Týdeník Veřejná správa


Konzultace

JUDr. Jiří Kroupa

Úskalí obecní normotvorby
Zákaz konzumace alkoholických nápojů na veřejnosti a zrušení obecně závazné vyhlášky města Dobříš nálezem Ústavního soudu Pl. ÚS 32/05

Vyšlo v čísle 22/2006

ilustrační fotoTenká hranice zákonné kompetence obce k vydávání obecně závazných vyhlášek patří k frekventovaným tématům v rozhodovací činnosti Ústavního soudu a tuto pozici si drží navzdory jeho konstantní judikatuře, která již přinesla zrušení celé řady obecních vyhlášek právě pro překročení této kompetence. Rovněž téma obecního zákazu konzumace alkoholických nápojů, respektive jiných návykových látek na veřejnosti se před Ústavním soudem již v minulosti objevilo. Jak je však vidět na jednom z jeho letošních nálezů, tato problematika stále ještě není historií. Obecně závaznou vyhlášku č. 5/2004, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku omezením konzumace alkoholu a jiných návykových látek na veřejném prostranství, vydalo zastupitelstvo města Dobříš na svém zasedání dne 4. listopadu 2004, přičemž nabyla účinnosti dnem 25. listopadu téhož roku. Jejím cílem bylo zabránit narušování veřejného pořádku, které bývá s konzumací alkoholických nápojů a dalších návykových látek často spojeno a je vnímáno jako společensky škodlivé, cestou zákazu této konzumace na vybraných veřejných prostranstvích na území města Dobříš (viz čl. 3 odst. 1 a 2 vyhlášky).

Veřejná prostranství byla vyhláškou vymezena jak obecně (v čl. 2 odst. 2 jako “všechny ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky, dětská hřiště, sportoviště a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru”), tak v čl. 3 odst. 2 konkrétním výčtem ulic, náměstí a dalších urbanistických součástí města (zámek, železniční stanice atd.). Už tato dvojitá definice vyvolávala jisté pochybnosti, neboť její obecná část se zcela neshodovala s definicí veřejného prostranství obsaženou v § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), když mezi veřejná prostranství zařadila též dětská hřiště a sportoviště, která ovšem vždy nemusí splňovat požadavek přístupnosti každému bez omezení. Rovněž zákaz konzumace u železniční stanice a na zastávkách linkové osobní dopravy a “v okruhu 30 m od nich” mohl znamenat nepřípustný zásah do soukromého vlastnictví v případě, že by byl oním třicetimetrovým okruhem zasažen též soukromý pozemek.

Definice alkoholických nápojů a jiných návykových látek než alkohol (čl. 2 odst. 3 a 4 vyhlášky) byly převzaty ze zákona č. 37/1989 Sb., o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomaniemi. V případě druhé z definic bylo výslovně uvedeno, že pro účely vyhlášky se za jinou návykovou látku nepovažuje nikotin.

Sankce za porušení vyhlášky upravoval její článek 5, který jakékoliv jednání rozporné s vyhláškou označoval za přestupek v případě fyzických osob, respektive za správní delikt v případě osob právnických. V souvislosti s udílením sankcí pak bylo odkazováno na zvláštní předpisy, a to příkladmo na § 46 odst. 2 a 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích a § 58 odst. 4 obecního zřízení.

Předmětná vyhláška však neunikla pozornosti Ministerstva vnitra jako orgánu státního dozoru nad výkonem samostatné normotvorné činnosti územní samosprávy, které rozhodnutím ze dne 25. května 2005 pozastavilo účinnost vyhlášky a následně pak dne 14. června téhož roku ministr vnitra podal návrh na její zrušení Ústavním soudem na základě čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy a § 64 odst. 2 písm. g zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Důvodem pro tento postup Ministerstva vnitra byl podle jeho tvrzení rozpor vyhlášky s obecním zřízením, neboť její obsah překročil zákonnou kompetenci, kterou obec disponuje v souvislosti s vydáváním obecně závazných vyhlášek. Závěry Ministerstva vnitra pak byly zejména opřeny o starší nálezy Ústavního soudu v analogických případech. Plénum Ústavního soudu rozhodlo ve věci nálezem Pl. ÚS 32/05 ze dne 10. ledna 2006, a to tak, že napadenou vyhlášku skutečně zrušilo.

V rámci odůvodnění nálezu se Ústavní soud skutečně opřel o svoji starší judikaturu týkající se dané problematiky, konkrétně pak zejména o nálezy Pl. ÚS 42/97, Pl. ÚS 4/98, Pl. ÚS 17/02 a Pl. ÚS 50/03. V souvislosti s posouzením souladu napadené vyhlášky s Ústavou a ústavními zákony, respektive se zákony vůbec, využil Ústavní soud tzv. test čtyř kroků, který je v této souvislosti tradičně používán:

  1. “Přezkoumání pravomoci obce vydávat obecně závazné vyhlášky.
  2. Přezkoumání otázky, zda se obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost (jednání ultra vires).
  3. Vyřešení otázky, zda obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nezneužila zákonem jí svěřenou působnost.
  4. Přezkum obsahu vyhlášky z hlediska “nerozumnosti”.”.

K tomu Ústavní soud doplnil, že “prvá dvě kritéria jsou kritérii formálními, zbylá dvě se vztahují k samotnému obsahu napadeného předpisu, byť i tato dvě poslední kritéria vykazují aspekty jednání ultra vires (v materiálním slova smyslu)”.

Z pohledu prvního z uvedených kritérií bylo třeba označit napadenou vyhlášku za ústavněprávně konformní, neboť byla vydána kompetentním orgánem obce a při zachování příslušného postupu.

Výchozím bodem pro zhodnocení z pohledu druhého kritéria je ustanovení § 35 odst. 3 písm. a) obecního zřízení, podle něhož se obec při výkonu své samostatné působnosti řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem. Toto pravidlo je dále rozvedeno formulací konkrétních zákonných zmocnění obce, respektive stanovením okruhů, v jejichž rámci má obec možnost vlastní normotvorby. Takovým “obecným” zmocněním je i § 10 obecního zřízení, který ve svém písmenu a) dává obci možnost ukládat povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména pak stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranství v obci jsou takové činnosti zakázány. Na toto ustanovení obecního zřízení se odvolávala napadená vyhláška a problematika omezení konzumace alkoholu a jiných návykových látek na veřejnosti také zjevně do okruhu činností, které by mohly narušit veřejný pořádek v obci, spadá.

Nutnost respektovat při vlastní normotvorbě zákonná pravidla však dosti široké zmocnění v § 10 písm. a) obecního zřízení dále zužuje, neboť obec nemůže upravit jednotlivé vztahy z daného okruhu v případě, kdy tyto jsou již upraveny speciálním zákonem či zákonné úpravě vyhrazené. Jak konstatoval Ústavní soud, “účelem a funkcí vydávání obecně závazných vyhlášek je správa vlastních záležitostí samostatně a nelze je spatřovat v pouhé volné reprodukci zákonů, týkajících se úkolů státní správy, či dokonce v normování této oblasti”. Problematiku ochrany před nemírnou konzumací alkoholu upravoval v době vydání vyhlášky zákon č. 37/1989 Sb., o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomaniemi (nahrazený s účinností od 1. ledna 2006 zákonem č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů). Možnost obce regulovat vztahy z dané oblasti se tedy vymykala § 10 písm. a) obecního zřízení a – pokud by taková možnost vůbec existovala – musela by vyplývat pouze ze zákona č. 37/1989 Sb. Ten skutečně ve svém § 4 odst. 3 písm. a) zmocnil obec omezit nebo zakázat v určitých dnech nebo hodinách nebo na určitých místech prodej a podávání alkoholických nápojů nebo tabákových výrobků v zařízeních veřejného stravování, v prodejnách potravin nebo na jiných veřejně přístupných místech. Uvedené zmocnění se však týkalo pouze prodeje a podávání alkoholických nápojů, zatímco samotnou jejich konzumaci paušálně nezakazoval ani zákon č. 37/1989 Sb., ani zákon jiný. Město Dobříš tedy v tomto ohledu postrádalo zákonné zmocnění a naopak svou regulací vztahů upravených zvláštním zákonem nepřípustně vstoupilo do oblasti kompetence státních orgánů.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 22/2006.