Týdeník Veřejná správa


Konzultace

Mgr. Martin Mikš,
vedoucí odboru kontroly
Krajského úřadu Jihomoravského kraje

Stížnosti před a po 1. lednu 2006, aneb počínající problémy

Vyšlo v čísle 17/2006

Foto: Radoslav BernatProblematika stížností se mnohým z nás, ať již na straně občanů či na straně úředníků, může zdát nepodstatná, nadbytečná a kdovíjaká ještě. Do určité chvíle tomu tak skutečně může být. V pozici občana do chvíle, kdy hodláme stížnost podat (a nejen to, chceme, aby stížnost byla řádně prošetřena a aby nám bylo pomoženo), v pozici vyřizujícího úředníka zase do chvíle, než k němu stížnost dorazí nebo hůře, než je na něj stížnost podána. V ten okamžik se začneme shánět po informacích: Kam je možno stížnost podat? Který orgán
a jak ji vyřizuje? Jakým, pokud možno rychlým, způsobem se domůžeme nápravy?

Jelikož právní prostředí, týkající se vyřizování stížností, se v České republice od 1. ledna 2006 dosti zásadním způsobem změnilo, rozhodl jsem se napsat tento článek, který by osvětlil způsob vyřizování stížností před 1. lednem 2006 a po 1. lednu 2006, a který by zároveň upozornil na problémy, které v oblasti vyřizování stížností nastaly a nastat mohou.

Právní úvod do problému (1958–2005)

S účinností od 11. října 1958 začala dlouhá éra vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú.l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících (dále jen vyhláška č. 150/1958 Ú.l.). Tato vyhláška byla téměř padesát let jediným uceleným právním předpisem v našem právním řádu, který se týkal problematiky stížností. Vzhledem ke společenským změnám po roce 1989 však tento předpis trpěl několika zásadními omezeními.

Prvním omezením byla skutečnost, že se jedná o předpis, který vznikl za zcela jiných společenských, politických a ekonomických podmínek a svým obsahem již nevyhovoval současným potřebám. Na druhou stranu je však třeba poznamenat, že stížnosti i přes změnu společenských, politických a ekonomických podmínek zůstaly stížnostmi a z hlediska obsahového se na nich v zásadě nic nezměnilo. Stále poskytují prostor pro co nejméně formální a oficiální vyjádření nespokojenosti občanů s různými negativními jevy, nejčastěji v činnosti orgánů veřejné správy. Často jsou prvým signálem rozvíjejících se či neřešených problémů v té či oné oblasti veřejné správy.

Druhým, neméně významným omezením je skutečnost, že se jednalo o předpis se spornou platností a účinností. Vyhláška č. 150/1958 Ú.l. byla schválena vládou Československé republiky dne 1.10.1958 a účinnosti nabyla dnem vyhlášení, konkrétně 10.10.1958. Vyhláška zrušila planost do té doby užívané vládní vyhlášky č. 225/1954 Ú.l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících u národních výborů a jejich výkonných orgánů. Ke dni schválení vyhlášky č. 150/1958 Ú.l. platil ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky (dále jen Ústava 9. května). Tato ústava však vůbec neznala institut vyhlášky, a to ani vyhlášky ministerstev, jak je známe v dnešní podobě, ani vyhlášky vlády jako celku. Ústava 9. května znala pouze pojem nařízení a v § 90 stanovila cit.:

(1) K provedení určitého zákona a v jeho mezích může vláda vydávat nařízení. Stejně mohou vydávat nařízení jednotliví ministři, jsou-li k tomu zákonem zmocněni.

(2) Vládní nařízení podpisuje předseda vlády nebo úřadující náměstek a členové vlády pověření jeho provedením. Nařízení ministrů vyžadují k své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo úřadujícího náměstka. Ministři se mohou při podpisování nařízení dát zastupovat jinými členy vlády.

(3) Zákon a v jeho mezích vládní nařízení může svěřit bližší úpravu obecným právním předpisům ministerstev, národních výborů, jakož i jiných úřadů.

Jak je ve výše uvedené citaci stanoveno, vláda mohla vydávat pouze nařízení, a to jenom k provedení určitého zákona a v jeho mezích. Sporné tedy zůstávalo, zda v roce 1958 mohla vláda Československé republiky vůbec nějakou vyhlášku vydat a i kdybychom dospěli k závěru, že ano, vyhláška č. 150/1958 Ú.l. nebyla vydána k provedení žádného zákona a pohybuje se tedy zcela mimo rámec ústavy a zákonů. Dnes převládá názor, že v případě vyhlášky č. 150/1958 Ú.l. jde o předpis interní povahy a jeho závaznost nepřesahuje okruh subjektů, které jsou vládě podřízeny. Ústava 9. května definovala vládu jako nejvyšší orgán moci vládní a výkonné, současný ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky vládu definuje jako vrcholný orgán výkonné moci. V případě akceptace názoru, že vyhláška č. 150/1958 Ú.l. byla a je interním předpisem vlády, dá se z obou výše zmíněných ústav dovodit, že vyhláška č. 150/1958 Ú.l. byla závazná pouze pro orgány moci výkonné, tedy vládu, ministerstva, jiné správní úřady a územní samosprávné celky v rámci výkonu státní správy (pro účely kapitoly 1.1, dále jen orgány státní správy). Co se týče územních samosprávných celků, Ústava 9. května ani vyhláška č. 150/1958 Ú.l., s nimi pochopitelně nepočítala a s přihlédnutím k ustanovením zákonů o obcích a o krajích, týkajících se vyřizování stížností, o nichž se zmíním později, je možno hovořit přinejmenším o dvojkolejnosti vyřizování stížností územními samosprávnými celky, a to jinými úpravami pro oblast působnosti samostatné a jinými pro oblast působnosti přenesené. Vzhledem k tomu, že vyhláška č. 150/1958 Ú.l. byla jedinou ucelenou právní úpravou problematiky stížností v českém právním řádu, většina pravidel pro přijímání a vyřizování stížností, které si jako vnitřní předpisy vydaly orgány veřejné správy (zejména územní samosprávné celky zmocněné zákony o obcích a o krajích), z této vyhlášky vycházejí a do větší či menší míry ji kopírují.

Počínající problém (2006)

Co nám v právním řádu od 1.1.2006 v oblasti stížností zbylo?

Vyhláška č. 150/1958 Ú.l. byla nařízením vlády ČR č. 370/2005 Sb. k 31.12.2005 zrušena. Bohužel, byla zrušena bez adekvátní náhrady a zbývá nám zde pouze krátké a zcela nedostatečné
ustanovení § 175 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen správní řád).

A pak nám zde zbývají ustanovení § 102 odst. 2 písm. n) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích a obdobné ustanovení § 59 odst. 1 písm. h) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, která radám obcí a krajů dávají pravomoc stanovit si vlastní pravidla pro přijímání a vyřizování stížností.

Domnívám se, že v důsledku změn od 1.1.2006 nastanou v oblasti vyřizování stížností vážné problémy do budoucna. Poměrně obsáhlý a komplexní text vyhlášky byl nahrazen několika hubenými řádky § 175 správního řádu a zcela zde absentují podrobná pravidla pro proces vyřizování stížností. To bude, namísto jasné řeči zákona, zakládat prostor pro mnoho různých právních pohledů a výkladů v duchu rčení: “Co právník, to odlišný právní názor”. Myslím si, že v poměrně nedlouhé době, nastane to, co se stalo např. u procesní úpravy kontrolní činnosti, která nepochybně se stížnostmi úzce souvisí. A to tříštění právní úpravy do více speciálních právních úprav, vedoucí k nepřehlednosti a zahlcení právního prostředí v oblasti stížností.

Stížnosti dle správního řádu – iluze a fakta

Ač správní řád v § 1 odst. 1 říká “Tento zákon upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků 1) a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy (dále jen "správní orgán")” a dalo by se říci, že na jakoukoli oblast veřejné správy je obecně použitelný, u stížností nám to příliš platné nebude. A je iluzí se domnívat, že právní úprava stížností ve správním řádu je postačující. Na rozboru několika odstavců § 175 správního řádu se pokusím popsat proč.

Prvé, co bych očekával od moderního právního předpisu, který se zabývá problematikou stížností je, že bude definovat pojem “stížnost”. Správní řád o tomto zásadním pojmu mlčí. Namísto toho taxativně vymezuje pouze dva případy, za kterých lze v režimu správního řádu stížnost podat.

První případ je nevhodné chování úředních osob. Toto ustanovení je v praxi zcela bezzubé. Zpravidla proti sobě budou stát dvě tvrzení a stížnost bude neprokazatelná. A
i kdyby se po prošetření, patrně za pomoci řady svědků a
důkazů, prokázalo nevhodné chování úřední osoby, co se stane? Příslušný správní orgán je sice povinen přijmout opatření k nápravě, ale jaká? Správní řád o sankcích za nevhodné chování nehovoří a pozitivní přínosy takových stížností v praxi budou přinejmenším diskutabilní.

Druhý případ je postup správního orgánu. Ovšem, neposkytuje-li správní řád jiný prostředek ochrany. O jaký postup se však jedná? Nezákonný? Nesprávný? Necitlivý? Neetický? Nevím. I kdybych přijal logický závěr, že jde o stížnosti na postup správního orgánu, který je v rozporu s právními předpisy, tak jsem osobně velmi zvědav, co praxe přinese. Domnívám se, že na většinu situací správní řád pamatuje jinými prostředky ochrany a že stížností v této oblasti, které by bylo možno prošetřit dle § 175, bude naprostá menšina.

To jsou ovšem jen dva případy z takřka nepřeberné škály stížnosti. Podle jakých předpisů se budou vyřizovat stížnosti ostatní? Co třeba stížnost rodiče na učitele, pacienta na lékaře, řidiče na policii, občanů na černou skládku, sousedů na hluk atd.? Takto by se dalo pokračovat na několik stran. Je třeba si uvědomit, že typy stížností, o kterých správní řád nehovoří je 99 %. A pro těchto 99 % stížností jednotná právní úprava chybí. A pokud se tento poměr nezdá pravděpodobný pro ústřední správní orgány, pak rozhodně platí pro orgány samosprávy (a je jedno zda se jedná o působnost přenesenou nebo o působnost samostatnou). Občan se totiž se stížnostmi neobrací hned na ministerstva, vládu nebo prezidenta republiky. V prvé fázi se obrací tam, kde je mu to nejblíže a kde to zná. Tedy na obce a kraje.

Čtvrtý odstavec § 175 správního řádu do značné míry prolamuje základní obecnou zásadu v oblasti stížností, a to tu, že stížnost nesmí prošetřovat ten orgán, vůči němuž směřuje. Budiž, je zde možnost jakéhosi “odvolání”, ale to již může být pro stěžovatele pozdě.

Pátý odstavec, který zní: “Stížnost musí být vyřízena do 60 dnů ode dne jejího doručení správnímu orgánu příslušnému k jejímu vyřízení. O vyřízení stížnosti musí být stěžovatel v této lhůtě vyrozuměn. Stanovenou lhůtu lze překročit jen tehdy, nelze-li v jejím průběhu zajistit podklady potřebné pro vyřízení stížnosti.” si dovolím porovnat s vyhláškou

č. 150/1958 Ú.l. Vyhláška stanovila základní lhůtu k vyřízení na 10 dní pro jednoduché stížnosti a na 30 dní pro ostatní. Pouze ve “výjimečných případech a se souhlasem vedoucího organizace” bylo možno třicetidenní lhůtu překročit. Šedesátidenní lhůta je dle mých zkušeností tak dlouhá, že po dvou měsících už je pro stěžovatele zpravidla pozdě. O jejím dalším prodloužení už ani nemluvě. Správní orgán navíc díky obecné formulaci “nebylo možno zajistit potřebné podklady” může lhůtu k vyřízení stížnosti prodlužovat a prodlužovat a prodlužovat ...

Odstavec šestý, konkrétně jeho druhá věta, znějící:
O výsledku šetření a opatřeních přijatých k nápravě se učiní záznam do spisu; stěžovatel bude vyrozuměn jen tehdy, jestliže o to požádal.” - je opět mimořádně nešťastně formulována. Jaká situace může nastat? Stížnost dle správního řádu se ukáže oprávněnou a stěžovatel bude dle § 175 odst. 5 vyrozuměn,
že jeho stížnost byla vyřízena. Jestli si stěžovatel zapomněl požádat, že chce vědět i s jakým výsledkem byla stížnost vyřízena a jaká opatření byla přijata, aby jím napadaný stav byl uveden do pořádku. Je přinejmenším úsměvné si takovou situaci představit, ne tak ovšem z pozice stěžovatele. Co tím měl zákonodárce na mysli a proč by občan neměl být o výsledku šetření a přijatých opatřeních informován automaticky, je záhadou.

Tohle je ke stížnostem podle správního řádu vše. Závěr? Nedostatečná, nejasná a nevhodná právní úprava. Možná si mnozí úředníci oddechli. Lze se tvářit, že jiné stížnosti než podle správního řádu neexistují. Ale skutečnost je jiná. Zejména z pohledu osoby, která stížnost hodlá podat. Řešení? Ucelený, samostatný a zákonný právní předpis, který by problematiku stížností upravoval.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 17/2006.