Příloha
Většinou již v první polovině listopadu 2006 probíhaly ustavující schůze nových zastupitelstev, vzniklých podle výsledků říjnových komunálních voleb. Na těchto schůzích byli voleni noví zástupci obcí, starostové, místostarostové, radní. Často jsou do těchto funkcí volení noví lidé, kteří se teprve seznamují s novou problematikou. Jedním z charakteristických rysů povolebního období je vždy skutečnost, že významně roste počet dotazů z obcí na počet obyvatel a rozdíly mezi počtem obyvatel podle bilance Českého statistického úřadu a Informačním systémem evidence obyvatel (ISEO), vedeném Ministerstvem vnitra ČR podle zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech. Proto považujeme za vhodné podat informaci k této problematice určenou především všem novým starostům a zastupitelům právě nyní.
Rozpočtové určení daní
V souladu se zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, se pro účely propočtu podílů jednotlivých obcí na stanovené části výnosu sdílených daní používá počet obyvatel z bilance, kterou každoročně sestavuje ČSÚ za jednotlivé obce. Podle § 4 tohoto zákona tvoří daňové příjmy rozpočtů obcí kromě výnosu daně z nemovitostí podíly na procentní části hrubého výnosu daně z přidané hodnoty, daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků a hrubého výnosu daně z příjmů právnických osob.
Každá obec se na procentní části hrubého výnosu daně podílí stanoveným procentem. Procento zveřejňuje Ministerstvo financí v dohodě s Českým statistickým úřadem vyhláškou, vydávanou každoročně s účinností od 1. září běžného roku, a to ve výši odpovídající poměru násobku počtu obyvatel obce podle bilance počtu obyvatel České republiky k 1. lednu běžného roku a koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto násobků všech obcí v České republice. Koeficienty velikostních kategorií obcí jsou uvedeny v příloze č. 2 tohoto zákona.
Již delší dobu existují vůči tomuto postupu výhrady a padají různé návrhy, jak tento postup změnit. Největší výhrady obcí směřují do dvou oblastí. Jednak se jim nelíbí používání koeficientů pro velikostní kategorie, které mají ten důsledek, že na jednoho obyvatele připadá podle velikosti obce velmi rozdílná finanční částka. Například Praha dostává na jednoho obyvatele téměř sedminásobnou částku než ty nejmenší obce do 100 obyvatel a téměř čtyřnásobnou částku než města s 10-20 tisíci obyvateli. Dalším problémem jsou vlastní intervaly. Pokud se obci sníží počet obyvatel natolik, že klesne do nižší velikostní kategorie, výrazně se to projeví na částce z rozpočtového určení daní, která jí byla přidělena. Například město Jihlava vloni uvádělo, že pokles počtu obyvatel pod 50 tisíc by pro město znamenal ztrátu 26 milionů korun.
Druhou výhradu mají obce k tomu, že pro rozpočtové určení daní se používají údaje o počtech obyvatel z bilance Českého statistického úřadu. Některé obce proto navrhují, aby pro účely výše uvedeného propočtu byl jako zdroj dat používán počet obyvatel vykazovaný v Informačním systému evidence obyvatel Ministerstva vnitra. Tento tlak v roce 2006 vyvrcholil návrhem zastupitelstva Ústeckého kraje na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 243/2000 Sb. Návrh v dubnu projednal rozpočtový výbor Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, který po rozpravě přerušil projednávání tohoto bodu a zmocnil předsedu výboru, aby požádal předsedu Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR o stažení tohoto návrhu z programu schůze Poslanecké sněmovny.
Proč jsou rozdíly v počtech obyvatel?
Základní příčinou rozdílů je metodický rozdíl mezi bilancí obyvatelstva ČSÚ a evidencí obyvatel. Evidence obyvatel byla založena poté, co byly v rámci sčítání lidu v roce 1980 celou populací vyplněny registrační lístky, které byly pořízeny a vytvořily základ evidence. Takto získané údaje jsou trvale při nejrůznějších akcích “aktualizovány”. Evidence vychází z jiných principů a plní také jiné funkce. Úkolem evidence obyvatel je vést údaje o jednotlivcích, přesně identifikovat (a nalézt) jedince. Každý občan ČR je zde evidován bez ohledu na to, zda žije v ČR nebo v zahraničí, je veden v místě trvalého pobytu, přestože se v něm třeba již několik let nezdržuje.
Naopak statistické zpracování údajů o jednotlivcích poskytuje souhrnné údaje podle nejrůznějších kombinací zjišťovaných znaků a nikdy nejde o konkrétní individuální údaj. ČSÚ nemá žádnou evidenci obyvatel, a proto nemá jinou možnost než v desetiletých intervalech navázat na výsledky sčítání lidu a na základě těchto výsledků a zpracování údajů o přirozené a mechanické měně obyvatel jedenkrát ročně zpracovat bilanci počtu obyvatel. Při její tvorbě je celkový počet obyvatel zjištěný při sčítání upravován o počty narozených a zemřelých, tak, jak je hlásí matriční úřady, a také o počty přistěhovalých a vystěhovalých, tak jak jsou přebírány z Ministerstva vnitra. Bilance je územně členěna až do úrovně jednotlivých obcí. Protože údaje o pohybu obyvatelstva, zjišťované pro statistické účely, jsou anonymizované, nelze provést opravy dat za obce na základě jakéhosi porovnání s evidencí.
Rozdíly však existují i z toho důvodu, že není jednoznačná (a tedy ani stejná) definice pojmu obyvatel. Například podle mezinárodních doporučení pro sčítání obyvatel se do počtu obyvatel v určité zemi nemají započítávat osoby, které odjíždějí do zahraničí na dobu delší než dvanáct měsíců, přestože zůstávají občany této země. Naopak se do počtu obyvatel mají započítávat cizinci, kteří na území ČR žijí déle než dvanáct měsíců. A v ISEO je případů našich občanů dlouhodobě pobývajících v cizině hodně. Pokud bychom tyto osoby zahrnuli do našeho počtu obyvatel, pak budou zahrnuti dvakrát. Jednak u nás, přestože se tady nezdržují, ale jsou tady evidováni, a pak také v zemi, kde se dlouhodobě zdržují. To samozřejmě není z mezinárodního pohledu přijatelné. Zásada započítávání osob do počtu obyvatel v zemi, kde se dlouhodobě zdržují, je uvedena nejen v mezinárodních doporučeních, ale je rovněž v návrhu Nařízení Rady EU, které by mělo být schváleno začátkem roku 2008 a tím by se tato zásada stala závaznou i pro Českou republiku.
ČSÚ je si naopak vědom toho, že při posledním sčítání lidu se nepodařilo podchytit všechny obyvatele. I když šlo v roce 2001 o “fyzickou inventuru” osob na základě zvláštního zákona, nelze očekávat sečtení 100 % populace (již 98 % úplnost je považována za velmi vysokou). Při posledním cenzu byli poprvé do výsledků zahrnuti i cizinci s takzvaně dlouhodobým pobytem, tedy s pobytem na základě víza nad 90 dnů podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR. Z porovnání výsledků sčítání s údaji cizinecké a pohraniční policie je zřejmé, že právě tato skupina obyvatel představovala podstatnou část nesečtených osob (80-100 tisíc). Celkový počet nesečtených osob se odhaduje na 130-150 tisíc.
Na rozdílech se často podílí neplnění zpravodajské povinnosti ze strany obecních úřadů (konkrétně nezaslaná hlášení o stěhování Obyv 5-12). Zejména v letech 2002-2004 některé ohlašovny pobytu nezasílaly statistická hlášení programově s poukazem na “byrokratické zatěžování”. Při téměř 6 300 ohlašovnách pobytu byla kontrola úplnosti odeslaných hlášení velmi problematická. Tím si ovšem obecní úřady samy škodily, neboť jim nemohly být připočteny přistěhovalé osoby. Toto neplnění zpravodajské povinnosti ovlivňovalo rozdílné počty obyvatel mezi bilancí ČSÚ a evidencí v jednotlivých obcích, ale na rozdíl v celkových počtech obyvatel za ČR nemá vliv. Hlášení Obyv 5-12 bylo počínaje rokem 2005 nahrazeno elektronickým přebíráním údajů o stěhování z Informačního systému evidence obyvatel.
Na rozdíl od statistické bilance, navazující na SLDB se sečtenými žijícími osobami, v ISEO zůstávají v řádu desítek tisíc zemřelé osoby. To mimo jiné potvrdily i zkušenosti se zpracováním voličských seznamů s využitím dat ISEO. V poslední době se však i tato data čistí.
Rozhodující měrou se však na diferenci mezi statistickou bilancí a ISEO od roku 2006 podílejí naši občané, žijící v cizině. Zatímco k 1.1.2004 činil rozdíl mezi bilancí ČSÚ a ISEO (podle webových stránek MV) 72 811 obyvatel ve prospěch ISEO, zvýšil se k 1.1.2005 na 239 066 osob, a to zejména “zbydlováním” našich občanů, žijících v cizině, na posledně známou adresu, popř. na adresu obecních a městských úřadů (v souladu se zákonem č. 133/2000 Sb.). Z těchto čísel se dá usuzovat, že takovýchto osob může být 130 – 150 tisíc.
Určité rozdíly mohou způsobit i zpracovatelské chyby, které není možné při často nesprávně či neúplně vyplněných adresách vyloučit. Značné problémy nastanou při výskytu více obcí s podobnými názvy v okrese. Tyto chyby jsou však ze statistického hlediska nejméně významné. Stejně jako u neplnění zpravodajské povinnosti tyto chyby mají vliv na chybný počet obyvatel v konkrétní obci, ale na rozdíl v celkových počtech obyvatel mezi ČSÚ a MV to nemá vliv.
V poslední době nejsou problémem jen naši občané v cizině, ale i velmi nízká kvalita údajů o stěhování cizinců s trvalým a dlouhodobým pobytem, přebíraných elektronicky od cizinecké a pohraniční policie. Problémy s těmito údaji jsou jak v evidenci obyvatel, tak ve statistické bilanci. Systém evidence cizinců až do přechodu na nový Cizinecký informační systém (CIS) v roce 2004 podle pracovníků Ředitelství služby
cizinecké a pohraniční policie neumožňoval ověřit správnost údaje o obci pobytu. V kombinaci s faktem, že cizinec nebyl v obci vůbec sečten (popř. přihlášen) pak snadno dojde k jeho “vystěhování” a tím ke snížení bilancovaného počtu obyvatel.
K rozšíření evidence občanů o cizince docházelo postupně a se značnými problémy až v roce 2004 a 2005 a dosud nejsou údaje o cizincích v ISEO zcela věrohodné. Rozdílné počty přistěhovalých a vystěhovalých ve statistikách jednotlivých zemí jsou problémem prakticky všech zemí EU i ostatního vyspělého světa. Na tom se podílí i rozdílná definice postavení imigrantů v jednotlivých státech.
Podívejme se na jeden případ “stěhování” cizinců. Konkrétně jde o případy, kdy si převážně němečtí občané pořizují řidičské průkazy v Čechách. K tomu však musí být evidováni na určité adrese v ČR. Proto jsou “umisťováni” do různých ubytovacích zařízení, následně evidováni v ISEO a tam zůstávají i poté, co řidičský průkaz obdrží. V jedné obci na okrese Strakonice tak v současné době žije asi 64 obyvatel, ale zásluhou “německých řidičů” vykazuje ISEO pro tuto obec již 380 obyvatel.
Na jaký počet obyvatel přerozdělovat výnosy daní?
Možná vůbec nejdůležitější je rozhodnutí, na jaké obyvatele se má výnos daní vyplácet. Na všechny evidované osoby nebo jen na zdržující se na území republiky? Pro potřeby rozpočtového určení daní by bylo třeba mít k dispozici údaje o osobách fakticky bydlících v jednotlivých obcích. Ale tyto údaje nemá ani Český statistický úřad, ani evidence MV.
Jsou jen dvě možnosti vycházející z toho, co je k dispozici. Zjednodušeně řečeno, pokud mají příjmy obcí vycházet z evidenčního počtu obyvatel (ne bydlícího), je určitě přesnější údaj ISEO. Pokud však mají odrážet, kolik obyvatel v obci skutečně žije, pak je pravděpodobně přesnější údaj Českého statistického úřadu.
Musí se rozhodnout, zda je správné, aby například některé obce dostávaly peníze i na občany uprchlé před spravedlností, kteří se určitě v dohledné době do obce nevrátí a před svým rychlým odjezdem si pravděpodobně trvalý pobyt nezrušili. Informační systém evidence obyvatel podle zákona eviduje osoby bez ohledu na jejich místo faktického pobytu. S narůstajícími možnostmi volného pohybu mimo území ČR se stále více na diferenci mezi statistickou bilancí a ISEO podílejí občané ČR žijící v cizině. Přitom počet občanů ČR, kteří jsou evidováni jako
trvale hlášení v některé obci či městu ČR a dlouhodobě či trvale žijí mimo území ČR, stále narůstá. Podstatnou část rozdílu však představují občané ČR, kteří žijí v cizině
desítky let a pokud si nezrušili v ČR trvalý pobyt, jsou vedeni v ISEO – v souladu se zákonem č. 133/2000 Sb. – na posledně známé adrese, popřípadě na adrese obecního či městského úřadu. Přitom tito občané se logicky v naprosté většině nezúčastnili posledního sčítání a logicky se ani v příslušné obci, která je má v evidenci, nezdržují - pak je otázka, zda na tyto osoby mají dostávat obce peníze? Navíc,
jak již bylo uvedeno, podle mezinárodních doporučení se do počtu obyvatel nemají vůbec započítávat občané, kteří se dlouhodobě zdržují v cizině. Z tohoto důvodu by mohl nastat ve vykazování počtu obyvatel České republiky velký problém.
V minulých letech, kdy rozdíly v celkových počtech obyvatel mezi ČSÚ a evidencí obyvatel nebyly velké (například 73 tisíce začátkem roku 2004), Český statistický úřad doporučoval v rámci připomínkového řízení k novele zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, změnit definici v § 4, odst. 2 na ”počet obyvatel k 1. lednu běžného roku podle evidence obyvatel, vedené na základě zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech”. Tedy tak, aby rozhodujícím byl počet obyvatel podle evidence a nikoliv podle statistické bilance. Tím by se ISEO stal logickým a pro obecní úřady
nejdostupnějším a nejsnáze kontrolovatelným zdrojem údajů o počtu a složení obyvatel. Toto stanovisko každoročně při projednávání vyhlášky MF ČR o podílu jednotlivých obcí na stanovených částech sdílených daní ČSÚ uplatňuje. Nicméně v poslední době, v souvislosti se zavedením osob dlouhodobě se zdržujících v cizině do evidence, se situace změnila a podle našeho názoru jsou údaje z bilance ČSÚ více odpovídající termínu bydlící obyvatelstvo.
V každém případě je však nesmyslné si myslet, že tím, když se změní používaný zdroj počtu obyvatel, se všechno vyřeší. Najdou se zase jiné protestující obce, které mají nyní více obyvatel podle bilance ČSÚ a budou se zase ony cítit poškozeny. Je ale pravda, že jich bude méně – 65 % obcí má více obyvatel podle ISEO, přes 28 % obcí má více obyvatel podle ČSÚ. A protestovat budou především menší obce, protože je nutné si také uvědomit, že na této změně vydělají především velká města a prodělají menší obce.
Navíc tím, že by se stejná částka z výnosu daní rozpočítávala na vyšší počet obyvatel z ISEO (v ISEO je počet obyvatel o více než 2 % vyšší), na jednoho obyvatele by připadla nižší částka. Proto i počet obcí, jimž by se celkový příjem z rozpočtového určení daní při tomto způsobu propočtu snížil, by byl poměrně vysoký a lze jej odhadnout na minimálně 40 %.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 10/2007.