Stanovisko |
Jakým způsobem postupuje Ministerstvo vnitra při hodnocení souladu obecně závazných vyhlášek obcí se zákonem?
Zpracovali:
Mgr. Vítězslav Šemora, JUDr. Jaroslav Budinský, Mgr. Petr Faltus
odbor dozoru a kontroly
MV ČR
Jak vyplývá z dlouhodobé rozhodovací praxe Ministerstva vnitra při pozastavování účinnosti obecně závazných vyhlášek (dále jen “OZV”) obcí, tak z navazující praxe Ústavního soudu při rozhodování o jejich případném zrušení, je pro posouzení souladu OZV se zákonem rozhodující splnění zákonem stanovených podmínek pro jejich formální a obsahové náležitosti. U formální stránky vydávání OZV je posuzována zejména otázka, zda byla OZV přijata a vydána v mezích Ústavou garantované a zákony konkretizované kompetence obcí a dále, zda se tak stalo Ústavou a zákony předvídaným způsobem. Z hlediska obsahu je potom posuzován soulad ustanovení OZV s ústavními zákony a zákony. K posouzení formální a obsahové stránky OZV představil Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 63/04 tzv. “test čtyř kroků”, který lze v současnosti považovat za standard a východisko při rozhodování o souladu OZV se zákonem, a který ve své rozhodovací praxi uplatňuje rovněž Ministerstvo vnitra. Test čtyř kroků sestává z/ze:
a) přezkumu pravomoci obce vydávat OZV;
b) zkoumání, zda se obec při vydávání OZV nepohybovala mimo hranice zákonem vymezené věcné působnosti;
c) zkoumání, zda obec při vydávání OZV nezneužila zákonem jí svěřenou působnost;
d) a přezkumu obsahu vyhlášky z hlediska “nerozumnosti”.
Přezkum pravomoci obce vydávat OZV
Oprávnění obce vydávat OZV vyplývá z čl. 104 odst. 3 Ústavy, dle kterého mohou zastupitelstva v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Vydávání OZV má povahu originární normotvorby a k jeho realizaci není třeba výslovného zákonného zmocnění (k uložení povinnosti v OZV však již výslovného zákonného zmocnění třeba je – viz např. nález Ústavního soudu Pl. ÚS 17/02). Při přezkumu tohoto bodu testu je posuzováno, zda byla OZV vydána orgánem k tomu zmocněným, tj. zastupitelstvem obce a zda se tak stalo zákonem stanoveným způsobem (procedurou), tj. přijetím platného usnesení zastupitelstva obce, k němuž je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce, a náležitým vyhlášením OZV, tedy vyvěšením po dobu 15 dnů na úřední desce obecního úřadu. Dospěje-li Ministerstvo vnitra nebo Ústavní soud k závěru, že obec postupovala v souladu s tímto bodem testu čtyř kroků, přistupuje k posouzení druhého bodu testu.
Zkoumání, zda se obec při vydávání OZV nepohybovala mimo hranice zákonem vymezené věcné působnosti
U druhého bodu testu je předmětem posouzení působnost obce při vydávání OZV, respektive posouzení, zda se obec při vydání OZV nepohybovala mimo meze své zákonem vymezené působnosti, tj.
ultra vires. Působnost, v níž obec vydává OZV jest působností samostatnou a je vymezena v § 35 zákona o obcích, ze kterého rovněž vyplývá, že se obec při vydávání OZV řídí zákony. Obec
však není oprávněna upravovat v OZV otázky, které jsou vyhrazeny toliko zákonné úpravě a rovněž otázky, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného či soukromého (viz např. nález Ústavního soudu Pl. ÚS 4/98) a smyslem OZV rovněž není reprodukce zákonů týkajících se úkolů státní správy nebo normování této oblasti, ale samostatná správa vlastních záležitostí (viz např. nález Pl. ÚS 16/97). V neposlední řadě je třeba zmínit rovněž skutečnost, že v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt ukládající povinnosti fyzickým a právnickým osobám, je vázána čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, dle kterých je třeba k ukládání povinnosti výslovného zákonného zmocnění (viz např. nález Ústavního soudu Pl. ÚS 17/02).K využití druhého kroku testu v rozhodovací praxi Ústavního soudu lze odkázat např. na nález Pl. ÚS 3/05, nález Pl. ÚS 32/05, nález Pl. ÚS 27/04 a nález Pl. ÚS 62/04. Dospěje-li Ministerstvo vnitra nebo Ústavní soud k závěru, že obec postupovala zcela nebo z části v souladu s tímto bodem testu čtyř kroků, přistupuje k posouzení třetího bodu testu.
Zkoumání, zda obec při vydávání OZV nezneužila zákonem jí svěřenou působnost
V rámci třetího bodu testu se Ústavní soud zabývá posouzením, zda obec nezneužila svoji zákonem stanovenou působnost, přičemž stanovuje tři základní formy tohoto zneužití. Jde o: a) sledování účelu, který není zákonem aprobován, b) opomíjení relevantních úvah při přijímání rozhodnutí, c) přihlížení k nerelevantním úvahám. Z dosavadní rozhodovací praxe Ústavního soudu je možné dovodit, že pod tento bod testu bude možné podřadit případy neurčitosti právního příkazu, například nedostatečně konkretizovaná veřejná prostranství pro účely zákazu či omezení některých činností. Kroku tři využil Ústavní soud např. v nálezu Pl. ÚS 24/06, Pl. ÚS 15/06 a v nálezu Pl. ÚS 1/05. Posoudí-li Ministerstvo vnitra či Ústavní soud postup obce zčásti nebo zcela v souladu s třetím krokem testu, podrobí celou OZV po obsahové stránce rovněž přezkumu z hlediska nerozumnosti (unreasonabless).
Přezkum obsahu vyhlášky z hlediska “nerozumnosti” (unreasonabless)
Aplikace principu “nerozumnosti” ze strany Ministerstva vnitra a Ústavního soudu musí být velmi restriktivní a měla by se omezit jen na případy, kdy se OZV obce jeví jako zjevně absurdní. Za zjevnou absurdnost lze přitom považovat jen případ, kdy provedený přezkum vede jen k jedinému možnému (v protikladu k preferovanému nebo rozumnému) závěru, který je absurdní, a tento rozpoznaný závěr zůstal naopak obcí nerozpoznán. Nerozumnost nesmí být použita jako záminka k zásahu do obcí přijaté OZV jen z důvodu věcného nesouhlasu Ministerstva vnitra či Ústavního soudu.
Aplikace principu nerozumnosti tedy přichází v úvahu jen za extrémních okolností, nesmí být jen možným jiným názorem, aniž by byla zároveň vyvrácena možná rozumnost názoru obce. Posuzování, zda obec jednala rozumně, není jednoduše otázkou, zda jednala v souladu s oprávněním poskytnutým jí zákonem; posouzení nerozumnosti spíše vyžaduje zvážit napadenou vyhlášku z hlediska jejích dopadů měřených obecnou rozumností (viz například nález Pl. ÚS 57/05).