Týdeník Veřejná správa


 Evropská unie

doc. Ing. Michal Oláh, PhD.,
Vysoká škola ekonomie a managementu veřejné správy v Bratislavě
michal.olah@vsemvs.sk

Veřejné finance a kontrola: účinný nástroj financování potřeb rozvoje regionů na Slovensku

Vyšlo v čísle 15/2007

Reforma veřejné správy na Slovensku se bytostně dotkla také veřejných financí. Její neoddělitelnou součástí se stala fiskální decentralizace. Pro orgány jako celek a jednotlivé regiony znamenala kvalitativně nový přístup k tvorbě veřejných financí a k hospodárnému krytí jejich potřeb. Praktické uplatnění reformy veřejných financí je doprovázeno také určitými problémy, které vyplývají z rozdílných podmínek tvorby finančních zdrojů a krytí potřeb rozvoje regionů.

Dosažené výsledky vytvářejí určité předpoklady, aby se neodkladně přistoupilo také k odstraňování nežádoucích rozdílů v jednotlivých regionech. To předpokládá chápat regionální politiku tak, aby vycházela z celkové koncepční činnosti státu, regionálních a místních orgánů. Za důležitý nástroj efektivního využívání finančních zdrojů získaných na krytí společenských potřeb je třeba považovat také účinnou kontrolu výdajů. Cílem kontrolního systému by mělo být efektivní ovlivňování využití veřejných financí ve státní správě i samosprávě.

Fiskální decentralizace

Neoddělitelnou součástí reformy veřejné správy na Slovensku se stala také fiskální decentralizace, která znamenala kvalitativně nový přístup k tvorbě veřejných financí a k hospodárnému krytí jejich potřeb. Vytvořila prostor nejen pro dělbu tvorby finančních zdrojů na úrovni státní správy a samosprávy, ale zejména pro jejich zodpovědné a efektivní využívání. Tomuto účelu by mohlo napomáhat vytváření podmínek pro úspěšný rozvoj všech slovenských regionů i jednotlivých územních celků. Jejich vývoj není rovnoměrný, což má značné sociální důsledky na občany, kteří v nich žijí. Platilo to i ve druhém čtvrtletí roku 2006, kdy si Slovensko ve vývoji středoevropské ekonomiky uzurpovalo pozici regionálního lídra, kterou v prvním čtvrtletí na krátké období odevzdalo České republice. V rámci celé Evropské unie si lepší skóre zapsala pouze trojice pobaltských tygrů. Celkový produkt slovenské ekonomiky narostl meziročně po cenovém očistění o 6,7 procenta. Pomohla tomu příjemně překvapivá změna ve struktuře růstu HDP doprovázená růstem zaměstnanosti, který zaznamenal dvanáctiletý rekord, a fakt, že se především v prvním čtvrtletí uměle nezvyšovala koupěschopnost obyvatelstva. Spotřeba domácností a reálné mzdy svým růstem netlačily na přehřívání ekonomiky, když nepřevyšovaly celkový růst produktivity práce. Zatímco ještě v prvním čtvrtletí roku 2006 ekonomiku “táhla” domácí poptávka, ve druhém už zabral také export, který si i bez dvou nových automobilek zachovával poměrně vysokou dynamiku. V dovozech docházelo k odeznívání importů větších investičních celků pro vznikající podniky, což znamenalo, že ze silných dovozců se postupně stávali vývozci. Růst HDP na Slovensku byl nejvyšší v regionu Visegrádské čtyřky, za ním následovalo Česko, Polsko a Maďarsko. Slovensko dosáhlo také zdravější struktury reálného růstu z hlediska spotřeby domácností, veřejné spotřeby, investic, vývozu a dovozu. Dosažené výsledky jsou předpokladem, aby se neodkladně přistoupilo k odstraňování nežádoucích rozdílů mezi jednotlivými regiony. Abychom toho dosáhli, je třeba regionální politiku pochopit jako celek, v němž jde o koncepční činnost státu i regionálních a místních orgánů s cílem přispívat k vyváženému a harmonickému rozvoji jednotlivých regionů a ke zlepšení regionální hospodářské struktury. Jednotlivé zodpovědné orgány by si měly uvědomit, že regionální politika znamená:

Jak chápat rozvoj jednotlivých regionů

Úsilí o vyvážený rozvoj jednotlivých regionů by se nemělo chápat jako snaha o zabezpečení stejného rozvoje ve všech regionech. Cílem tohoto úsilí by mělo být, aby vývoj na celém Slovensku a na úrovni regionů byl proporcionální, nekrizový, aby byla vytvořena rovnost šancí mezi regiony a aby se plnohodnotně využíval jejich demografický, přírodní, hospodářský, případně i další potenciál. Často zdůrazňovaný požadavek silného a vyváženého růstu by měl přihlížet také k uvedeným kritériím a potenciální možnosti daného regionu.

Naplnění uvedených představ o ekonomickém a sociálním rozvoji vyžaduje také důkladnou a promyšlenou politiku veřejných financí, plynulost toku financí, jejich přerozdělování na úrovni státu a na úrovni regionální a místní samosprávy. Za tímto účelem byla uskutečněna také reforma veřejných financí. Její principy se promítají do státního rozpočtu, do rozpočtu samosprávných krajů a do rozpočtů místních samospráv. Tyto úkoly se pokouší naplnit také návrh rozpočtu veřejné správy na léta 2007 - 2009, který vychází z fiskálního rámce Rozpočtu veřejné správy na léta 2006 až 2008 a z aktualizovaného Konvergenčního programu SR na léta 2005 – 2010 z listopadu 2005.

Veřejné finance ve světle státního rozpočtu

Schodek veřejných financí je v roce 2007 rozpočtovaný na úrovni 2,9 % HDP včetně vlivu kapitalizačního pilíře starobního důchodového pojištění a navrhované výšky schodků veřejné správy. Vychází z předpokladu, aby navrhovaný rozpočet plnil podmínky reformovaného Paktu stability a růstu, podle něhož je nutné snižovat strukturální deficit nejméně o půl procenta ročně, než se veřejné finance dostanou do téměř vyrovnané pozice. Domnívám se, že rozpočet je postavený na zdravém základě a na makroekonomických předpokladech, které potvrzují příznivý stav slovenské ekonomiky. V nejbližších třech letech se předpokládá dynamický růst hospodářství na úrovni v průměru o 5,9 procenta ročně, s inflací v intervalu 2,0 – 3,1 procenta a poklesem průměrné evidované nezaměstnanosti pod 10 procent. Optimistický pohled na uvedené ukazatele znamená, že současný rychlý hospodářský růst je vyvážený, založený na zdravých základech a je udržitelný. Dynamický růst ekonomiky by se měl projevit také ve zlepšení životní úrovně obyvatelstva. Kromě skladby veřejných financí je důležitá realizace rozpočtu v praxi, aby Slovensko udržitelným způsobem naplnilo klíčové Maastrichtské kritérium – snížení schodku veřejných financí na úrovni tří procent HDP i ostatní kritéria tak, aby bylo připraveno na zavedení eura v roce 2009. Kvalita veřejných financí závisí především na optimální tvorbě příjmů rozpočtu a efektivním vynakládaní výdajů na krytí potřeb společnosti z prostředků státu a jednotlivých regionů. Zdroje příjmů pro města a obce nejsou nízké. Plán příjmů pro města a obce je naplánovaný na více než 87 miliard Sk, což je přibližně 17 tisíc Sk na obyvatele. Z toho by daň z příjmů fyzických osob měla dosáhnout 32 miliard, místní daně 10 miliard, peníze ze státního rozpočtu 25 miliard a z podnikání a úvěrů 20 miliard. Dalšími zdroji pro regiony jsou prostředky ze strukturálních fondů Evropské unie za předpokladu, že regiony dokáží na jejich čerpání předložit kvalitní projekty na finanční krytí jejich potřeb. Pro léta 2006 - 2009 je možné předpokládat také to, že na růst celkové produktivity a potenciální zaměstnanosti bude jako doposud pozitivně působit také příliv zahraničních investic.

Kontrola jako účinný nástroj využívání finančních zdrojů

Za důležitý nástroj efektivního využívání finančních zdrojů získaných na krytí společenských potřeb, ať již z vnitřních nebo z vnějších zdrojů (strukturálních fondů EU), považuji také účinnou kontrolu výdajů. Kontrola může přispět k tomu, aby jednotlivé regiony přistupovaly uváženěji k používání financí na svůj ekonomický a sociální rozvoj. Kontrolní systém v územní samosprávě sehrává nezastupitelnou roli v samostatné působnosti i v působnosti přenesené na území samospráv. Mechanismus kontroly je legislativně zabezpečený. Kontrolu používání peněz uskutečňují Nejvyšší kontrolní úřad SR, hlavní kontrolor města a obce, Úřad pro veřejné zakázky, jednotlivá ministerstva, členové obecního zastupitelstva a sami občané prostřednictvím informačního zákona. Za nejdůležitější zákony je třeba považovat zákon NR SR č. 302/2001 Z. z. ze dne 4. července 2001 o samosprávě vyšších územních celků (zákon o samosprávných krajích) ve znění pozdějších předpisů a zákon NR SR č. 369/1990 Z. z. ze dne 6. září 1990 o obecním zřízení ve znění pozdějších předpisů. Vnitřní kontrolní působnost samosprávného kraje je částečně upravená zákonem NR SR č. 416/2001 Z. z. ve znění pozdějších předpisů, který upravuje přechod působnosti na samosprávné kraje. Obdobné řešení nacházíme také při přechodu působnosti na obce. Také sem patří zákon NR SR č. 502/2001 Z. z. o finanční kontrole a vnitřním auditu a o změně a doplnění některých zákonů a jeho novela ve smyslu zákona NR č. 618/2004 Z. z., nový zákon o veřejných zakázkách, který nabyl účinnosti 1. února 2006 a též legislativní pravidla pro poskytování financí ze strukturálních fondů Evropské unie a jejich kontrolu. Aktivní roli při účelovém využívání finančních prostředků plní zejména interní audit na jednotlivých ministerstvech a finanční kontrola. V samotné působnosti územní samosprávy sehrává důležitou roli vnitřní kontrola. Při kontrole územní samosprávy se aplikuje dvojí režim. Výkon státní správy přenesený zákonem na obec nebo vyšší územní celek řídí a kontroluje vláda. Vnější kontrola územní samosprávy ze strany státní správy včetně Nejvyššího kontrolního úřadu SR je vymezená v souladu s Ústavou SR na oblast kontroly nakládání s prostředky určenými na plnění přeneseného výkonu státní správy. Zvýšené nároky na kontrolní působnost Nejvyššího kontrolního úřadu SR souvisí s postupným přesunem značného rozsahu majetku do vlastnictví územní samosprávy posílením vlastních příjmů samosprávy na úkor dotací ze státního rozpočtu, tedy omezením přeneseného výkonu státní správy a posílením rozsahu samosprávné působnosti obcí a vyšších územních celků. Posílení NKÚ SR nemá znamenat povinnost kontrolovat územní samosprávu na úkor vnitřní kontroly, která má spočívat na vnitřních kontrolních mechanismech, ale má sloužit k zintenzivnění kontroly hospodaření stejně jako kontroly efektivnosti vnitřního kontrolního systému. Rozšíření kontrolní působnosti nevyplývá z úmyslu rozhodnout o použití prostředků v samosprávě, ale sleduje, zda tyto prostředky byly použity v souladu s přijatými zákony, tedy v zájmu celého společenství občanů samosprávné jednotky. Domnívám se, že stát se nemůže zbavit zodpovědnosti za efektivní fungování veřejné správy a za hospodárné nakládání s veřejnými financemi. Změna v působnosti odůvodněně rozšířila působnost v kontrole také na finanční prostředky plynoucí z mezinárodního společenství do Slovenské republiky. Evropská unie a Světová banka podmiňují poskytování prostředků kontrolou jejich použití a vznikem nezávislého kontrolního orgánu. V tomto směru sehrává ve smyslu zákona Národní rady SR významnou roli ve veřejné správě také vnitřní audit jako nezávislá objektivní hodnotící a konzultační činnost.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 15/2007.

přeložil -lo-