VEŘEJNÁ SPRÁVA | TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY |
číslo 18 |
konzultace |
JUDr. Jiří Kroupa
V polovině ledna Ústavní soud svým nálezem zrušil obecně závaznou vyhlášku města Litoměřic, která na jeho území zakazovala propagandu komunistického, nacistického a fašistického charakteru. Rozhodnutí v této kauze vyvolalo poměrně značný mediální zájem. Ten ovšem v některých případech těžil spíše ze skutečnosti, že při velmi zběžném či bulvárním pohledu navozuje výsledek řízení dojem, že Ústavní soud zmíněnou propagandu povolil. Závěry soudu však samozřejmě s něčím podobným neměly nic společného a důvody zrušení litoměřické vyhlášky je nutno hledat v oblasti právní úpravy působnosti obcí a limitů jejich oprávnění vydávat akty normativního charakteru.
Obecně závazná vyhláška města Litoměřice č. 4/95, o zákazu komunistické, fašistické a nacistické propagandy na území města Litoměřice byla přijata městským zastupitelstvem dne 6. dubna 1995. Vlastní zákaz propagandy příslušného charakteru ve městě obsahoval § 1 vyhlášky, zatímco v § 2 bylo podrobněji rozvedeno, co se touto propagandou rozumí. Mělo se konkrétně jednat o požadavky na násilnou změnu ústavního pořádku, o užívání symbolů zmíněných zločinných hnutí při jejich propagaci a konečně o zpochybňování zločinnosti režimů, které tato hnutí představovala. Pojem propagandy se ve svém nálezu pokusil definovat také Ústavní soud, který jej chápe jako “veřejné šíření, objasňování, obhajobu a doporučování nějakých myšlenek, názorů nebo postojů.”
Vyhláška nabyla účinnosti 3. května 1995. Ministerstvo vnitra, které je podle § 123 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) příslušné vykonávat dozor nad zákonností obecních právních předpisů a které tuto funkci převzalo od zrušených okresních úřadů, shledalo litoměřickou vyhlášku jako rozpornou se zákonem. 5. června loňského roku proto bylo zahájeno příslušné řízení směřující k pozastavení účinnosti vyhlášky, k čemuž také skutečně rozhodnutím Ministerstva vnitra s účinností od 30. června 2003 došlo.
Následně podal dne 28. července 2003 ministr vnitra u Ústavního soudu návrh na zrušení vyhlášky, a to podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a podle § 124 odst. 3 obecního zřízení. Plénum Ústavního soudu ve věci rozhodlo dne 13. ledna 2004 nálezem Pl. ÚS 38/03, ve kterém návrhu ministra vnitra plně vyhovělo a předmětnou vyhlášku s účinností od 13. února letošního roku zrušilo. Ve Sbírce zákonů nález vyšel pod číslem 57/2004 Sb.
Argumentace Ministerstva vnitra vycházela z předpokladu, že zastupitelstvo obce má sice Ústavou předpokládané právo vydávat obecně závazné vyhlášky, avšak toto právo může realizovat pouze v mezích své působnosti (čl. 104 odst. 3 Ústavy). Tato působnost je podle prvního odstavce téhož článku Ústavy stanovitelná pouze zákonem. Pokud jde o přenesenou působnost územní samosprávy, může obec vydat právní předpis pouze na základě a v mezích zákona, pokud je k tomu zákonem zmocněna (čl. 79 odst. 3 Ústavy). Na tuto obecnou úpravu úzce navazuje zákon č. 128/2000 Sb., který se dále zabývá působností obce a pravidly pro vydávání jejích právních předpisů. Jak s Ústavou, tak se zákonem byla podle Ministerstva vnitra litoměřická vyhláška v rozporu, neboť problematika, kterou řeší, vůbec nespadá do kompetence územní samosprávy. To platí nejen pokud jde o současný zákon č. 128/2000 Sb., ale také pro předešlou úpravu, kterou představoval zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení). Kromě toho předmětná vyhláška stanovovala občanům určité povinnosti a pokud byla rozporná se zákonem, dostávala se tudíž do konfliktu rovněž s čl. 2 odst. 4 Ústavy, který vyjadřuje princip, podle něhož každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Rozpor byl podle navrhovatele konečně dán i s čl. 4 Listiny základních práva svobod (dále jen Listina), mimo jiné obecně stanovícím, že povinnosti lze ukládat pouze na základě zákona a v jeho mezích. Pro úplnost ještě dodejme, že město Litoměřice vzalo návrh na zrušení vyhlášky na vědomí, aniž se k němu podrobněji vyjádřilo.
Ústavní soud ze všeho nejdříve věnoval pozornost otázce, jaká je přesně povaha právních norem ve vyhlášce obsažených. Na základě výše uvedeného vymezení pojmu “propagace” konstatoval, že svým obsahem vstupuje vyhláška do oblasti svobody projevu. Podle čl. 17 odst. 1 a 2 Listiny jsou svoboda projevu a právo na informace zaručeny a každý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu. V obdobném duchu nález poukazuje také na mezinárodní dokumenty - Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (vyhlášen jako č. 120/1976 Sb.) a Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod (pod č. 209/1992 Sb.).
Listina zároveň stanoví, že svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti (čl. 17 odst. 4). V českém právním řádu lze taková konkrétní omezení pochopitelně nalézt. Nejtypičtějším příkladem je právní úprava v trestním zákoně č. 140/1961 Sb., a sice trestných činů podle § 198a (podněcování k nenávisti vůči skupině osob nebo k omezování jejich práv a svobod), podle § 260, resp. 261 (podpora a propagace hnutí směřujících k potlačení práv a svobod člověka) či podle § 261a (zejména tzv. popírání holocaustu). Dalšími předpisy, které uvedené omezení obsahují a které Ústavní soud v nálezu uvedl, jsou tiskový zákon (č. 46/2000 Sb.) a zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání (č. 231/2001 Sb.) Právě povahu takového omezení svobody projevu měla i zkoumaná litoměřická vyhláška.
Ve shodě s navrhovatelem dále vyšel Ústavní soud ze zmíněných článků 104 odst 1 a 3, resp. 79 odst. 3 Ústavy, podle nichž může zastupitelstvo obce vydat právní předpis pouze v mezích své zákonem stanovené působnosti, resp. jen na základě a v mezích zákona při výslovném zákonném zmocnění (podle toho, zda jde o působnost samostatnou nebo přenesenou). Dále se nález podrobně věnuje právní úpravě v obecním zřízení, a to oběma zmíněným předpisům toho jména.
Pokud šlo o dřívější zákon č. 367/1990 Sb., umožňoval vydávat vyhlášky jak v působnosti samostatné, tak přenesené. Bylo tedy nutné věnovat pozornost oběma možnostem. Pokud by vyhláška spadala do oblasti působnosti samostatné, pak by podle § 16 odst. 1 a 2 zákona musela být vydána k plnění úkolů obce a musela by být v souladu se zákony a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány státní správy k jejich provedení. Z toho vyplývá, že vyhláška svým obsahem nemohla vstoupit do oblastí, jež se vymykaly samostatné působnosti obce, kterou se zabýval § 14 citovaného zákona. Stanovení této působnosti bylo provedeno jednak demonstrativním výčtem (odst. 1), jednak obecně jako zajišťování hospodářského, sociálního a kulturního rozvoje, ochrany a tvorby zdravého životního prostředí, s výjimkou těch činností, které byly zvláštními zákony svěřeny jiným orgánům jako výkon státní správy (odst. 2). Realizace výše uvedeného omezení svobody projevu, které umožňuje Listina, do tohoto okruhu působností nepochybně nespadala. Co se týče vyhlášek v přenesené působnosti, mohla je podle § 24 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb. obec vydat pouze v mezích zákona a na základě zákonného zmocnění, což odpovídá ústavní formulaci v čl. 79 odst. 3. Takové zmocnění ovšem v případě litoměřické vyhlášky neexistovalo a neexistuje. Z pohledu právního stavu v době vydání vyhlášky byl tedy dán rozpor s ústavou i s obecním zřízením, a to jak na poli působnosti samostatné, tak přenesené.
S ohledem na zásadu, podle níž je pro rozhodování soudu relevantní právní stav v době tohoto rozhodování, se Ústavní soud dále zaměřil na platné obecní zřízení, tj. zákon č. 128/2000 Sb., aby zjistil, zda nesoulad vyhlášky se zákonem trvá i nadále. Podle současného zákona jsou vyhlášky již vydávány pouze v oblasti samostatné působnosti obce, zatímco v oblasti působnosti přenesené se vydávají nařízení (opět na základě zákona, v jeho mezích a je-li zákonné zmocnění - viz § 11 zákona). V samostatné působnosti mohou být obecně závaznou vyhláškou ukládány povinnosti pouze v případech vymezených v § 10 obecního zřízení a dále tehdy, stanoví-li tak zvláštní zákon. Listinou připuštěné omezení svobody projevu ovšem v rámci § 10 obecního zřízení opět nenajdeme, což platí i pro vlastní vymezení samostatné působnosti obce v § 35 a násl. a v § 84 a násl. téhož zákona, a rovněž pro zákony zvláštní. I podle platné úpravy je tedy rozpor vyhlášky se zákonem zachován.
Ve svém nálezu Ústavní soud výslovně uvedl, že “...pod samostatnou působnost obce nelze zahrnout i pravomoc k vydání obecně závazné vyhlášky, která by obsahovala zákaz činnosti, který ve své podstatě není ničím jiným než parafrází skutkových podstat trestných činů uvedených například v §§ 260 a 261 trestního zákona. Tím, že vyhlášku takového obsahu vydalo, překročilo tedy město Litoměřice meze kompetencí stanovených Ústavou a zákonem č. 367/1990 Sb. (resp. zákonem č. 128/2000 Sb. - poznámka autora) .... chce-li obec v tomto směru výslovně projevit svou politickou vůli, může tak případně učinit jinými adekvátními prostředky, nikoli však normativním aktem.” Realizace omezení svobody projevu podle čl. 17 odst. 4 Listiny tak zůstává na celostátní úrovni, a to zejména v oblasti působení trestního zákona.