Příloha
Proces decentralizace na Slovensku přinutil dnes většinu obcí k meziobecní spolupráci. Tato otázka je v současnosti velmi aktuální, podpořená také názorem, že velký počet obcí je nežádoucí, protože snižuje efektivnost výkonu původních i přenesených kompetencí. Kromě toho malé obce nedisponují dostatkem personálních a odborných kapacit stejně jako vlastních finančních zdrojů na zabezpečení standardní vybavenosti a služeb. Cílem příspěvku je poukázat na dosavadní vývoj sídelní struktury na Slovensku a na základě přenosu kompetencí v letech 2002 až 2004 poukázat na sdružování obcí do společných obecních úřadů jako jedné z forem meziobecní spolupráce. Závěr věnujeme směru budoucího vývoje konsolidace sídelní struktury na Slovensku v kontextu s návrhem komunální reformy, jejíž realizace by se měla stát základem pro pokračování a optimalizaci procesu fiskální decentralizace.
Fragmentace sídelní struktury na Slovensku a význam meziobecní spolupráce
Rozdrobenost sídelní struktury na Slovensku je z pohledu dalšího vývoje organizace veřejné správy a efektivního řešení kvalitního výkonu přenesených kompetencí (podobně jako v Česku) systémovým problémem. Do protichůdného pohledu se dostávají pohledy ekonomické a společensko-politické. Je těžké v této situaci navrhovat jednoznačné závěry. K problému bude nutné přistupovat jako ke složitému systému a hledat takové řešení, které bude většina obyvatelstva akceptovat. Předtím je ovšem nutné poznat dosavadní vývoj sídelní struktury, snažit se pochopit jaké procesy a trendy probíhaly v této sféře v minulosti a jak ovlivňovaly současnou sídelní strukturu. Její současná podoba ovlivnila hlavně integrace obcí v období socialismu a následně dezintegrace způsobená zavedením demokratických prvků do řízení a správy státu po roce 1990. Procesy integrace obcí byly součástí takzvané socialistické přestavby sídelní struktury země. Zatímco v roce 1950 bylo na Slovensku 3 344 obcí, v roce 1989 jich bylo již jen 2 669, což byl nejnižší stav počtu obcí na Slovensku v novodobé historii. Za celé období 1950-1989 se zredukoval počet obcí téměř o dvacet procent. Po celospolečenské změně začátkem devadesátých let docházelo v sídelní struktuře k návratu do původního stavu. Počet obcí se tak v období let 1989-1990 zvýšil o 157 na 2 826 obcí. V dalším období se situace stabilizovala, ale počet obcí se zvýšil na současných 2 891. Takový nárůst počtu obcí neumožňuje z ekonomického hlediska efektivní poskytování služeb.
Z Tabulky 1 vidíme, že z celkového počtu obcí jich téměř sedmdesát procent nemá více než 1 000 obyvatel a žije v nich jenom něco přes šestnáct procent celkové populace Slovenska. Jsou to obce téměř bez ekonomické síly, o vyprodukování reálných daňových příjmů ani nemluvě, což výraznou měrou omezuje jejich fiskální nezávislost. Celkový nárůst počtu obcí z hlediska struktury osídlení se projevil zejména ve velikostní kategorii do dvou tisíc obyvatel. Z hlediska změny územní organizace správy obcí na Slovensku vzniklo za období 1990-1999 rozdělením 267 obcí, což představuje 9,3 procenta z celkového počtu. Znamená to, že každá desátá obec na Slovensku má charakter nově zřízené obce. Průměrně připadlo na jednu obec 711 obyvatel. Nově zřízené obce jsou nejvíce zastoupené ve velikostní skupině obcí s 200-499 obyvateli, v níž je až sto nově zřízených obcí (12,4 %). Ve velikostní skupině 500-999 obyvatel je to 9,5 procenta a velikostní skupinu obcí s 1000-1999 obyvateli rozšířilo 7,6 procenta nově zřízených obcí. Zvýšení rozpočtového zatížení obcí z provozu nově zřízených obcí se předpokládalo nejméně o 300 až 320 milionů Sk ročně. Z toho vyplývá, že velikost obce ve významné míře ovlivňuje složení a efektivnost místních veřejných výdajů. Proto by se v případě dalšího přesunu kompetencí na obce mělo Slovensko podrobněji zabývat vztahem mezi efektivní velikostí samosprávné jednotky a vlivem obyvatel na rozsah a strukturu poskytovaných místních veřejných služeb. Tento vztah je zároveň dlouhotrvajícím otevřeným problémem při formování vývoje veřejné správy nejen na Slovensku. Souvisí to s otázkami optimální velikostní struktury, respektive optimální velikosti nejnižší jednotky územní samosprávy.
Problém vysoké fragmentace současné sídelní struktury se netýká jenom Slovenska, ale také mnohých dalších transformujících se zemí střední a východní Evropy i některých zemí západní Evropy. Z transformujících se zemí střední a východní Evropy je nejfragmentovanější sídelní struktura v České republice. Z hlediska sídelní struktury je tu téměř osmdesát procent obcí do 1 000 obyvatel. Ze zemí západní Evropy má nejfragmentovanější sídelní strukturu Francie s více než sedmdesáti procenty obcí do 1 000 obyvatel. Naproti tomu v Bulharsku, Polsku a Litvě nemá ani jedna samospráva méně než 1 000 obyvatel, přičemž nad 10 000 obyvatel mají více než devadesát procent všech obcí v Litvě, téměř dvě třetiny v Bulharsku a třetina v Polsku. Ze západních zemí má do 1 000 obyvatel méně než jedno procento obcí například v Belgii, Nizozemsku, Portugalsku či Švédsku, přičemž na druhé straně dosahují vysoký podíl počtu obcí nad 10 000 obyvatel (v průměru okolo osmdesáti procent, přičemž Dánsko více než devadesát procent). Tento fakt svědčí o skutečnosti, že ve více vyspělých zemích proběhly už komunální reformy směřující ke konsolidaci sídelní struktury buď municipalizací nebo vytvářením dobrovolných municipálních sdružení.
Aby se zamezilo narůstajícímu počtu zejména malých obcí na Slovensku, upravil se od roku 2002 novelou zákona SNR č. 369/1990 legislativní rámec slučování a rozdělování obcí. Tím se vymezily podmínky, které musí obce při případném rozdělení splnit. Ve smyslu § 2a citovaného zákona platí, že “obec se může rozdělit, pokud nové obce budou mít katastrální území anebo soubor katastrálních území tvořící souvislý územní celek nejméně 3 000 obyvatel, pokud urbanisticky nesplynuly s ostatními částmi obce. Obec není možné rozdělit, pokud do rozvoje odčleňované časti obce byly vloženy investice, od kterých je závislá celá obec”. Tím můžeme konstatovat, že další fragmentace sídelní struktury Slovenska se výrazně zabrzdila.
Za jedno z východisek efektivního řešení a kvalitnějšího výkonu přenesených kompetencí při současném řešení problematiky malých obcí na bázi vzájemné koordinace a kooperace je možné považovat meziobecní spolupráci. Jejím významným prvkem je, že neohrožuje základní principy veřejné správy a zachovává tendenci decentralizace a demokratizace, místní participace a rozhodování bez narušení samosprávného charakteru a identity obcí a charakteru sídelního systému vůbec. Kromě toho pomáhá utváření nové kultury veřejné správy a celkové změny stylu činnosti místní samosprávy. Celkovou úroveň meziobecní spolupráce ovlivňuje množství faktorů, zejména druh, struktura a finanční náročnost vykonávaných kompetencí, nedostatek administrativních a odborných kapacit, lacinější výkon správy, snaha přibližovat se k přirozené funkčnosti regionů, stejně jako možnosti čerpání prostředků z fondů Evropské unie. I když všechny faktory je potřebné analyzovat, právě poslední vzpomenutý faktor v současnosti stále intenzivněji nabírá na významu, protože požadavek na kooperaci je důležitou podmínkou při přípravě projektů požadujících finanční pomoc ze strany Evropské unie. Partnerství a spolupráce subjektů místní samosprávy je z mezinárodního hlediska upravená v Evropské chartě místní samosprávy stejně jako ve smyslu Evropské rámcové úmluvy o přeshraniční spolupráci mezi územními celky nebo orgány.
Jednu z nejrozšířenějších forem meziobecní spolupráce na Slovensku v současnosti představují takzvané společné obecné úřady. Jsou dobrovolnou formou spolupráce a jednotlivá města a obce z nich mohou kdykoliv vystoupit, nebo celá smlouva může být uzavřená pouze na určitý čas. Základními samosprávnými principy vytváření společných obecních úřadů jsou principy dobrovolnosti, vzájemné výhodnosti (pro všechny partnery), rovnocennosti postavení obcí (bez ohledu na velikost obce, ekonomickou sílu, význam a množství přenesených kompetencí) a zachování autonomnosti rozhodování každé obce. Institut společných obecních úřadů začaly obce prakticky využívat až při přípravě reformy veřejné správy v souvislosti s realizací přesunu kompetencí na obce a města, zejména při realizaci přeneseného výkonu státní správy na malé obce, a to přestože možnost založení společných obecních úřadů existuje už od začátku devadesátých let. Společné obecní úřady se staly součástí systému místní územní samosprávy především po roce 2003, když byly na města a obce přesunuty kompetence na úseku stavebního řízení. V současnosti je téměř nezpochybnitelný vysoký význam společných obecních úřadů, který by měl působit na snížení nákladů na správu a racionalizaci společně vykonávaných kompetencí. O celkové efektivnosti výdajů je však možné hovořit pouze ve spojitosti se zřízením ekonomicky racionálního počtu společných obecních úřadů. Tato otázka má také silné teoretické zázemí a, jak jsme se již zmínili, je spojená s optimalizací sídelní struktury.
Prostorová analýza meziobecní spolupráce a směřování budoucího vývoje konsolidace sídelní struktury
Koncem března 2004 bylo na území Slovenska zřízeno více než 190 společných obecních úřadů, v nichž je zastoupeno více než 2 600 obcí. Představuje to přibližně devadesát procent z celkového počtu obcí s téměř sedmdesáti procenty z celkového počtu obyvatel. Vládní materiál Koncepce decentralizace a modernizace veřejné správy z roku 2000 uvažoval například o zřízení asi 169 společných obecních úřadů. Pro prostorovou analýzu meziobecní spolupráce na Slovensku jsme si zvolili systém dvou ukazovatelů, jejichž prostřednictvím analyzujeme územní rozložení společných obecních úřadů z hlediska jednotlivých krajů. Jde o podíl počtu sdružených obcí na celkovém počtu obcí a průměrný počet obcí sdružených v jeden společný obecní úřad. Výsledky analýzy vidíme v Tabulce 2.
Na základě Tabulky 2 jsme nejvyšší podíl počtu sdružených obcí na celkovém počtu obcí zaznamenali v Trnavském kraji (86,7 %). Těsně za ním následuje Trenčínský kraj s podílem 83,6 %. Na druhé straně nejnižší podíl sledujeme v Banskobystrickém kraji (55,1 %). Ani v jednom kraji tento podíl neklesl pod padesát procent, což můžeme hodnotit velmi pozitivně. Také jsme zjistili, že nejnižší hodnota průměrného počtu sdružených obcí na jeden společný obecní úřad je v Bratislavském kraji (3,7 obce), i když v předcházejícím případě jsme zaznamenali podíl až 78,9 % počtu sdružených obcí na celkovém počtu obcí. Tento rozdíl je způsobený diametrálně menším počtem obcí v Bratislavském kraji a vysokým počtem zřízených společných obecních úřadů na celkový počet obcí v kraji. Na druhé straně nejvyšší průměrný počet sdružených obcí na jeden společný obecní úřad sledujeme v Prešovském kraji (až 21,2 obce), přičemž s vysokou hodnotou tohoto ukazovatele koreluje také vysoký podíl počtu sdružených obcí na celkovém počtu obcí.
Při vykonávání kompetencí prostřednictvím společných obecních úřadů je potřebné věnovat pozornost také jejich celkové struktuře. Obce se většinou sdružují za účelem společného vykonávání kompetencí v oblasti technické infrastruktury, životního prostředí, ekonomického rozvoje samosprávy, správních agend nebo ucházení se o dotace z evropských fondů na rozvojové projekty. Předmětem meziobecní spolupráce je podle kompetenčního zákona (zákon NR SR č. 416/2001) vykonávání přenesených kompetencí, které jsou uvedeny v tabulce 3.
Z Tabulky 3 vidíme, že více než deseti procenty jsou zastoupeny kompetence v oblasti pečovatelské služby, pozemních komunikací a ochrany přírody. Nejsilnějším tlakem na zakládání společných obecních úřadů byly kompetence v oblasti stavebního řízení, které byly přeneseny na obce a města od 1. ledna 2003. Tento stav potvrzuje navíc zastoupení až 37 procent z celkové struktury zabezpečovaných kompetencí. Na druhé straně podstatně menší zastoupení mají kompetence v oblasti zdravotnictví, regionálního rozvoje a vyvlastňovacího řízení. Přitom ani jednoho procenta z celkové struktury společně vykonávaných kompetencí nedosáhly kompetence v oblasti preventivní ochrany a tělesné kultury. Na základě toho můžeme konstatovat, že takové zastoupení kompetencí potvrzuje fakt o náročnosti jejich vykonávání a zároveň o potřebě určitých racionalizačních tlaků na snížení ekonomické náročnosti, na prostorové a materiální zabezpečení výkonu působností sdružených obcí.
Úspory, které je možné tímto způsobem dosáhnout, mají svůj význam, což můžeme pozorovat prostřednictvím podílu výdajů na správu obcí z běžných výdajů podle jednotlivých velikostních kategorií obcí. Rozdíl vynaložených výdajů na správu obcí z běžných výdajů je při velikostní kategorii obcí do 500 obyvatel (71,3 %) a nad 5 000 obyvatel (30,5 %) je více než stoprocentní, což hovoří ve prospěch vyšší velikostní kategorie obcí. Celkové hodnocení příspěvku na zřizování společných obecních úřadů k efektivnějšímu vykonávání přenesených kompetencí nemůžeme bagatelizovat pouze na tento jeden ukazatel. Je potřebná také hloubková analýza reálného stavu, problémů a nedostatků meziobecní spolupráce obcí.
Z hlediska působení několika rizikových faktorů (například finanční bariéry spolupráce, dominantnosti některého z účastníků, nadměrného očekávání nebo transparentnosti) nemůžeme řešení problémů obcí sdružováním do společných obecních úřadů označit jako bezproblémový proces. Od založení společných obecních úřadů až dodnes zůstává největším problémem financování a přesun nedostatečného počtu odborných pracovníků. Pokud se finanční bariéra spolupráce ukazuje být největším rizikovým faktorem, pro její zmírňování doporučujeme vytvoření dostatečné finanční podpory meziobecní spolupráce ze strany státu, kombinované se zlepšením finanční situace samotných obcí. Finanční podpora by se měla stát citelnou motivací ke vstupu do meziobecní spolupráce. Z hlediska finančních zdrojů spolupráce se uvádějí dvě základní kategorie:
V rámci účinné podpory meziobecní spolupráce ze strany státu doporučujeme analyzovat možnosti efektivní finanční podpory ze strany státu využitím finančně-ekonomických nástrojů daňové a dotační politiky, založených na motivaci malých a daňově poddimenzovaných obcí k efektivnímu sdružování na dobrovolném základě. Například systém poskytování dotací ze státního rozpočtu doporučujeme nastavit tak, aby motivoval ke spolupráci poskytováním většího objemu finančních prostředků obcím spolupracujícím při poskytování služeb. Případná zodpovědnost za dodatečné služby a potřebné finanční zdroje z dotačního systému by se mohly přidělit těm obcím, které splní minimální limit prostřednictvím dobrovolného slučování. Přitom se považuje z hlediska meziobecní spolupráce za minimální počet populace okolo 5 000 obyvatel. Obec by měla mít určité minimum velikosti populace, aby mohla uplatňovat určité minimum služeb efektivně.
V kontextu pokračování reformy veřejné správy na Slovensku se v současnosti začíná diskutovat o budoucím vývoji konsolidace sídelní struktury (o meziobecní spolupráci či případné municipalizaci) s cílem vytvořit samosprávu na úrovni obcí schopnou reálně plnit své funkce a spoluvytvářet podmínky pro vyvážený a trvale udržitelný sociálně-ekonomický rozvoj v souladu se svěřenými kompetencemi a příslušnými zdroji. Řešení tohoto problému se stalo předmětem vládního materiálu Návrh komunální reformy, který doporučuje přiklonit se buď k vytvoření svazkové struktury (německý model) nebo municipalizace (skandinávský model). V případě vytvoření sdružení (svazku obcí) návrh uvažuje se sloučením malých obcí do 250 obyvatel do větších územních celků, což by za předpokladu, že počet obyvatel svazku obcí neklesne pod 5 000, znamenalo oproti současnému počtu 2 891 obcí výrazné snížení na 239-300 správních jednotek. Nové organizaci obcí ve vazbě na kompetence bude potřebné následně přizpůsobit také systém poskytování transferů ze státního rozpočtu a daňové pravomoci. V případě uplatnění municipalizace návrh Komunální reformy uvažuje s plošným slučováním obcí a odebráním politicko-správní samostatnosti původním obcím. Obdobné řešení zvolilo například Dánsko, Švédsko, Polsko či provincie v Kanadě. Zkušenosti z těchto zemí ukazují, že větší správní jednotky umožňují nejen efektivní poskytování služeb občanům, ale mají obrovský význam při fiskální decentralizaci.
Vzhledem k dnešní vysoké fragmentaci územního osídlení Slovenska návrh pozitivně vnímá aplikaci dánského postupu, kde zvažovali při municipalizaci aplikaci jednoho ze tří základních modelů (centralizační, dobrovolný nebo smíšený). V Dánsku potom mohlo dojít ke změně daňového určení i k daňové pravomoci, protože větší správní jednotky jsou schopné zabezpečovat i výběr, správu a přerozdělování daní. Navzdory zásadnímu snížení počtu obcí se v Dánsku uplatňuje také model meziobecní spolupráce při zabezpečování některých služeb, přičemž jde o dohody mezi obcemi na dobrovolné bázi.
Častokrát se argumentuje, že komunální reforma by měla být také nástrojem pro zlepšení konkurenceschopnosti venkova. Přitom si myslíme, že zejména v marginálních územích jako je Šariš, Gemer nebo Novohrad, kde máme koncentraci obcí do 100 a 200 obyvatel, je potřebné hledat nástroje pro nastartování jejich regionálního rozvoje. Celkově však zastáváme názor, že meziobecní spolupráce není řešením všech problémů života obcí, ale můžeme ji chápat jako cenný doplněk celkového systému působení veřejného sektoru, přičemž směr jeho budoucího rozvoje ovlivní zejména další kroky decentralizace a modernizace veřejné správy.
Tab. 1 Struktura osídlení na Slovensku
Obce a města podle velikosti |
Počet obcí a měst |
Počet obyvatel |
|||||
Počet |
[%] |
[%] kumulativně |
z toho měst |
Počet |
[%] |
[%] kumulativně |
|
do 199 obyv. |
380 |
13,1 |
13,1 |
0 |
47 363 |
0,9 |
0,9 |
200 - 499 obyv. |
794 |
27,5 |
40,6 |
0 |
273 080 |
5,1 |
6,0 |
500 - 999 obyv. |
775 |
26,8 |
67,4 |
0 |
547 161 |
10,2 |
16,1 |
1 000 - 1 999 obyv. |
555 |
19,2 |
86,6 |
2 |
774 448 |
14,4 |
30,5 |
2 000 - 4 999 obyv. |
259 |
9,0 |
95,6 |
19 |
753 922 |
14,0 |
44,5 |
5 000 - 9 999 obyv. |
56 |
1,9 |
97,5 |
45 |
386 411 |
7,2 |
51,7 |
10 000 – 19 999 obyv. |
32 |
1,1 |
98,6 |
31 |
452 325 |
8,4 |
60,0 |
20 000 - 49 999 obyv. |
29 |
1,0 |
99,6 |
30 |
844 944 |
15,7 |
75,8 |
50 000 - 99 999 obyv. |
9 |
0,3 |
99,9 |
9 |
639 585 |
11,9 |
87,7 |
nad 100 000 obyv. |
2 |
0,1 |
100,00 |
2 |
660 814 |
12,3 |
100,0 |
SR celkem |
2 891 |
100,0 |
- |
138 |
5 380 053 |
100,0 |
- |
Tab. 2 Prostorová analýza meziobecní spolupráce k 31. 3. 2004
Kraj |
Počet společných obecních úřadů |
Počet obcí |
Počet obyv. obcí sdruž. v SOÚ |
Průměrný počet sdruž. obcí na jeden SOÚ |
||
Počet obcí sdružených v SOÚ |
Celkový počet obcí |
Podíl počtu sdružených obcí na celkovém počtu obcí [v %] |
||||
1 |
2 |
3 |
4 |
3 / 4 x 100 |
5 |
3 / 2 |
Bratislavský |
15 |
56 |
71 |
78,9 |
176 237 |
3,7 |
21 |
189 |
218 |
86,7 |
287 251 |
9,0 |
|
Trenčínský |
20 |
230 |
275 |
83,6 |
397 259 |
11,5 |
Nitranský |
28 |
278 |
344 |
80,8 |
560 174 |
9,9 |
Žilinský |
24 |
232 |
312 |
74,4 |
529 332 |
9,7 |
Banskobystrický |
30 |
283 |
514 |
55,1 |
702 619 |
9,4 |
Prešovský |
25 |
529 |
659 |
80,3 |
549 969 |
21,2 |
Košický |
31 |
272 |
438 |
62,1 |
473 239 |
8,8 |
Celkem za SR |
194 |
2607 |
2 831 |
92,1 |
3 776 080 |
13,4 |
Průměr za kraj |
24 |
326 |
354 |
92,1 |
472 010 |
13,6 |
Tab. 3 Struktura kompetencí vykonávaných prostřednictvím společných obecních úřadů k 31. 3. 2004
Poř. č. |
Druh kompetence |
% zastoupení jednotlivých kompetencích |
1. |
Stavební řízení |
37,0 |
2. |
Pečovatelská služba |
14,2 |
3. |
Pozemní komunikace |
12,6 |
4. |
Ochrana přírody |
10,5 |
5. |
Vodní hospodářství |
8,5 |
6. |
Školství |
8,0 |
7. |
Zdravotnictví |
3,0 |
8. |
Regionální rozvoj |
2,7 |
9. |
Vyvlastňovací řízení |
2,1 |
10. |
Preventivní ochrana a PO |
0,7 |
11. |
Tělesná kultura |
0,7 |
Celkem |
100,0 |
Překlad -lo-