, že výběr demonstračních témat, koncepce dnešní akce i jména diskutujících počínaje starosty, přes hejtmany až k senátorům a zástupcům veřejného ochránce práv umožní věcnou a zajímavou diskusi, která pomůže na základě konkrétních případů vhodně zobecnit a roztřídit škálu problémů a úkolů, které tato problematika přináší.

JUDr. Otakar Motejl, veřejný ochránce práv

Veřejný ochránce práv jako instituce má ve svých zákonných dispozicích uloženo, aby usiloval o ochranu občanů před nedobrou správou. Pojem dobré správy, který je v paragrafu 1 v zákonu o veřejném ochránci práv vyznačen, je nový, v legislativní technologii se asi nevyskytuje v žádné srovnatelné normě, pojem, který se snažíme nějakým způsobem definovat. Žijeme v transponující se společnosti, která už řadu let existuje na půdorysu smíšeného modelu. Ten je neustále analyzován, kritizován, hodnocen, zejména v té vyšší sféře. Veřejná správa musí existovat, podle mého názoru je to však otázka veřejné služby. Obsluhuje každodenní život občanů, nutně musí hledat řešení jednotlivých situací tak, aby stát byl moudrým služebníkem, protože jenom tak má šanci na autoritu. Bez skutečně funkčního, moudrého, dobře spravovaného řízení se státní autorita rozmělní, ztrácí a klesá. Když se formuloval institut veřejného ochránce práv pro český právní řád, zkoumalo se, jak tuto instituci označit. Z rozumných, částečně patriotických důvodů, se zákonodárce rozhodl pro tuto instituci nalézt český výraz. Zajímavý je postoj podobně vlasteneckého státu, kterým je Francie. Většinou se snaží vyvarovat každého cizího slova, takže když před více než 25 lety tato země podlehla nákaze “ombudsmánie”, zřídila si srovnatelnou instituci, kterou označila “mediatér”. Mediatér je ovšem zprostředkovatel, to není ochránce. Dlouho jsem uvažoval, do jaké míry by ten mediatér mohl být pro nás nějakým způsobem významově, věcně logický. Problematika dosavadní činnosti mé kanceláře ukazuje, že to, co bychom chtěli, a to, o co v poslední době skutečně usilujeme, je skutečně být mediatérem, zprostředkovatelem. Paradoxem ovšem je, že naše mediace nemá dominantní roli ve zprostředkování vztahu k občanu. Naším největším problémem je zprostředkovat kontakt mezi jednotlivými složkami správy. V agendě se jeví jako společný rys pro všechny kauzy zpravidla úzký resortní pohled na věc, nedostatečné koordinace, nedostatečné domýšlení dopadů, tendence jakéhosi alibismu. Pod záminkou úzce resortně orientovaného pohledu na věc spatřujeme odmítání odpovědnosti, komunikace, hledání řešení. Dedukce rozhodovací činnosti je až výrazně a příliš poplatná resortnímu pohledu na věc, bez kontextu všech souvislostí. Takže nejeden závěr, který činíme v hodnotících zprávách při řešení konkrétních problémů, konstatuje, že sice zákon byl naplněn, ale princip dobré správy utrpěl úhonu. Jsme na půdě Parlamentu ČR, orgánu, který je zdrojem legisprudence, vytváří právní prostředí. I tento orgán by se měl zamýšlet nad tím, aby normy - které vytváří, které jsou z větší části pouze novelami již přijatých norem a které jsou prezentovány jako vládní návrhy jednotlivých resortů - byly skutečně domýšleny ve vzájemnostech a vazbách. Aby tedy legislativní produkt řešil nejen aktuální inspirující problém úpravy, například daňového či jiného předpisu, ale aby byl dopad skutečně cíleně a programově orientován tam, kde se nakonec zákon, předpis potkává s životem. Tam, kde je zákon aplikován na občana, na subjekt, který je povinen zákon respektovat, ale měl by být přesvědčen o tom, že respektování toho zákona je dobré. Nehledejme na tomto shromáždění jenom inspiraci k novým a dalším změnám, uvažujme zpětně i o tom, že nynější stav je jednou momentálně dán a že problém není jenom v nedostatečné legislativě, že je a vždycky bude v lidské dimenzi. Jsem skutečně přesvědčen o tom, že sebelepší zákon v rukou nekvalifikovaného výkonného orgánu, ať je jím soudce, státní zástupce nebo orgán státní správy, nic nevyřeší, spíš zkazí. Sebešpatnější zákon v rukou odpovědného, poučeného pracovníka může stále ještě sloužit. Žijeme v kultuře, která má hebrejsko křesťanskou tradici, která stála tisíciletí na deseti starozákonních pravidlech, a přesto pokrok, kterého dosáhla, je pro nás plně saturující. Nedělejme si iluze, že budeme-li mít těch pravidel tisíc nebo dva tisíce, že pomáháme jenom pokroku. Nedělejme si iluze, že neustálé upřímné a dobré snahy o zdokonalování právního řádu vyřeší naše problémy, přístup k naplňování tohoto právního řádu. Konference je pracovní, očekáváme, že na příspěvcích si objasníme některé souvislosti, které jsou na jedné straně téměř akademicky formální, na druhé straně ovšem pro nás znamenají řešení konkrétních problémů.

Jaroslav Kubera, senátor PČR

Do roku 1989 to bylo snadné. Existovala soustava národních výborů – místních, městských, krajských a vrcholových orgánů státu. Národní výbory se tvářily jako samospráva, ve skutečnosti to byly čisté orgány státní správy. Takzvaná plenární zasedání národních výborů neměla žádnou jinou funkci, než plnit pokyny, které dostala shora. V devadesátých letech byla stále situace celkem jednoduchá. Existovaly okresní úřady, obce a stát. Okresní úřady vykonávaly čistou státní správu, obce se řídily zákonem č. 397/1990 Sb., který byl mimochodem nejlepší ze zákonů o obcích, který jsme měli. Všechny ostatní už byly jen horší a horší, nepřehlednější, chaotické. Původní návrh náměstkyně ministra vnitra paní Streckové byl budovat oddělenou státní správu a samosprávu. Politická vůle ale byla jiná. Mezitím došlo také ke vzniku krajů. Podmínkou ovšem bylo zrušit okresní úřady, abychom neměli další stupeň navíc a vzniklo z toho to, co vzniklo, v dobré víře, že přece i samospráva musí mít jakousi kontrolu nad svou přenesenou působností. Vznikl tento model. Jaká byla realita? Mišmaš, guláš, každý si může najít svůj název.

Nejvíce to odnesly obce v sídlech někdejších okresních úřadů, tzv. obce s rozšířenou působností, ze kterých se vlastně nově okresní úřady staly, protože v podstatě nebyla jiná možnost. Finta to byla celkem dobrá, protože stát, který už tehdy byl zadlužený a dnes je ještě víc, ví, že on ze svých prostředků své výmysly uhradit nemůže a že tady má někoho, kdo ještě má relativně peníze. Takže když na něho přenese povinnosti a nedá mu na jejich výkon peníze a uloží mu úkol, tak on může vzít ty svoje peníze, které měl původně na úplně něco jiného a použít je na to, co po něm stát chce. Ta první várka byla velmi zajímavá, skončila dokonce u Ústavního soudu, kdy jsme povinně museli převzít z okresních úřadů zaměstnance. My jsme se od roku 1990 snažili udržovat stav zaměstnanců na relativně stejné úrovni, což se nám dařilo právě do této chvíle. Podali jsme tedy stížnost k Ústavnímu soudu; dokonce se nám podařilo nepřevzít všechny zaměstnance z okresního úřadu a Ústavní soud tehdy moudře rozhodl, že máme úplnou pravdu, ale vada je, že ty pracovníky už nelze kam zpátky převést, protože mezitím zanikly okresní úřady, takže nám zmínění pracovníci jaksi zůstali. To, co se dělo potom, už nezasluhuje jiného slova než opravdový chaos. Začala zcela nekontrolovatelná reforma, kterou si dělala jednotlivá resortní ministerstva, týkala se mnoha agend, a to všechno najednou, nikoliv postupně.

Pak je tady další problém, který mluví o tom, jaké je postavení starosty vůbec, jestli starosta je nebo není statutár. Konečně už mám vystřižený rozsudek soudu, že starosta není statutár. Dobře si to zapamatujte, protože ono je to v současné době velmi důležité. Nepodepisujte žádné dokumenty, na které vám někdo předtiskne podpis statutárního orgánu. Jak je právě ten smíšený model, tak je tady pomatené právní vědomí, že si někdo představuje – policie zejména – že starosta je předseda představenstva firmy, rada je cosi jako dozorčí rada nebo představenstvo a zastupitelstvo je valná hromada. To je představa velmi mylná, jenomže tak, jak postupuje národní výborizace, tak já se té policii nedivím, protože ona nabyla dojmu, že starosta je státní úředník, zastupitelstvo musí konat jako stát, a když tudíž prodá pozemek za menší cenu, než je odhad, tak se dopustilo trestného činu a také v praxi k tomu dochází. Já už ani nevím, kde všude jsou zastupitelé stíháni. Shrnu to jednoduše: Chaos, lobby, snaha o řízení občana od narození až do smrti, zneužívání ministerských vyhlášek tím, že to, co se nepodaří prosadit do zákona, si ministerstvo dá do vyhlášek. Dokonce i ministerstva už mají takový chaos a i kraje, že nazývají obce s úřadem s rozšířenou působností. To se prosím objevilo i v zákoně. Takové žádné obce neexistují. Sami už v tom mají takový chaos, že často ani nevědí, co je přenesená a co samostatná působnost.

Mgr. Jiří Brýdl, starosta Svitav

Smíšený model veřejné správy funguje od roku 1992 v oblasti stavebního řádu a územního plánu bezkonfliktně. Nechápu hysterii, která nastala po reformě veřejné správy. Dobrá praxe se nerovná pojmu dobrá správa, protože úřady úřadují, ale to není podstatou života obce a života lidí a výkonu služby.

Budu mluvit o územním plánování jako o příkladu. Po roce 1989 prodělalo velmi zajímavý vývoj. Všichni, co jsme byli na obcích, jsme byli pod velkým tlakem, nastaly nové skutečnosti; akceptace vlastnických práv, to bylo něco úplně zvláštního a vyvolávalo to tlaky na územní plány, nová podoba podnikání, nová podoba bytové výstavby, a to vlastně vedlo obce k tomu, že se velmi rychle zpracovávaly nové územní plány. Tyto územní plány se zpracovávaly i poměrně kompetentně, ale ta rychlost nebyla matkou moudrosti a v podstatě znamenaly, když se na to dívám s odstupem, že se nekonaly podle dobré praxe. To proto, že technická řešení převládala nad subjektivním pohledem na územní plány. Subjektivní pohled je dán rolí zastupitelstva, orgánů obce a občana. A právě územní plánování je krásným a dobrým zobrazením toho, jak mohou fungovat samosprávné a přenesené působnosti. Problém územních plánů, které vznikaly v té velké rychlosti, byl také v tom, že vzrůstal vliv ochrany přírody. Vezměte si, jak to bylo před rokem 1989, kdy byly skládky bez stavebních povolení, ačkoliv zákon i tenkrát říkal, že stavební povolení musí být. Vezměte si, že dodnes řešíme pozemky, dejme tomu pod činžáky, protože tenkrát se ani nenamáhali s tím, aby pozemky byly vykoupeny, a je to neřešitelný problém. Bylo to také pod tlakem narůstajícího sebevědomí veřejnosti. Rychlost územního plánu byla dána také nesmyslně tím, že například obce, aby mohly čerpat dotace, musely mít územní plány, takže se nehledělo, co je smyslem územního plánu, ale aby územní plán byl a mohly dosáhnout na dotaci. Když pan ombudsman mluvil o mediaci, uvědomil jsem si, že územní plán je vlastně mediátorem, protože hledá rovnováhu mezi územím, jeho využitím a občanem, který tam žije. To by měla být dobrá praxe, které bohužel není dosahováno. Barevné plochy územních plánů vymezovaly užití, ale často těm plochám chyběly vnitřní dimenze, a proto vznikaly například dobré plochy pro bydlení, ale zaplevelené takzvaným podnikatelským barokem. Nebyla jasná role regulativů a všech věcí, které vnitřně dimenzovaly území. Proto se tam vytvořily podmínky pro vznik architektury, která na okrajích měst zatěžuje území a nemá úplnou logiku. A tady je také další konflikt územní samosprávy a státní správy. Státní správa na úřadě povolí takovou krabiciózní architekturu, protože to není v rozporu se zákonem, byť samospráva s tím nesouhlasí. Samospráva je často obviňována, co že to povoluje, ale když je to na území, které je definováno například pro smíšenou činnost a soukromý vlastník prodá takový pozemek, tak samospráva se může postavit na hlavu a stejně s tím nic neudělá. Byl tam problém vlastně i s tím, a územní plán je také investice, že investor hledal architekta, který chtěl jít v té době nad rámec technické vrstvy povahy územních plánů, na to jsme měli odborníky, a zase naopak někteří architekti hledali osvícené investory. Tento stav bohužel trvá dodnes a ještě je před námi daleká cesta. Dobré příklady ukazují, že i v té době šlo dělat věci smysluplné. V republice najdeme příklady velkorysých zpracování, kde se našli ušlechtilí investoři a dobří architekti. Dobrá praxe znamená, že územní plán nesmí být solitér, kde až při jeho projednávání se řeší problémy rozvoje území, včetně postojů veřejnosti. Je velmi rozumné, aby územní plán vycházel z rozvojového plánu. Jsou-li například územně analytické podklady zpracovávány ve vazbách právě již v rozvojovém plánu, je podstatně jednodušší komplexní územní plánování a bezpochyby jednodušší transfer do vlastního územního plánu. Projednávání s veřejností je pro mě klíčovou otázkou a příliš to neumíme právě proto, že jsme si personifikovali veřejnost jako odpůrce, jako svého nepřítele, který nám hází klacky pod nohy, a neumíme s ním dlouhodobě v předstihu vyjednávat. A přitom takové vyjednávání právě v rámci rozvojových plánů může vnést klid do konfliktu výkonu státní správy a samosprávy v územním plánu. Jedním z principů rozvojového plánu je vlastně sdílená vize a teprve ta může být transponována do smysluplných územních plánů. Projednávání s veřejností nemůže být jednoduché a zjednodušené. Není to otázka anket. Klíčové je využití sociologických relevantních studií, které dávají na statisticky významném souboru objektivizované zprávy o tom, co občan chce, co si myslí. Dobrá praxe pak znamená, že právě proto, že jsme zvolili takové projednávání, uhájíme i názor, který je nepopulární a postavíme se třeba i proti veřejnému mínění, protože veřejné mínění není ten kouzelný prvek, který musí souhlasit. My často musíme překonat i jeho odpor, ale musíme mít smysluplné podklady. Územní plán tedy není cílem, splněným úkolem, nezbytnou podmínkou. Je pouze prostředkem k rozvoji města, ale především k naplnění kvality života. A k tomu potřebujeme právě tuto dobrou praxi. Ta je podle mě rozhodující, potřebujeme klidný postup, přiměřený čas, zapojení těch, kteří se chtějí zúčastnit; dobrá praxe pro mě znamená, že technické a inženýrské řešení je výsledkem sdíleného názoru a že nepotlačí intelektuální a citový rozměr územního plánu. Citový rozměr územního plánu je velmi silný a vyjadřuje vztah občanů k místu. Dobrá praxe, to je vlastně literární dílo, je to vztah obsahu a formy, kdy obsah tvoří samospráva a je důležitější než forma.

Ing. Oldřich Vlasák, předseda Svazu měst a obcí ČR

Proces reformy veřejné správy je nekonečný příběh i v jiných evropských státech a víceméně žádný stát není plně spokojen se svou správou. O našem modelu bylo rozhodnuto v květnu 1999 Poslaneckou sněmovnou. V té době se mu dostalo i podpory Svazu měst a obcí a nutno říct, že zhruba 95 % starostů se tehdy klonilo ke smíšenému modelu veřejné správy. Myslím si, že se dá říci, že tento model obstál. Ale otázkou zůstává, jak dlouho je při současném trendu masivního přesunu státní správy na obce udržitelný bez odpovídajícího finančního zajištění. Přestože má smíšený model své výhody, představuje v poslední době především existenční ohrožení vlastní samosprávné funkce obcí, zejména proto, že obce musí ze svých rozpočtů doplácet na výkon přenesené působnosti. Zřídili jsme spolu s Ministerstvem vnitra a s dalšími státními orgány několik odborných komisí a velmi zjednodušený výsledek říká, že zhruba 85 % nákladů, které stát požaduje po obci, je hrazeno státním příspěvkem. On i pojem “státní příspěvek” ukazuje ten význam. Hranice smíšeného modelu veřejné správy spočívají především v možnostech obcí, tím myslím především kapacitní možnosti finanční, ale i politické. Úředníci obcí druhého a třetího typu vykonávají svoji činnost, aniž by občané dalších spravovaných obcí měli jakoukoliv možnost ovlivnit prostřednictvím svých volených zástupců například strukturu úřadu. Dalším velmi významným faktorem je otázka poměru mezi činnostmi vykonávanými v samostatné a přenesené působnosti. Myslím, že to, že v současnosti zhruba 80 % pracovní náplně úředníků je činnost vykonávaná v přenesené působnosti a pouze zbytek v působnosti samosprávné, je značně alarmující stav.

Vezmeme-li v úvahu, že s novými zákony - například zákon o sociálních službách, stavební zákon - přešla na obce nová agenda, že bylo přijato množství nových úředníků, je zřejmé, že byly velmi nárazově zatíženy veřejné rozpočty obcí a měst, ať již přijetím nových úředníků, zajištěním administrativních prostor nebo nákupem technického vybavení. Na jedné straně tady je příspěvek a jistá kompenzace, ale bohužel při této transformaci je potřeba zlepšit i službu a tyto potřeby nikdy příspěvek od státu nekryje plně. Bohužel nebo bohudík se část těchto činností přesunula na větší obce. Ty se s tím vypořádaly, víceméně se osvědčily, a tím pádem jsou na ně kladeny čím dál vyšší nároky, aniž by bylo zkoumáno, zda je nutné, aby daná agenda byla vykonávána prostřednictvím obecních úřadů. Naopak jsou oblasti, kde by bylo prospěšné, aby místo státní správy byl dán prostor pro uplatnění samosprávy, například v oblasti sociální nebo při ohlašování jednoduchých staveb, popřípadě v územním plánování. Není možné nezmínit, že některé činnosti prováděné obcemi mají minimální efekt a znamenají pro obec nepřiměřenou zátěž, zejména pro obce nižšího typu. V těchto souvislostech je třeba apelovat i na dokončení reformy veřejné správy. Uvědomme si, že proběhly dvě etapy reformy veřejné správy, bohužel ta třetí je ještě před námi a týká se zásahů do hlavních vrcholových orgánů státní správy, to znamená zúžení ministerstev a hlavně snížení počtu úředníků. Je nutné provést též revizi přidělených kompetencí a zrušit některé agendy vedené správními orgány, které nemají zásadní vliv na výkon přenesené veřejné správy, například informační systém o platech. Dále je třeba se vážně zamyslet nad některými paradoxními situacemi, které mohou mít dopad na efektivitu smíšeného modelu. Například obec musí vyplácet svým zaměstnancům plat ve výši určené státem, smluvní princip je zde fakticky potlačen. Musíme se také zamyslet nad otázkou, jak dalece se slučuje princip samosprávy se skutečností, že jmenování tajemníka obecního úřadu podléhá souhlasu ředitele krajského úřadu. Pokud občané prostřednictvím svých volených zástupců nemohou rozhodnout, kdo jim bude poskytovat služby v jejich zájmu, jde podle mě o anomálii, která hraničí víceméně s absurditou. Pokud chceme, aby smíšený model byl i nadále aplikován, je třeba zabývat se tím, kde jsou jeho hranice. Odstranění nebo přesunutí některých agend není samospasitelným řešením. Je třeba dávat větší prostor samosprávě pro seberealizaci. Vždyť komunální politici jsou odpovědni především svým voličům a ne státním úředníkům. Zejména u malých obcí by měla být tato problematika dosti intenzivně řešena, nabízí se řešení spolupráce mezi Svazem měst a obcí a Ministerstvem vnitra na přípravě institutu meziobecní spolupráce. Myslím si, že to je jedno z možných řešení. Společný výkon některých agend v přenesené působnosti umožní malým obcím uspokojovat své vlastní potřeby bez zbytečného administrativního zatížení, na jehož plnění vyvíjí enormní úsilí. Na příkladu této spolupráce lze náležitě demonstrovat, že samospráva a státní moc by neměly mezi sebou soupeřit, ale měly by mít partnerský přístup; obě sledují jeden cíl – efektivní správu věcí veřejných ve prospěch občanů. Partnerský přístup by měl být posilován i mezi obcemi a kraji, jejichž postavení se ve smíšeném modelu, především v oblasti přenesené působnosti, diametrálně liší. Je nicméně politováníhodné, že ačkoliv obce a kraje dokáží spolu vycházet, stát svou intervencí zavádí do jejich vztahu zvláštní postoje a rozbroje. Předpokládám, v diskusi se budeme zabývat i stavebním zákonem, a tak je třeba poznamenat, že i tímto novým a revolučním zákonem byla uzákoněna velmi reálná možnost střetu mezi obcí a krajem. Nevyhovuje-li územní plán obce záměrům kraje, může krajský úřad návrh územního plánu odmítnout. I tento střet je samozřejmě řešitelný. Je potřeba jednat, čili nabízí se řešení – dohoda. Do budoucna musíme usilovat zejména o posilování samosprávy na úkor přenesené působnosti všude tam, kde je to účelné. K tomu je nutné vytvořit nástroje, které umožní tyto nové samosprávné kompetence efektivně vykonávat také malým obcím. Domnívám se, že zejména výkon přenesené působnosti, zejména u obcí s rozšířenou působností, dosáhl v současné době svého vrcholu a agendy vykonávané v přenesené působnosti by již neměly být výrazně rozšiřovány bez plného finančního zajištění od státu. Nyní jsme ve fázi, kdy musíme jednotlivé agendy vykonávané v přenesené působnosti racionalizovat. Prioritou Svazu měst a obcí je významně se podílet na této činnosti.

Edvard Kožušník, vedoucí projektu eStat.cz

Mám tu výhodu, že mohu vystupovat z pozice aktivity, která je v podstatě nevládní a jmenuje se ve zkratce eStat – Efektivní stát. Je to aktivita, která je nezávislá a může se tedy na záležitost podívat z většího nadhledu. Snažíme se dlouhodobě, již třetím rokem, věnovat problému, kterému se říká administrativa nebo byrokracie. Chtěl bych se soustředit na zamyšlení nad principem vládnutí. Když se zamýšlíme nad byrokracií a správou věcí veřejných, tak byrokracie tady byla, je a bude. Vznikla už v dávných dobách starého Říma a jednalo se opravdu o správu věcí veřejných. V zemích českých si po zrušení nevolnictví tehdejší vládnoucí vrstva chtěla zachovat nějakým způsobem kontrolu nad těmi původními nevolníky a zavedla dva principy byrokracie, které v různých modelech fungují dodnes. Jsou postaveny na kartotéce a místní příslušnosti. V zemích bývalého Rakouska-Uherska, a v podstatě v kontinentální Evropě, se dosud setkáváme ve vztahu občana a úředníka s tím vrchnostenským přístupem, zatímco třeba ve Spojených státech je veřejná správa historicky založena na principu služby. Moderní doba musí mít i nějakým způsobem reflexi, co se týče samotného principu vládnutí, protože současné vlády se potýkají s mnohými problémy, které v historii nikdy nebyly, například se stárnoucí populací. Dalším novým principem, který se objevuje v systému vládnutí, je absolutní transparentnost. V roce 1980 jen 20 % členských států OECD mělo zákon či normu o poskytování informací o tom, jakým způsobem hospodaří se svými prostředky nebo s prostředky daňových poplatníků. Dnes tento zákon mají všechny státy OECD. Vlády jsou pod velkým tlakem veřejnosti, aby veškeré své úkony dělaly transparentním způsobem. Další problém současného vládnutí je globalizace. Veškeré pozitivní i negativní jevy se dnes projevují ve způsobu fungování jakýchkoliv vlád. Je potřeba přijít se zásadní změnou vůbec fungování a reformy veřejné správy. Ta hora papírů je trošku i výzvou legislativního procesu a k tvorbě zákonných norem.

Mgr. Zdeněk Zajíček, náměstek ministra vnitra a informatiky

Rád bych představil pár námětů do diskuse na téma efektivní veřejná správa – dobrá veřejná správa – chytrá veřejná správa.

Příslušné úvahy jsou vedeny jednoznačně snahou o to, abychom věci veřejné poskytovali co nejlépe, co nejlevněji, co nejhospodárněji. K tomu budeme hledat nástroje. Ministerstvo vnitra se nyní zamýšlí nad tím, že by bylo moudré vytvořit systém hodnocení dopadů do veřejné správy a toho, jakým způsobem by veřejná správa měla být vykonávána, nikoliv jako správa vrchnostenská, ale spíše jako správa, jako služba, o které mluvil pan ombudsman. Existuje několik klíčových vlivů, které ovlivňují dobrý či efektivní výkon veřejné správy. My dnes mluvíme o tom, že jich je šest. Na prvním místě všech hledisek, která bychom při výkonu veřejné správy měli zohlednit, je občan. Je to lidský faktor, který do veřejné správy vstupuje, je jedním z klíčových a nejdůležitějších. Veřejná správa se vykonává pro občany tohoto státu, musí jim sloužit, musí být pro ně transparentní. Na druhé straně tohoto pomyslného hexagonu, tedy šesti vrcholů, které označujeme, je úředník. To je opět lidský faktor v té pomyslné mozaice a opět musíme klást důraz na to, aby úředníci či zaměstnanci státu, vykonávající veřejnou správu či službu, byli vzdělaní, odborně zdatní, aby měli v tomto systému stabilní postavení, aby byli trvale vystavováni tlaku na zvyšování své odbornosti a na druhou stranu, aby byli zároveň dobře ohodnoceni. A to je další téma, ke kterému je potřeba se vrátit. Věnovat se dlouho odkládanému zákonu o státní službě, tedy zákonu pro zaměstnance ústředních správních úřadů, ale také se vrátit a zamyslet se nad tím, jestli zákon o úřednících územně samosprávných celků nestojí za to v některých směrech přepracovat. Proto začínáme mluvit o tématu, jestli by pro úředníky, tedy zaměstnance, kteří vykonávají státní službu, ať už v území nebo na úrovni státu, neměl platit jeden zákon, který by podmínky pro výkon jejich zaměstnání stanovil. Jenom lidský faktor samozřejmě ve veřejné správě není. Je potřeba vědět, že to je také ona zmiňovaná legislativa, ale není to jediný problém, který trápí veřejnou správu. Nepochybně kvalita právního řádu, vymahatelnost práv, aplikovatelnost některých ustanovení patří ke klíčovým faktorům, které ovlivňují dobrou či efektivní veřejnou správu. Bylo by optimální, kdybychom při tvorbě právních předpisů zároveň mluvili o tom, jakým způsobem ta agenda bude vykonávána. Nejenom to, že o právech a povinnostech občanů bude rozhodováno, ale zároveň také o způsobu rozhodování, to znamená, už od počátku bychom měli mluvit o technologii, která bude použita pro výkon této agendy. Ano, v některých případech se stále ještě vyplatí takovou agendu vykonávat, v uvozovkách “papír-tužka”. Ale v některých případech stojí za to uvažovat, abychom měli informační systémy, které pomohou k výkonu této agendy. Odpovědná veřejná správa by měla tvořit právní předpisy, pravidla pro procesování a výkon této agendy zároveň společně s informačními systémy, které je budou podporovat. Nemohu se nedotknout jedné věci, která s tím souvisí a je to možná ten pátý vrchol hexagonu, a to jsou samozřejmě peníze.

Samozřejmě, že od počátku každá činnost úředníka, ať už je na ústředním správním úřadu anebo na územně samosprávném celku, znamená vynakládání peněz. Musíme udělat velmi výrazný krok k tomu, aby se kalkulace nákladů na výkon této agendy prováděla od počátku její přípravy. Už od počátku přípravy zákona je nezbytné, aby bylo zřejmé, kolik tato agenda bude stát. Každý předkladatel zákona by měl být schopen zkalkulovat to, jakým způsobem budou hrazeny náklady na tuto agendu a myslím si, že vzhledem ke zkušenostem, které mají územně samosprávné celky, obce, kraje, města, to zkalkulovat lze.

Pokud vytvoříme tento model, a doufáme, že se nám takový model podaří během následujících měsíců prosadit do usnesení vlády či do legislativních pravidel vlády či do hodnocení dopadů oné regulace či administrativní zátěže, pak bychom se mohli dočkat toho, že kraje, obce, města, budou od počátku přípravy takové agendy vědět, kolik peněz ze státního rozpočtu na danou agendu dostanou. Samozřejmě, že zároveň bude vědět stát, kolik si celá tato agenda vyžádá prostředků v tom součtu. Peníze máme pouze jedny, a to jsou ty, které vybereme na daních či na poplatcích, a s těmi musíme hospodařit. Neexistují imaginární peníze, které bychom mohli přilít do tohoto systému, musíme si poradit s těmi, které jsme schopni tímto způsobem přerozdělit. Musí to být rozhodování odpovědné, musí to být rozhodování hned od samého počátku transparentní. A teď se vracím k problému, který tady byl zmiňován a je tak trochu zakódován v podtextu dnešní konference – jestli nynější model veřejné správy, tedy spojený model výkonu samosprávy a státní správy, odpovídá dnešním potřebám. Jestli nenastal čas uvažovat o tom, že se státní správa začne zpětně oddělovat od samospráv. Možná je to ten šestý vrchol zmíněného hexagonu, o kterém je potřeba vždycky, když mluvíme o efektivní veřejné správě, mluvit. Je to ten bod, kdy stát, pokud si spočítá, kolik budou náklady na jednoho úředníka, člověkohodinu, jestli se mu vyplatí tuto agendu vykonávat na pověřených obcích nebo jestli se vyplatí tuto agendu vykonávat pouze na ministerstvu, protože počet případů, které spadnou k výkonu té agendy, je tak minimální, že se vyplatí to udržet na centrální úrovni. Musí to být diskuse i o místu, kde se tato agenda vykonává. Jsem přesvědčen o tom, že pokud budeme při svém rozhodování – my, kteří se snažíme koordinovat výkon veřejné správy, ale především ústřední orgány státní správy, které tvoří systémy jménem státu, zohledňovat oněch šest principů, tedy pohled občana, pohled úředníka, pohled přes legislativu, pohled přes technologie, kolik peněz to bude stát a následně také to, kde to bude vykonáváno, myslím si, že budeme dělat méně chyb. Nebude se stávat to, že na územně samosprávných celcích nebudou kryté agendy, na které nebudou peníze, nebudou vznikat aktuální potřeby zřizovat nové státní úřady v okamžiku, kdy se územně samosprávné celky spravedlivě ozvou, že na agendu výkonu sociálních dávek nebo sociálních služeb nemají aktuálně peníze. Věřím tomu, že najdeme spojence pro vytvoření takto pečlivého systému jak na samosprávách, tak na ústřední státní správě.

JUDr. Marek Hanák, právník Kanceláře veřejného ochránce práv

Postavení obce a kraje je v územně plánovacím procesu a v navazujících procedurách různé, ať už jde potom o procedury územní, stavební, kolaudační řízení. Obec a kraj vystupují jednak jako pořizovatelé a schvalovatelé územně plánovací dokumentace, v územních řízeních je obec účastníkem, vystupuje zde i jako veřejnoprávní korporace, a současně i orgány vykonávají působnost přenesenou – na základě žádostí z moci úřední rozhodují o právech a právem chráněných zájmech účastníků řízení. Všechny tyto procesy spolu vzájemně souvisí a nelze je oddělovat. Tyto prvky smíšeného modelu veřejné správy nikterak neovlivnil ani nový stavební zákon účinný od začátku letošního roku. Ten nicméně přesunul především těžiště do územního plánování v širším slova smyslu, a tím klade vysoké nároky na obce a kraje v jejich připravenosti určit podobu a využití území s vědomím všech souvisejících faktorů a s tím spojených externalit. V případech velkých investičních záměrů, zejména liniových infrastrukturních staveb je veřejný ochránce práv nadále konfrontován s nedostatky spočívajícími v absenci koncepčního posouzení, v nedůsledném zhodnocení a vzájemném srovnání více variant určitého řešení. Mělo by být přitom právě úkolem státní správy, aby mimo jiné s pomocí institutu posuzování vlivů na životní prostředí rozkryla veškeré skutečnosti vážící se ke konkrétní investici a zajistila objektivní zhodnocení relevantních variant. Pro výše specifikované stavby je typické, že jejich realizace se významně dotýká životního prostředí. Z toho vyplývá, že spadají do působnosti několika resortů a speciálních úřadů, bez jejichž součinnosti je jejich plynulý vývoj nemyslitelný.

Nezbývá však, než opětovně konstatovat, že do postupu institucí, které jsou předmětem zájmu veřejného ochránce práv v souvislosti s podněty týkajícími se ochrany životního prostředí se negativně promítá resortismus ústředních správních úřadů. Pokud mohu ze své zkušenosti nějakou komunikaci označit za problematickou, není to komunikace ani se starosty a nejnižšími obecními úřady, ani krajskými úřady, ale jsou to opravdu ministerstva a ústřední orgány státní správy, se kterými mnohdy nemůžeme najít společnou řeč a nemůžeme najít ochotu diskutovat o řešeních, která jsou sporná a nemají jednoznačné řešení. Ačkoliv se Česká republika v mnoha dokumentech přihlásila z pohledu svého dalšího vývoje k praktickému naplňování principu trvale udržitelného rozvoje, který byl převzat i do nového stavebního zákona jako premisa a primární východisko dalšího územního rozvoje obcí, krajů i celé země, veřejný ochránce práv vnímá kriticky, že jednotlivé úřady, zejména pak ústřední, k této zásadě, zásadě udržitelného rozvoje přistupují s tím, že její naplňování je záležitostí pouze resortu životního prostředí. Přitom jde o základní princip, jenž si musí osvojit jakýkoliv úřad bez ohledu na své odvětvové zaměření a musí je ve své každodenní praxi respektovat a naplňovat. Územní plánování je klíčovým institutem rozvoje území a územní plán obce jako výsledný dokument tohoto procesu můžeme do jisté míry přirovnat k jakési ústavě obce. Je to svým způsobem základní právní fundament jejího budoucího rozvoje a současně stanoví i podmínky jejího dalšího života a vůbec fungování v území. V procesu pořizování a schvalování územně plánovací dokumentace se i po přijetí stavebního zákona č. 183/2006 Sb., který nabyl účinnosti 1. ledna 2007, nadále významným způsobem projevuje a promítá dvojakost právního režimu územního plánování. Jde jednak o výkon státní správy při pořizování, na druhé straně je to samospráva, která rozhoduje v konečné fázi, schvaluje územní plán a definitivně tak zakládá podobu území obce nebo kraje. Právě tato dichotomie, dvojakost, není ve většině případů veřejností vnímána a patřičně rozlišována. Přesvědčujeme se o tom v Kanceláři veřejného ochránce práv dnes a denně z podnětů, které přicházejí. Ostatně není se ani čemu divit, když se celý proces v důsledku právě smíšeného modelu veřejné správy odehrává obvykle v jedné a téže budově místní radnice, jinými slovy na úřadě. Zde hraje významnou roli vysvětlovací a poučovací povinnost, kterou se snaží v rámci výkonu své působnosti plnit rovněž veřejný ochránce práv, když lidem žádajícím o pomoc se alespoň snaží objasnit pro úředníka ne vždy zcela srozumitelné principy fungování veřejné správy v České republice. Vedle toho se v procesu územního plánování samozřejmě promítají individuální zájmy jednotlivých občanů a podnikatelů či obchodních společností, které také nemusejí být vždy v souladu s požadavky obce či dotčených orgánů státní správy. Je zřejmé, že v tomto procesu se tříbí názory obce, jejích obyvatel a státní správy na limity využití území a výsledné řešení, ať chceme nebo ne, je vždy dílem určitého kompromisu. Do jisté míry jsou tyto konflikty vyvolány již samotnou povahou územního plánování, jak jsem o tom hovořil. Jde totiž o činnost, v jejímž rámci je nutno řešit střety zájmů samosprávy na rozvoji obce, zájmů dotčených orgánů a v neposlední řadě i zájmů jednotlivých vlastníků nemovitostí. Není pochyb o tom, že územní plán ve své konečné podobě nemůže vyjadřovat všechny zájmy a postoje zúčastněných subjektů, kterých je nespočet. Některým zájmům vyhověno je, některým ne a je vždy na zastupitelstvu té konkrétní obce, kraji, aby neslo i do jisté míry politickou odpovědnost za své rozhodnutí. Vedle toho mohou k této věci přistupovat i spory v rámci vyšších územních plánů a řešeného území a zájmů jednotlivých obcí nacházejících se na území kraje. Veřejný ochránce práv se ve své činnosti opakovaně setkává s podceněním a zanedbáním role a významu územního plánu při ovlivňování podoby lidských sídel a krajiny. Často jsme konfrontováni s případy, kdy obce nemají dosud schválené územní plány nebo schválenou územní plánovací dokumentaci nedodržují. Neumějí ji v dostatečné míře využívat. Nahodilé a předem nepromyšlené zásahy do území jsou přitom trvalou ranou na urbanistické a architektonické tváři měst a obcí, kterou nelze zhojit v krátkém časovém horizontu, ale často až za dobu několika let, za trvalého úsilí a vzájemné spolupráce orgánů územního plánování a stavebního řádu. Nepříznivým projevem je pak podcenění významu jevu divokého urbanismu v krajině, sídelní kultuře, který sužuje především okolí velkých měst, zejména Prahy. Výsledkem je pak bezkoncepční řešení rozvoje lidských sídel projevující se typicky v přestavbě objektů v dosavadních rekreačních chatových oblastech s jejich následným užíváním k trvalému bydlení. Mezi další projevy selhání územního plánování se pak řadí umísťování problémových staveb do těsné blízkosti obytných zón, architektonické ztvárnění narušující krajinný ráz území, potažmo tradiční strukturu a podobu vesnické zástavby, i ohrožení přírodních hodnot území.

Mgr. Eva Hamplová, právník Kanceláře veřejného ochránce práv

Můj příspěvek míří na určité námitky nebo na určitá tvrzení, která slýcháme od účastníků řízení a která poukazují na jistou nedůslednost, jíž se vyznačuje státní správa, má-li nějakým způsobem zasahovat vůči samosprávě. Jinými slovy i pak na námitky podjatosti. Doktor Hanák zmínil, jak je pro adresáty veřejné správy mnohdy obtížné rozlišit, zda se jedná o výkon státní správy nebo samosprávy. To je ten jeden úřad, jeden dům. Podívejme se nyní, do jaké míry je toto obtížné pro samotné osoby, které veřejnou správu, ať už státní správu nebo samosprávu vykonávají, to znamená pro úředníky. I toto téma víceméně vychází z podnětů, které jsou veřejnému ochránci práv adresovány. V prvé řadě chci znovu připomenout, v jakém postavení se nachází jednotliví účastníci řízení s tím, že modelovat nebo demonstrovat to budu na územním řízení. Správní orgán, to je ten rozhodující orgán, ten, který rozhoduje o nějakém veřejném subjektivním právu a přitom hájí veřejné zájmy. To je jeden účastník, ten vrchnostenský. Pak zde máme jako pravidelného účastníka obec, která reprezentuje zájmy svých občanů, to znamená, do jisté míry rovněž zájmy veřejné. A pak zde máme další účastníky řízení, kteří hájí své vlastní individuální zájmy. Na první pohled se zdá, že by zde neměl vyvstat žádný konflikt, do té doby, než si dovolím za tyto pojmy dosadit určité lidi, konkrétní tváře, protože správní orgán neboli úřad, to je ten člověk, úředník, živý člověk, který sedí v kanceláři a rozhoduje o věci. Obec, pokud je zastupována v řízení, je mnohdy zastupována pověřenou osobou, kterou je taktéž úředník téhož úřadu, mnohdy téhož odboru, neboť je odborně zdatný a rozumí dané problematice a má tam hájit zájmy obce. To znamená, že prolínání veřejné správy, prolínání státní správy a samosprávy se opravdu děje na této lidské rovině. Když odhlédneme od práva úplně, do věci vstupují osobní vztahy a k tomu se přidává rozhodně neopominutelný prvek, že oba dva jsou zaměstnanci téhož úřadu. Je to ta obec, která rozhoduje o jejich platu, která rozhoduje o jejich odměňování. Tento model je častý právě na malých obcích. Mnohem lépe se oddělovat výkon státní správy a samosprávy daří třeba na krajských úřadech. Společné pro obě osoby, které vystupují v nějaké pozici ve správním řízení, je, že jak úředník rozhodující, úřad, tak úředník reprezentující obec, tj. obec, ti konkrétní lidé nehájí své vlastní individuální zájmy. Hájí zájmy veřejné, naproti účastníkům řízení, kteří mají naprosto jasnou představu, co je jejich zájmem – zásah do vlastnického práva nebo nejčastěji zásah například do pohody bydlení. Tito lidé vlastně hájí jakýsi nehmatatelný zájem, který je potřeba definovat. Často se stane, že orgán, který rozhoduje o věci, si jakoby přivlastní za veřejný zájem obce. To není nepochopitelné v okamžiku, kdy se jedná o umístění nebo budování infrastruktury, o umístění kanalizačního řadu, o vybudování nové čističky odpadních vod. Ale je po něm požadováno, aby se od tohoto oprostil a hledal jiný zájem, který má bránit. Naproti tomu jsou občas rozlišovány takzvané velké a malé věci. Něco jiného je, má-li úředník rozhodnout o odstranění plotu a jinak to vnímá, má-li rozhodnout o odstranění nebo uzavření závodu provozovny, která má 50 zaměstnanců a která je svým způsobem obcí podporována, protože pochopitelně zvyšuje zaměstnanost v té obci a regionu. I to se všechno promítá do jednání státní správy, která potom může působit jaksi zdrženlivě vůči samosprávě. Projevuje se to právě v tom, že výsledkem je neodůvodněné prodlužování lhůty pro doložení podkladů, například doložení vlastnického práva v případě dodatečně povolované stavby nebo opakované prodlužování zkušebního provozu, zejména v okamžiku, kdy se nedaří naplnit limity stanovené veřejnoprávními předpisy, a proto nelze povolit trvalý provoz. Specifická je také neochota ukládat sankce. Ta také není nepochopitelná, zvláště u vědomí toho, že má-li být uložena sankce obci, jen obtížně bude vymahatelná. Nedůsledný postoj je velice výrazně vnímán ostatními účastníky řízení, těmi, kteří hájí své osobní zájmy. Samozřejmě, že se takovému jednání snaží bránit a brání se přirozeně námitkou podjatosti. Námitka podjatosti není nic, s čím by správní řád nepočítal. Počítal s tím starý správní řád, počítá s tím nový správní řád. O námitce podjatosti je třeba neprodleně rozhodnout s tím, že účastník má možnost obrany v podobě odvolání. Za účinnosti nového správního řádu by tento postup nemusel ani výrazně zdržet řízení, neboť nový správní řád zavedl institut navrácení v předešlý stav. Praxe veřejného ochránce práv ukazuje, že víceméně z neznámých důvodů se úřady brání nebo vyhýbají rozhodování. Ne, že by se vyhýbaly úplně, ale ony sdělují účastníku řízení, který vznáší námitku podjatosti, nějakým způsobem, že to není pravda, nebo že to je pravda; spíše, že to není pravda – ústně, neformálně, neformálním sdělením. Ze zkušenosti vím, že to utvrdí účastníka řízení v tom, že měl pravdu, že se všichni spikli a bude se bránit dál a zasype úřad dalšími stížnostmi. S postavením účastníků řízení pak souvisí i další problém. Pracovně jsem jej nazvala účastníci řízení, které nikdo nemá rád. Zkušenost veřejného ochránce práv ukazuje, že občanská sdružení hájící zájmy ochrany a přírody jsou místní lidé, kteří nesouhlasí s nějakým záměrem. Ta občanská sdružení jsou v podstatě často vyvolána snahou realizovat nějaký zájem. Jediným krokem proti tomu je informovanost, diskuse a zapojení veřejnosti.

Mgr. Kateřina Valachová, Kancelář veřejného ochránce práv

Ráda bych se nyní zabývala problematikou metodického řízení ve smíšeném modelu veřejné správy a demonstrovala ji na tématu odstraňování staveb ex offo jako tématu demonstračním. Smíšený model je mnohem náročnější na řízení a koordinaci. Jistě si klademe otázku, jaký by měl být výkon samostatné a přenesené působnosti obcemi a kraji. Z hlediska kritérií se dá říct, že rozhodně by měl být bezrozporný, předvídatelný, kvalitní a rychlý. Co se rozumí předvídatelností? Z hlediska praktické správní praxe se předvídatelnost promítá do kvalitní poučovací povinnosti, do ustálenosti správní praxe toho kterého úřadu a do ústavnosti správní praxe celého systému veřejné správy. Kvalita se zase nejvíce projevuje v každodenním styku občana s úředníkem: chceme-li mít kvalitní veřejnou správu, musíme především docílit toho, aby v ní pracovali odborně kvalifikovaní lidé. Splnění tohoto požadavku se promítá potom také do odůvodnění jednotlivých správních rozhodnutí, klíčem ke kvalitě veřejné správy je bezpochyby přesvědčivost odůvodnění. Z mé praxe rozhodně vyplývá, že přesvědčivost odůvodnění má spíše stoupající tendenci, zejména co se týká instance krajských úřadů. Řada odůvodnění krajských úřadů, konkrétně například ve stavebních věcech, může konkurovat přesvědčivosti soudních rozhodnutí nebo je dokonce předčí. Co se týká rychlosti, to je kritérium, které má určité psychologické pozadí. Nejde jenom o to, abychom legislativně nastavili nástroje k odstraňování nečinnosti v rámci právního řádu - narážím na § 80 nového správního řádu, kde jsme si geniálně ustavili systém opatření proti nečinnosti. Jde o to, že ani aktivizace tohoto systému nám nevrátí to, co je klíčové pro veřejnou správu, a sice důvěra občanů. K té nečinnosti by především vůbec nemělo dojít. Protože, jakmile je správní orgán nečinný, nastupuje nedůvěra a následně to startuje režim různého sepisování stížností a základní vztah důvěry občan-veřejná správa-úřad je narušen. Zastavme se u pojistek bezrozporného výkonu přenesené působnosti obcemi a kraji. Rozhodně nejsme dnes v situaci, kdy bychom tyto pojistky neměli. Spíše jde o to, jakým způsobem je dokážeme využívat a jestli dokážeme využívat jejich potenciál. Bezpochyby je základní pojistkou dvojinstančnost správního řízení. Tam samozřejmě je určitá míra odpovědnosti i na účastníkovi řízení, na občanovi, podnikateli, právnické osobě, které se věc týká, aby řádně využila řádného opravného prostředku a sama se nezbavila možnosti načerpat do výroku rozhodnutí dostatečnou kvalitu. Dalším nástrojem je otázka přezkumu správních rozhodnutí správním soudnictvím. Další pojistkou je bezpochyby metodické řízení z úrovně krajských úřadů a také ústředních orgánů státní správy. Zde mám samozřejmě na mysli ministerstva. A bezpochyby i vnitřní a vnější dohled a kontrola, do které si dovolím počítat i veřejného ochránce práv. Společné pro všechny tyto pojistky bezrozpornosti výkonu veřejné správy je to, že jsou splněna ostatní kritéria: otázka kvality, rychlosti, předvídatelnosti rozhodování. Dovolím si krátkou vsuvku z praxe. Velice často se setkáváme s tím, že účastník řízení opakovaně vstupuje jednak v kontakt s prvoinstančním orgánem, následně s druhoinstančním a druhoinstanční opakovaně zrušuje rozhodnutí, ať z procesních či hmotně právních důvodů. Pokud se to stane několikrát, je otázka, jestli je veřejná správa funkční a jestli vůbec můžeme očekávat, že účastník bude třeba pošesté doplňovat podklady, dejme tomu, do žádosti o stavební povolení. V tomto smyslu se domnívám, že tady přichází v úvahu metodická odborná pomoc. Krajské úřady, které jsou ve většině případů na té druhé instanci, se často jakoby v této fázi bojí poskytnout metodickou odbornou pomoc a argumentují sice určitou spojitostí obou řízení, ale tím, že pokud by zasáhly příliš konkrétně, odejmou účastníku řízení v podstatě tu druhou instanci – nezávislost řízení ve druhé instanci. Naopak musím říct, že řada krajů se otázky metodického řízení zhošťuje se ctí, dokáže oddělit tam, kde už by zasahovala do vývoje prvoinstančního řízení a kde skutečně poskytuje odbornou a metodickou pomoc. Při řešení stížností vidíme, že to je správná cesta, která vrací občana i úřady do hry o to, aby byla veřejná správa kvalitní. Metodické řízení a odborná pomoc v praxi má i řadu nedostatků, které jsou spíše nechtěným výsledkem toho, jakým způsobem metodicky vést. Zde narážím zejména na nejvyšší úroveň ústředních orgánů státní správy a ministerstev. Ministerstva se v řadě případů snaží opravdu vydávat jakási dobrozdání, stanoviska či právní výklady, kterými aktuálně reagují na nějaký problém v praxi. Potud je to snaha chvályhodná a nebyla bych přílišným formalistou, abych tvrdila, že se nutně musíme ptát po tom, jestli k tomu má ministerstvo kompetenci, jestli je dané stanovisko závazné, jestli se jím krajský úřad musí řídit. Pokud se mění, je to třeba odůvodnit tak, aby to bylo pochopitelné pro nižší stupně. V opačném případě se dobrá snaha ministerstev mine absolutně účinkem, protože se stanou dříve nebo později nedůvěryhodnými partnery ze strany výkladových stanovisek pro kraje i obce a neposlouchá je už vůbec nikdo. Absence vázanosti metodickým pokynem, stanoviskem, usměrněním je ožehavá otázka. V současné době máme v právním řádu v podstatě jediný nástroj, a to je věstník vlády pro orgány krajů a pro orgány obcí. Tam uveřejněná usměrnění jsou právně závazná. Musím se přiznat, že když jsem se touto problematikou začala asi před čtyřmi léty zabývat, měla jsem za to, že věstník je řešení. Vložíme tam všechna výkladová stanoviska tak, jak si to představujeme, tam je budeme aktualizovat. V poslední době se zabývám myšlenkou, jestli je to skutečně relevantní médium, usměrnění právní praxe, zajištění její bezrozpornosti, odbornosti a kvality, protože věstník sám o sobě má především – podle mého názoru – sloužit k tomu jenom usměrnit nějakým způsobem postupy. To znamená říct: ten má dělat to, ten ono, ten má být součinný s tím, případně si dokážu představit, že by tam byla zásadní výkladová stanoviska, ale rozhodně by musela probíhat nějakou filtrací, protože sami víte, že stanovisek je celá řada. Další téma jsou pojistky bezrozpornosti výkonu samostatné působnosti obcemi a kraji.

Na místě je teoreticko právní otázka, jestli se vůbec dá hovořit o bezrozpornosti výkonu samostatné působnosti, jestli to není zásah do práva na samosprávu, které je ústavně zakotveno. Na druhé straně z praktického hlediska se určitě shodneme na tom, že se v rámci samosprávy, výkonu samostatné působnosti obce i kraje interpretují právní normy, interpretují i právní situace. To znamená, zase by tam mělo docházet k nějaké diskusi o tom, jakým způsobem se mají ty procesy interpretovat tak, aby byly bezrozporné. Pravdou ale je, že tady je klíčová spolupráce obcí, krajů a státu. Jiný nástroj neexistuje. Určité nástroje jsou prostřednictvím dozoru a kontroly, ale tam je zase jediným kritériem zákonnost. Neodhalíme už nuance různých řešení, které v praxi mohou nastat nebo spory o interpretaci konkrétní právní normy. Klíčová je výměna informací, logika finančních toků. Otázka odbornosti by měla směřovat na kvalifikaci úředníků, kteří vykonávají státní správu a samosprávu. Smíšený model podle mého názoru zcela padá s kvalitou lidí, kteří ho vykonávají. On má mnohem vyšší nároky na odbornost, ale i do určité míry na morální integritu lidí, kteří ji vykonávají, oproti oddělenému modelu. Metodiku odborné pomoci musíme vnímat ve dvou rovinách. Z hlediska výkonu přenesené působnosti je poskytování metodické odborné pomoci v podstatě založeno na existenci vztahu subordinace – nadřízenosti a podřízenosti. Tady prosím nezaměňujme, nemám za to, že krajský úřad řekne obci, tahle to dělej a ta nemá jinou možnost. Ale vychází to z toho, že stupně jsou si nadřízené. Proto vztah podřízenosti a nadřízenosti. Narážím pouze na to, že mám za to, že krajský úřad, případně ministerstvo, pokud se jich dotáží nižší orgány – v případě kraje obec, v případě ministerstva kraj – nemají moc možností pro to, že by odmítly poskytnutí metodické nebo odborné pomoci. Můžeme se zamyslet nad tím, jestli by se nám nevyplatilo vytvořit jakýsi sdílený systém výkladových stanovisek a postupů. Pravděpodobným koordinátorem něčeho takového by z hlediska kompetenčního zákona mělo být Ministerstva vnitra. Můžeme se samozřejmě zamyslet nad tím, do jaké míry může být nápomocen jako mediátor veřejný ochránce práv a jakým způsobem lze efektivně využívat v praxi veřejnoprávní smlouvy. A samozřejmě otázka sdíleného systému výkladových stanovisek a postupů s cílem pro dobrou praxi, tam jsou základními partnery organizace, které již existují, to znamená Svaz obcí a měst, Asociace hejtmanů, grémium ředitelů krajských úřadů. To znamená - tato partnerství existují a jde o to jenom jejich potenciál, který bezpochyby mají, vytěžit.

JUDr. Simeona Zikmundová, ředitelka Krajského úřadu Kraje Vysočina

Pracovala jsem jak na okresním úřadě, tak na radnici a v tuto chvíli již sedmým rokem vedu Krajský úřad Kraje Vysočina. Mluvím z pozice zastánce spojeného modelu výkonu veřejné služby v České republice. Vidím v něm řadu výhod. O spolupráci obcí a měst v teritoriu již mluvili mnozí předřečníci, ale zdá se mi, že společný výkon konkrétních agend – státních i samosprávných a často právě jedním úředníkem, a takto vnímaný komunálním nebo regionálním politikem, může být zárukou hledání, objektivního hledání, toho sladění zájmů státu a specifických podmínek v konkrétním území. Spojený model, podle mého soudu, je skutečně optimální, protože i vysoce centralizovaná politika, celostátní politika potřebuje zakotvení v místních zájmech a místní správy jsou do značné míry výtvorem státu a zpětně ovlivňují rozhodování v centru. Spravedlivý výkon veřejné služby ve smíšeném modelu má ovšem řadu nutných předpokladů, které jsou zároveň i jeho slabinami. Takto je potřeba je vnímat a starat se o ně, opečovávat je. Především jde o již tolikrát dnes zmíněnou odbornost při výkonu státní správy, jde o nezávislost jejího výkonu, za třetí je podle mého soudu potřeba eliminovat riziko podjatosti samosprávy a za čtvrté je to ten nezbytný ekonomický základ, kterým musí být smíšený model podporován. A co je základem, leitmotivem, ze kterého vycházíme a ke kterému směřujeme? Základní podmínkou v právním slova smyslu – condito sine qua non - zůstává srozumitelnost a uchopitelnost výkonu agend státních i samosprávných pro občana. Srozumitelností myslím přehlednost a jednoduchost systému, v němž občan realizuje ať již své právo na samosprávu, anebo se v něm vydává všanc, dokonce strpí, aby o jeho právech a povinnostech či oprávněných zájmech bylo kompetentně rozhodováno. A domnívám se, že v tomto základním bodě, v leitmotivu, v usilování nás všech ve veřejné službě je vlastně i základ toho, co nazývám jakýmsi životodárným zdrojem pro budování naší novodobé demokracie. Kdykoliv přemýšlíme o tom, proč se potkáváme s nezájmem veřejnosti, projednávání dokumentace, projednávání těch stěžejních programových dokumentů územních samospráv se často odehrává za mizivého zájmu občanské veřejnosti. Proč tomu tak je? Proč ten nezájem? Není to i tím, že systém může působit někdy nesrozumitelně, nepřehledně? A pak mám jenom obavu, jak s naší demokracií nakládáme. Ale k meritu mého příspěvku. Co je podle mých dosavadních zkušeností tou hranicí, hranicí rozumného výkonu veřejné služby ve smíšeném modelu? Mnozí si to dokážete představit. Kraj Vysočina je také kraj oplývající řadou velmi malých obcí. 95 % z nich je skutečně velmi malých. My je sice eufemisticky nazýváme obcemi 1. stupně, nicméně představme si obecní úřad, který je tvořen neuvolněným starostou a v lepším případě ještě jednou jeho kolegyní, povětšině paní hospodářkou nebo účetní. Řekněme si otevřeně, že těžištěm práce těchto obcí je realizace jejich práva na samosprávu. Proto ty obce jsou, to je zajímá, to je jejich podstata – výkon samosprávy, to je vlastně důvod jejich existence, a přesto speciální zákony požadují i po těchto malých obcích nezměrný výkon právě té přenesené působnosti. Kdysi jsem se spolu s kolegy pokoušela udělat si jenom základní materiál o tom, jak to se základními povinnostmi takovéto obce vypadá. Nebyl to dobrý pokus, vydala jsem se postupně úplně jiným směrem úvah. Mám zhruba pět tezí, které si myslím, že je potřeba při výkonu přenesené působnosti na malých obcích zohlednit. První, že v České republice malé obce skutečně tvoří převážnou většinu celkového počtu obcí a jen nepatrná část z nich má s ohledem na velikost a počet obyvatel zřízen takový obecní úřad, který by byl schopen technickým i personálním vybavením zajistit výkon přenesené správy na dostatečné úrovni. Druhou tezí je, že obce tohoto druhu přeci jenom upřednostňují výkon samostatné působnosti. Tomu rozumějí a přesto, že pobírají jakýsi příspěvek, častokrát tedy směšný příspěvek na výkon státní správy, tak státní správu zajišťují či nezajišťují podle momentální situace na úřadě. Třetí teze upozorňuje, že umíme v jednotlivých případech zasáhnout jako nadřízený orgán a iniciovat určitá opatření proti nečinnosti, ale v jednotlivých případech. Čtvrtá teze je, že pokud taková obec výkon přenesené správy vůbec nezvládá, pak sice přichází do úvahy uzavření veřejnoprávní smlouvy, ale ta má také jednu nezbytnou podmínku. Je potřeba najít toho druhého smluvního partnera, toho ochotného, který naopak ze svých personálních, technických a jiných prostředků se dá všanc druhé straně na základě veřejnoprávní smlouvy. Poslední, pátá teze. Pokud nenalezneme jako nadřízený orgán ani takového partnera, máme, ano, opatření podle § 65 zákona o obcích. I zde máme zajímavé zkušenosti. Řada obcí, tak jako se někdy zkouší vzdát jakýchsi svých agend, aniž by se je třeba pokusila zajistit externistou nebo někým podobným a rovnou osloví krajský úřad s tím, že neumíme, nemáme, nechceme, vezměte si laskavě tuto agendu. My jsme to zatím ustáli. Díky pečlivé práci mých kolegů se například snaha třebíčského přestupkového řízení se zbavit totálně a hodit to na nás neuskutečnila, ale vím od kolegů, že například ve Středočeském kraji se podobné snahy začínají objevovat i ve stavebním řízení a možná, že tato snaha bude sílit. Všech těchto pět jakýchsi tezí samozřejmě vyvolává řadu provokativních otázek, které souvisí s financováním, které souvisí s tím, kdo vlastně přenesený výkon má dělat, které souvisí s tím, jestli okresní úřady nebyly lepší a pak jenom připomínám zkušenost, tuším dvou tří magistrátů, ať to byla Ostrava nebo Brno-venkov, kde vlastně okresní úřady neexistovaly, funkce vykonávaly magistrátní úřady, přednostou byl v podstatě primátor. Nikomu to nevadilo. Tak jenom když uvažujeme o tom veletoči zpátky, že by bylo možná dobré si i toto uvědomit. Myslím si, že by bylo dobré diskutovat na takovýchto odborných úrovních o tom, kudy dál. V té diskusi je potřeba zohlednit tři aspekty: Aspekt ekonomický, kdy bychom se měli společnými silami pokusit o přesnou definici, a pokud možno, přesné vyčíslení státního příspěvku na přenesený výkon, a to tak, aby byl spojen vždy s tou konkrétní agendou a toto popsání by mělo být v podstatě od počátku, kdy ta agenda je popisována v legislativním záměru, jde do dolní komory, pak jde do horní komory. Od samého počátku bychom věděli, co ta agenda bude stát. Popis té agendy by měl samozřejmě vzniknout jako popis konkrétního procesu navázaný na konkrétní zákon. Ten druhý aspekt je aspekt věcný, možná také lépe funkční. Myslím si, že musíme usilovat o jednotné zajištění výkonu státní správy na území celého státu. Poslední aspekt personální, kdy by stát měl přeci jenom garantovat, ať ověřovat či certifikovat odborné zajištění výkonu přenesené správy. Dovolte mi shrnout mé vystoupení do tří bodů. Prosím pěkně, neznervózňujme občana opětovnou zásadní změnou celého systému, nepřerovnávejme ho zase zpátky. Nevyplatí se to z mnoha důvodů. Za druhé, vylepšujme ten stávající, diskutujme a hledejme. A za třetí, pokračujme společně v reformě, která dokončena není, a ve které, a to jsem si jista, se ten živoucí základ naší novodobé demokracie skrývá.

Redakčně kráceno