Příloha
Obec může podle ustanovení § 17 odst. 2 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen “zákon o odpadech”), ve své samostatné působnosti stanovit obecně závaznou vyhláškou obce systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vznikajících na jejím katastrálním území, včetně systému nakládání se stavebním odpadem.
Obec je dále podle § 17 odst. 3 zákona o odpadech povinna v souladu se zvláštními právními předpisy určit místa, kam mohou fyzické osoby odkládat komunální odpad, který produkují, a zajistit místa, kam mohou fyzické osoby odkládat nebezpečné složky komunálního odpadu (například zbytky barev a spotřební chemie, zářivky, rozpouštědla). Tuto povinnost obec splní určením místa k soustřeďování nebezpečných složek komunálního odpadu ve stanovených termínech, minimálně však dvakrát ročně, a dále zajištěním odvozu oprávněnou osobou. Obec může tento systém v případě potřeby doplnit pravidelným mobilním svozem oprávněnou osobou.
V ustanovení § 17 odst. 4 zákon o odpadech ukládá fyzickým osobám povinnost odkládat komunální odpad na místech určených obcí a ode dne, kdy tak obec obecně závaznou vyhláškou stanoví, také povinnost odpad odděleně shromažďovat, třídit a předávat k využití a odstraňování podle systému zavedeného obcí, pokud odpad samy nevyužijí v souladu se zákonem o odpadech a zvláštními právními předpisy.
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen “zákon o obcích”), v ustanovení § 10 umožňuje obcím ukládat povinnosti v jejich samostatné působnosti v případech uvedených pod písm. a) až d), pokud však tyto povinnosti nejsou již zakotveny v jiných právních předpisech (viz judikatura ÚS, kupř. nález ÚS Pl. ÚS 62/04).
Odpovědnost obce jako původce komunálního odpadu vzniká od okamžiku, kdy jej fyzická osoba odloží na místě k tomu určeném. Nad rámec povinností původce je obec zavázána určovat tato místa a je povinna zajistit místo k odkládání nebezpečných složek komunálního odpadu (může tak učinit obecně závaznou vyhláškou). Zákon o odpadech předpokládá, že systém nakládání s komunálním odpadem upraví obec vyhláškou vydanou v její samostatné působnosti. V ní je možné upravit i systém nakládání se stavebním odpadem. Oprávnění obce upravovat systém nakládání s komunálním odpadem je nezbytným předpokladem, aby mohla obec nést odpovědnost, kterou na ni zákon klade. S ohledem na vymezení samostatné působnosti obce v zákoně o obcích obec tedy může a také nemusí stanovit tento systém obecně závaznou vyhláškou obce, avšak plnit povinnosti původce odpadu komunálního (§ 17 odst. 1 v souvislosti s § 17 odst. 4 zákona o odpadech) musí v obou případech. Proto jí také k plnění této povinnosti dává zákon o odpadech rozsáhlé pravomoci.
Obec může vydávat obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní povinnosti, jenom na základě a v mezích zákona. K vydání obecně závazné vyhlášky, jejímž obsahem jsou právní povinnosti, je obec proto oprávněna jenom v případě výslovného zákonného zmocnění, a to v daném případě na základě zmocnění uvedeného v zákoně o odpadech. K pravomoci obce vydat ve své samostatné působnosti obecně závaznou vyhlášku upravující systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vznikajících na jejím katastrálním území, včetně nakládání se stavebním odpadem, který není součástí komunálního odpadu, když vzniká při činnosti fyzických osob (§ 4 písm. b) zákona o odpadech, se vztahuje konkrétně § 17 odst. 2 zákona o odpadech. V případě komunálního odpadu se tedy předpokládá, že povinnost bude konkretizována ve vyhlášce vydané obcí. Pokud zvláštní právní předpis v některých ze svých ustanovení nepředpokládá vydání obecně závazné vyhlášky obce, pak pochopitelně obec nemá oprávnění ve své samostatné působnosti ukládat povinnosti.
Příklady:
- na základě § 17 odst. 2 zákona o odpadech může obec stanovit obecně závaznou vyhláškou systém nakládání se stavebním odpadem. Ten však není součástí komunálního odpadu a obec nakládání s ním upravuje spíše v zájmu udržení pořádku. Obec není ani vlastníkem ani původcem tohoto odpadu, tj. způsob nakládání s ním může jen doporučit.
- obec nestanoví povinnosti svozové firmy vyhláškou, obec vyhláškou pouze uvědomuje občany, jakým způsobem a za jakých podmínek má ona – jako původce odpadu – smluvně zajištěno předávání tohoto odpadu osobě oprávněné převzít odpad do svého vlastnictví (svozové firmě) a dále s ním nakládat. Je praktické seznámit občana s tím, co lze oprávněně od svozové firmy očekávat.
- v souvislosti se svozem odpadu nelze vlastníkům pozemků povinnosti (přistavit popelnici nebo udržovat pořádek okolo ní) ukládat.
- obec nemůže vyhláškou zasahovat do dispozičního práva původců odpadu, neboť ona sama je původcem komunálního odpadu. Fyzické osoby nejsou původci komunálního odpadu, ten vzniká teprve odložením odpadu, který vzniká při činnosti fyzických osob, na místě k tomu obcí určeném. Pokud tedy složky budoucího komunálního odpadu fyzické osoby samy využijí, potom vlastně vzniku odpadu předcházejí a toto nakládání s věcmi před jejich odložením na místě k odkládání odpadu určeném není součástí systému nakládání s komunálním odpadem, který obec vyhláškou stanovuje.
Co se týká ukládání poplatků za komunální odpad, Listina základních práv a svobod ve svém čl. 4 odst. 1 stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích, přičemž čl. 11 odst. 5 navíc tuto zásadu zpřesňuje tak, že daně a poplatky lze ukládat pouze na základě zákona. Na základě toho lze dovodit, že meze konkrétního druhu poplatku, tj. maximální výše poplatku, musí být dány zákonem. Z tohoto hlediska lze úpravu obsaženou v ustanoveních § 17a odst. 1 a 5 zákona o odpadech pokládat za nedostatečnou, neboť zde není stanovena konkrétní nepřekročitelná hranice výše sazby, ale pouze hranice neurčitá, jež je vázána na očekávané oprávněné náklady obce vyplývající z režimu nakládání s komunálním odpadem. Co se rozumí pod pojmem “oprávněné náklady” ve vztahu k poplatkům však žádný právní předpis nedefinuje. Vzhledem k tomu, že za poplatek je obecně označována platba, kterou je daná osoba – fyzická i právnická – povinna platit v přímé souvislosti s činností příslušného orgánu, vyvíjenou z podnětu nebo v zájmu dané osoby, tedy že je jakousi paušální platbou za poskytnuté protihodnoty, pak lze předpokládat, že konkrétní maximální výše bude záviset v jednotlivých případech především na nákladech, které bude účtovat subjekt, který bude provádět sběr, svoz, třídění, případně zneškodňování odpadu, což se může u jednotlivých obcí výrazně lišit.
Obecně platí, že fyzické osoby jsou povinny odkládat komunální odpad na místech k tomu obcí určených, avšak odpovídající sankční ustanovení v zákoně o odpadech chybí. Taková porušení lze postihovat především podle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, (viz. § 45). Porušení obecně závazné vyhlášky obce lze postihovat podle § 46 odst. 2 zákona o přestupcích anebo podle povahy přestupku podle § 47 odst. 1 písm. d) – znečištění veřejného prostranství atd. – nebo podle písm. h) – neoprávněné založení skládky nebo odkládání odpadků nebo odpadů mimo vyhrazená místa.
Platby za komunální odpad – výhody a nevýhody jednotlivých typů
Ode dne účinnosti zákona č. 275/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a změně některých dalších zákonů, tj. od 1. 1. 2003, mají obce možnost volit mezi třemi různými způsoby platby za komunální odpad (KO):
a) úhradu za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů od fyzických osob na základě smlouvy (podle § 17 odst. 5 zákona o odpadech ve znění zákona č. 275/2002 Sb.)
b) poplatek za komunální odpad (dále jen “poplatek”) vznikající na jejím území (podle § 17 a) zákona o odpadech ve znění zákona č. 275/2002 Sb.)
c) poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů (stanovený v § 84 zákona o odpadech změnou zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů).
Při stanovování platby za komunální odpad platí, že na území jedné obce nesmějí být způsoby platby za KO vzájemně kombinovány, tj. musí být zvolen pouze jeden ze tří uvedených způsobů. Nyní k jednotlivým typům plateb, jejich výhodám a nevýhodám:
ad a) Podle § 17 odst. 5 zákona o odpadech obec může vybírat úhradu za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů od fyzických osob na základě smlouvy. Smlouva musí být uzavřena písemně a musí obsahovat výši úhrady.
Komentář:
Tato forma platby za komunální odpad byla přijata na základě návrhu Zastupitelstva hl. m. Prahy a přijata výše zmíněným zákonem č. 275/2002 Sb. Úmyslem předkladatele návrhu zákona, kterým byl zaveden i poplatek dle § 17a) (viz bod II.), bylo, aby každá obec měla možnost vybrat si takový model stanovení platby za komunální odpad, jež bude nejlépe vyhovovat místním podmínkám a zvyklostem v dané obci.
Úhrada podle § 17 odst. 5, podobně jako cena za odpad podobný komunálnímu odpadu podle § 17 odst. 6, není zákonem o odpadech ani odkazem na zvláštní právní předpis nijak vymezena, je tedy smluvní cenou, která musí být dojednána na základě smlouvy a to s každou fyzickou osobou. Zde se hned objevuje první nevýhoda tohoto systému, a to jeho administrativní náročnost. Obligatorně je stanoveno, že smlouva musí mít písemnou formu a musí obsahovat výši sjednané úhrady. Další náležitosti této smlouvy stanoveny nejsou. Úprava této smlouvy se tedy bude řídit obecnou právní úpravou, tj. zákonem č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Co se týče pověřování třetích osob, obec samozřejmě může v rámci své smluvní volnosti uzavřít mandátní smlouvu podle § 566 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, kde se oprávněná osoba zavazuje, že pro obec na její účet zařídí za úplatu určitou obchodní záležitost uskutečněním právních úkonů jménem obce (například uzavření smlouvy s fyzickými osobami podle § 17 odst. 5 zákona o odpadech) nebo uskutečněním jiné činnosti, a obec se zavazuje zaplatit jí za to úplatu. Není dotčena ani smluvní autonomie fyzických osob, takže nic nebrání tomu, aby si například fyzické osoby zvolily společného zástupce.
Zákon stanoví možnost obce vybírat úhradu na základě uzavřených smluv, ale už nestanoví odpovídající povinnost fyzických osob takovou úhradu platit, respektive předmětnou smlouvu s obcí uzavřít a platit v ní stanovenou úhradu. Smlouva tedy může být uzavřena pouze na základě souhlasné svobodné vůle obou stran. Nevýhodou tohoto systému platby je, že pokud občan nebude s uzavřením smlouvy souhlasit, nemůže být smlouva uzavřena, a v tom okamžiku padá celý systém obce hradit náklady za KO podle § 17 odst. 5 a obec musí přejít k některé z dalších dvou možností úhrady.
Ve smlouvě musí být stanovena výše úhrady, zákon však neuvádí způsob jejího výpočtu, maximální výši ani odkaz na zákon č. 565/1990 Sb., o cenách. Znamená to, že jde o cenu, která není žádným předpisem regulovaná a stanoví se dohodou mezi fyzickou osobou a obcí (podobně jako cena pro původce odpadů podobných komunálnímu odpadu podle § 17 odst. 6 zákona o odpadech).
Z ustanovení § 17 odst. 5 není vůbec zřejmé, se kterými fyzickými osobami by měly obce tyto smlouvy uzavírat (u obou typů poplatků je stanoven poplatník, příp. i plátce, zde okruh osob, které budou platit úhradu není vymezen). Z uvedeného je zřejmé, že obec sama rozhodne jak bude úhrada vypočítávána (například na osobu, na popelnici a četnost odvozů), které osoby ji budou hradit (například trvale v obci bydlící, odpad na území obce produkující). Není stanoven ani způsob jejího výběru a vymáhání (další velká nevýhoda – Ministerstvo financí ČR (MF) upozorňuje, že problém může nastat v případě, že smlouva nebude ze strany fyzických osob dodržována s poukazem na to, že chybí předmět plnění jako podstatná náležitost smlouvy a tudíž nelze sjednat cenu. V tomto případě se totiž nejedná o službu, která je vykonávaná obcí ve prospěch fyzických osob, u nichž komunální odpad vzniká, a za níž by mohla cenu požadovat, neboť obec je od okamžiku, kdy fyzická osoba odpad odloží na místě k tomu určeném, jeho původcem a vlastníkem a tudíž nakládá se svým odpadem).
Ze všech výše uvedených důvodů se tento systém úhrady za komunální odpad jeví jako nejméně vhodný a těžko aplikovatelný především ve větších obcích, kdy jeho největší překážkou bude výjimečná shoda mezi obcí a všemi dotčenými fyzickými osobami. Na druhou stranu však, pokud by vymezení úhrady bylo obcí správně nastaveno a občané smlouvu plnily, mohla by tato platba za komunální odpad být pro občany nejvíce motivující ze všech tří možností stanovených zákonem k třídění a snižování objemu vznikajících odpadů. V praxi se však ukazuje, že tam, kde je zaveden systém platby za skutečně vyprodukovaný objem odpadů, dochází mnohem častěji a ve větší míře k zakládání tzv. černých skládek, protože se občané snaží odpadu zbavit jinak a jinde, než ve svých popelnicích, za které musí platit.
ad b) Další možným způsobem platby za komunální odpad, přijatým rovněž zákonem č. 275/2002 Sb., kterým byl změněn zákon o odpadech, je poplatek za komunální odpad (dále jen “poplatek”) vznikající na jejím území podle § 17 a) zákona o odpadech. Poplatek může obec stanovit obecně závaznou vyhláškou. Jeho poplatníkem je každá fyzická osoba produkující na území obce odpad, plátcem je vlastník nemovitosti nebo společenství vlastníků jednotek podle zvláštního zákona.
Komentář:
Výhoda oproti úhradě v bodě a): Na rozdíl od úhrady uvedené v bodě a), která je smluvní cenou (soukromoprávní prostředek), která se sjednává dohodou mezi prodávajícím a kupujícím a jejíž výše odpovídá rozsahu poskytnuté služby, daně a poplatky jako veřejnoprávní prostředky jsou platební povinností, které stát stanoví zákonem (nebo o jejichž zavedení si na základě zmocnění v zákoně rozhoduje obec sama v rámci samostatné působnosti) a jejichž účelem je zajištění určitých příjmů pro úhradu celospolečenských potřeb, tj. pro veřejný rozpočet, aniž se přitom poskytuje zdaňovaným subjektům ekvivalentní proti plnění.
Poplatky musí být stanoveny obecně závaznou vyhláškou. Tu však obec vydat nemusí – v tom případě však nemůže stanovit ani tento poplatek, ani poplatek uvedený v bodě c).
Listina základních práv a svobod ve svém čl. 4 odst. 1 stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích, přičemž čl. 11 odst. 5 navíc tuto zásadu zpřesňuje tak, že daně a poplatky lze ukládat pouze na základě zákona. Na základě toho lze vyložit, že meze konkrétního druhu poplatku, tj. maximální výše poplatku, musí být dány zákonem. Z tohoto hlediska lze úpravu § 17 a) pokládat za nedostatečnou, neboť zde není stanovena konkrétní nepřekročitelná hranice výše sazby, ale pouze hranice neurčitá, která je vázána na očekávané oprávněné náklady obce vyplývající z režimu nakládání s komunálním odpadem.
Co se rozumí pojmem “oprávněné náklady” ve vztahu k poplatkům však žádný právní předpis nedefinuje. (Jistě za ně nelze považovat, jak se některé obce domnívají, například platy pracovníků obce, kteří mají na starosti administrativní problematiku KO, ani mezi ně nelze započítat náklady na zajištění černých skládek vyskytujících se na území obce, a to už přinejmenším vzhledem k tomu, že zákon hovoří o “předpokládaných oprávněných” nákladech obce vyplývajících z režimu nakládání s komunálním odpadem….)
Konkrétní maximální výše tedy bude záviset v jednotlivých případech především na nákladech, které bude účtovat subjekt, který bude provádět sběr, svoz, třídění, využití případně odstranění odpadu, což se může u jednotlivých obcí výrazně lišit.
Tento poplatek není standardním poplatkem podle zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů a problémy při jeho výběru byly již za působnosti zákona 125/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, ve kterém byl téměř shodně rovněž stanoven.
Výhodou (či nevýhodou - podle úhlu pohledu) by mohlo být stanovení poplatníka jako každé osoby, při jejíž činnosti odpad vzniká (na rozdíl od poplatku uvedeného dále v bodě c) - fyzická osoba, která má v obci trvalý pobyt a fyzická osoba, která má ve vlastnictví stavbu určenou nebo sloužící k individuální rekreaci, ve které není hlášena k trvalému pobytu žádná fyzická osoba) ovšem pouze tehdy, je-li ho možné zjistit. MF upozorňuje, že spolehlivě lze zjistit poplatníka pouze na základě trvalého pobytu z evidence obyvatel a nebo z katastru nemovitostí na základě vlastnictví stavby.
S tím souvisí komplikovaný výkon samotné správy poplatku, neboť ustanovení neodkazuje na zákon o správě daní a poplatků, ačkoli z jeho obsahu je patrné, že používá řadu pojmů v souladu s tímto zákonem a bylo by tedy logické, aby se správa tohoto poplatku tímto speciálním procesním předpisem řídila. Nicméně zákon o odpadech v tomto ustanovení na zákon o správě daní a poplatků neodkazuje, tudíž se podle něj nemůže řídit. Podle § 82 odst. 1 zákona o odpadech se na řízení podle tohoto zákona vztahuje správní řád, nestanoví-li zákon jinak. Správní zákon ovšem není pro potřeby tohoto řízení zcela vyhovující, neboť nepracuje s některými instituty potřebnými pro toto speciální řízení.
Změnovým zákonem č. 188/2004 Sb. doplněno ustanovení odst. 6 do § 17a:
§ 17a
(6) O řízeních ve věcech poplatku za komunální odpad platí zvláštní předpisy (zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů).
Nové ustanovení vyřešilo alespoň situaci, kdy existoval dvojí právní názor na to, jak v řízení ve věcech poplatku za komunální odpad postupovat. MŽP ČR prosazovalo názor, že je třeba postupovat dle § 82 zákona o odpadech tj. že nestanoví-li zákon jinak vztahuje se na řízení podle tohoto zákona správní řád. Ministerstvo vnitra prosazovalo názor, že zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků v § 1 dává obci obecné zmocnění k vedení řízení o poplatku za komunální odpad. Pokud by se mělo postupovat při řízení o poplatku za komunální odpad dle správního řádu, je tento poplatek v praxi nepoužitelný, vzhledem k možnostem odvolání, které mají odkladný účinek (tj. poplatník nezaplatí dokud rozhodnutí nenabude právní moci - což může trvat několik měsíců).
Jedinou skutečnou výhodou oproti poplatku stanovenému v § 84 zákona je způsob stanovení maximální výše poplatku podle § 17a odst. 5, který může motivovat občany k předcházení vzniku a třídění odpadu.
Podle § 17a odst. 5 se maximální výše poplatku stanoví podle předpokládaných oprávněných nákladů obce vyplývajících z režimu nakládání s komunálním odpadem a rozvržených na jednotlivé poplatníky podle počtu a objemu nádob určených k odkládání odpadů připadajících na jednotlivé nemovitosti nebo podle počtu uživatelů bytů a s ohledem na úroveň třídění tohoto odpadu. V poplatku mohou být promítnuty i náklady spojené s pronájmem nádob určených k odkládání odpadu. Poplatek je příjmem obce. Jak již bylo uvedeno poplatníkem je každá fyzická osoba, při jejíž činnosti komunální odpad vzniká. Poplatek tedy neplatí pouze občan, kterému při jeho činnosti na území obce nevzniká komunální odpad, což u osob, které na území obce trvale žijí nebo užívají rekreační objekt, považujeme za nemožné. Přesto však dokazování této skutečnosti bylo velkým problémem již v době účinnosti zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech ve znění pozdějších předpisů, kterým byl podobně poplatek za komunální odpad vymezen.
ad c) Místní poplatek podle § 10b zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů (stanovený v § 84 zákona o odpadech změnou zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů). Místní poplatek považujeme za nejméně kolizní a nejvhodnější způsob platby za KO, i když i tento má své nedostatky.
Komentář:
Ustanovení § 10b tohoto zákona stanoví nezbytné náležitosti poplatku, konkrétně poplatníky (fyzická osoba, která má v obci trvalý pobyt, nebo fyzická osoba, která má ve vlastnictví stavbu určenou nebo sloužící k individuální rekreaci, ve které není hlášena k trvalému pobytu žádná fyzická osoba), dále pak sazbu poplatku, jež je podle zákona tvořena dvěma složkami
Tento systém poplatku je často kritizován, že nemotivuje občany k minimalizaci a třídění komunálního odpadu, což bylo také jedním z důvodů pro vznik zákona č. 275/2002 Sb., kterým se změnil zákon o odpadech a kterým byly zavedeny další dva způsoby úhrady za KO.
Sazbu poplatku tvoří:
a) částka až 250 Kč za osobu uvedenou v odstavci 1 a kalendářní rok, a
b) částka stanovená na základě skutečných nákladů obce předchozího roku na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu až 250 Kč za osobu uvedenou v odstavci 1 a kalendářní rok; obec v obecně závazné vyhlášce stanoví rozúčtování nákladů na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu na osobu.
Sazbu poplatku tvoří fixní částka uvedená pod písmenem a), se stanovenou horní hranicí 250 Kč za osobu a rok. Částka uvedená pod písm. a) je poplatek stanovený obcí za provoz celého systému nakládání s komunálním odpadem. Je to část poplatku, kterou povinně platí obci každý občan za nakládání s komunálním odpadem bez ohledu na stupeň jeho třídění. Částka uvedená pod písmenem b) je složka poplatku, kterou může zastupitelstvo stanovit na základě skutečných nákladů obce předchozího roku na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu (tedy nikoliv za provoz systému). Maximální výše je stanovena opět až do 250 Kč za osobu a kalendářní rok, tj. u trvalého pobytu na člena domácnosti, u rekreačního objektu na vlastníka. Obec ale v obecně závazné vyhlášce musí stanovit rozúčtování na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu podle skutečných nákladů předchozího roku. Částku b) poplatku stanoví obec každoročně změnou vyhlášky. Výše částky b) poplatku bude tedy záviset na množství netříděného komunálního odpadu a na nákladech obce na jeho sběr a svoz. Přestože bude tato částka stanovena opět paušálně na poplatníka, měla by všechny poplatníky motivovat ke snaze produkovat co nejméně netříděného odpadu. Část b) poplatku je tedy míněna jako motivační složka poplatku, kterou obec stanoví a rozpočítá na jednotlivé poplatníky pokud sami odpad v souladu se systémem stanoveným obcí obecně závaznou vyhláškou netřídí a obci tak vznikají další náklady spojené s dotříděním sebraného a svezeného komunálního odpadu podle skutečných nákladů s tím spojených.
Další možnost motivace občanů ke třídění odpadů dává obcím § 15 zákona o místních poplatcích, podle kterého mohou obce obecně závaznou vyhláškou stanovit podmínky osvobození nebo poskytnutí úlevy při placení poplatků.
Zavedení tohoto standardního poplatku zákonem č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, má oproti dvěma výše uvedeným způsobům platby za komunální odpad mnoho výhod, vyplývajících především z propracovaného a praxí již dostatečně prověřeného systému zavádění poplatků, stanovení jeho náležitostí, sazby, systému osvobození a poskytování úlev, či prominutí nebo snížení poplatků, vymezení splatnosti, stanovených tímto zákonem, ale i jejich výběrem a sankcí za nesplnění povinností stanovených procesním zákonem č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. Na podporu zavedení tohoto poplatku je možné uvést i tu skutečnost, že v obcích, které jej zavedly, se snížil počet tzv. černých skládek, tj. významně se omezilo nezákonné nakládání s komunálním odpadem fyzickými osobami a tedy i ohrožení životního prostředí a zdraví lidí, ale i nákladů obcí spojených s odstraňováním těchto nezákonně odložených odpadů. Ze zkušeností obcí, které již tento nový poplatek na svém území zavedly se zatím ukazuje, že tam, kde byli občané zvyklí odpad třídit, tam třídí i nadále. Stupeň třídění podle signálů z obcí velice závisí na dostupnosti a počtu nádob na tříděný odpad.
Obecným cílem nakládání s odpady je maximální snížení jeho produkce za současného maximálního využití jeho vytříděných složek. Je nasnadě, že výše poplatku by se měla stanovovat podle množství skutečně produkovaného odpadu a stupně jeho třídění, nikoli jen podle počtu obyvatel. Je ovšem otázkou, je-li možné zavést takový systém platby, který by byl schopen z této zásady vyjít a zároveň nepřinášel jiné nevýhody jak pro životní prostředí, tak z hlediska jeho vůči občanům spravedlivého a vůči obcím jednoduše a transparentně použitelného nastavení. Platba za odpad (a nikoli za osobu) je samozřejmě spravedlivější a i motivující (vede ke snižování objemu odpadu i k jeho třídění). Nicméně tento způsob platby s sebou přináší nejrůznější rizika a efekt může být i opačný, a to tehdy, kdy se výší poplatku motivované osoby zbaví odpadu v rozporu se zákonem, tedy i v rozporu se zavedeným systémem obce (odkládání odpadů na místech k tomu neurčených a zakládání tzv. černých skládek, odkládání směsného odpadu do nádob určených pro odpady separované, spalování odpadů v rozporu se zákonem o ochraně ovzduší, atd.). Nastavené systémy úhrad za komunální odpad jsou většinou “kombinované”, tj. odráží se nejen platba na osobu, ale i na množství produkovaného a tříděného odpadu. I tato skutečnost, byť v daleko menší míře, je stále ještě motivující a je třeba připomenout, že i když finanční motivace je stále zřejmě nejúčinnější, nelze zapomínat ani na osvětu a vzdělávání.
Odpovědi na vybrané dotazy k zákonu o odpadech
1. Co se rozumí pod pojmem “stanovit systém” dle § 17 zákona o odpadech? Znamená to, že obec v obecně závazné vyhlášce zvolený systém popíše (jinými slovy popíše, jak se v obci komunální odpad shromažďuje, sbírá, přepravuje, třídí, využívá a odstraňuje) nebo pojem “stanovit systém” znamená i zmocnění k ukládání povinností fyzickým osobám. Pokud ano, pak k jakým povinnostem, stanoví-li povinnosti fyzickým osobám v souvislosti se zavedeným systémem sám zákon v § 17 odst. 4?
Co se rozumí a zahrnuje pod pojem “systém” je stanoveno výčtem činností v ustanovení § 17 odst. 2 zákona o odpadech. Stanovení systému vyhláškou znamená jeho popis a vymezení v takovém rozsahu, aby z něj pro fyzické osoby vyplývalo, co náleží k plnění jejich zákonných povinností – tj. kam mají odkládat komunální odpad a jak mají nakládat s odpady “podle systému stanoveného obcí” (§ 17 odst. 4 zákona o odpadech).
2. Podle § 17 odst. 2 zákona o odpadech je obec ze zákona povinna v souladu se zvláštními předpisy (odkaz na stavební zákon), určit místa, kam mohou fyzické osoby odkládat komunální odpad, který produkují, a zajistit místa, kam mohou fyzické osoby odkládat nebezpečné složky komunálního odpadu. Jde o faktickou povinnost, což znamená, že tato místa musí skutečně existovat a občané by o nich měli být způsobem v místě obvyklým obeznámeni. Fyzické osoby jsou pak povinny ze zákona (§ 17 odst. 4 první věta) odkládat komunální odpad na místech k tomu určených. V rámci “stanovení systému” se o “odkládání” komunálního odpadu nehovoří. Jak posuzovat, je-li stejná povinnost - povinnost odkládat komunální odpad, obsažena v obecně závazné vyhlášce obce?
Povinnost odkládat komunální odpad na místech k tomu obcí určených je dána přímo zákonem. V obecně závazné vyhlášce obce stačí tato místa stanovit (vymezit, kam se staví popelnice, kam plastové pytle a kam velkoobjemový odpad). O odkládání odpadu se hovoří právě v souvislosti s povinností občanů (fyzických osob, které nejsou původci odpadu ani oprávněnými osobami a tudíž nemohou odpad odstraňovat).
3. Pokud obce pro nakládání se stavebním odpadem nic nerealizují (nemají skládku ani neprovádějí například terénní úpravu), mají vůbec v OZV cokoliv v této oblasti upravovat nebo mají respektovat doslova zákonné zmocnění (§ 17 odst. 2 zákona o odpadech), tedy stanovit systém ... včetně nakládání se stavebním odpadem? Je přípustná jakákoliv regulace (stanovení jediného povinného způsobu) nakládání se stavebním odpadem?
Obec může a nemusí stanovit systém obecně závaznou vyhláškou (OZV). Pokud ho stanoví, má možnost stanovit i některý ze dvou možných poplatků a dále fyzické osoby musejí tento systém dodržovat a podnikatelské subjekty, které uzavřou s obcí smlouvu podle § 17 odst. 6 musejí podle něj třídit a zařazovat podle Katalogu (§ 2 vyhlášky č. 381/2001 Sb., ve znění vyhlášky č. 503/2004 Sb). Rovněž nakládání se stavebním odpadem, který vzniká na území obce při činnosti fyzických osob, ale není odpadem komunálním (viz § 4 písm. b) zákona o odpadech) mohou obce OZV upravit a nemusejí. V případě tohoto odpadu však fyzické osoby nemají povinnost dodržovat systém danou zákonem o odpadech, ale ze zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (sankce – 30 000 Kč podle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích). Podnikatelům nevzniká povinnost z úpravy nakládání se stavebním odpadem obecně závaznou vyhláškou žádná (§ 17 odst. 6 – smlouva pouze na odpad podobný komunálnímu), i když samozřejmě při oboustranném zájmu nelze zakázat, aby s obcí uzavřeli smlouvu i na tento odpad – ale pouze za podmínek stanovených ve smlouvě, ze zákona o odpadech žádné omezení nebo povinnost nemají.
4. § 17 odst. 4 zákona o odpadech stanoví povinnost občanům odkládat komunální odpad dle místní OZV “pokud odpady samy nevyužijí...”. Je nutné uvedený dovětek explicitně uvádět v OZV? Znamená absence nebo ignorování tohoto ustanovení v textu OZV rozpor se zákonem?
Není to nutné, dovětek vyplývá z definice pojmu “odpad” v § 3 odst. 1 a ustanovení § 3 odst. 2, ze kterého vyplývá, že pokud věc její vlastník sám využije – nezbavuje se jí a věc se nestává odpadem.
5. Je legální, pokud obec nestanoví jinou možnost, odkládání směsného (lépe “zbytkového”) komunálního odpadu než do popelnice, které nemohou být povinné? Je závadou, pokud obec neurčí místo pro odkládání objemného odpadu či pneumatik?
Obec má možnost stanovit obecně závaznou vyhláškou systém nakládání s odpady na svém katastrálním území. Obec má povinnosti původce odpadů, pokud zákon dále nestanoví jinak. Zákon stanoví jinak (na rozdíl od ostatních původců odpadů) právě tím, že si upraví systém nakládání s komunálním odpadem podle svých možností, to znamená, že například obec nemusí odpad třídit na všechny druhy odpadů ze skupiny 20 (komunálních odpadů). Je samozřejmě závadou, neurčí-li zvlášť kontejnery na vytříděné druhy (složky) KO, ale zároveň nemá ze zákona o odpadech povinnost třídit na všechny druhy komunálního odpadu jako každý jiný původce. Ovšem musí zajistit místa na odkládání odpadů tak, aby do nich bylo možné odložit všechny složky KO – pro velkoobjemový odpad, který se do popelnic nevejde, musí zajistit kontejnery nebo místa ve sběrném dvoře apod.
6. Obec může namísto místního poplatku stanovit poplatek dle § 17a zákona o odpadech. Toto zmocnění neobsahuje žádný limit výše poplatku. Může obec stanovit výši tohoto poplatku bez omezení – například s přihlédnutím k předpokládaným oprávněným nákladům na likvidaci divokých skládek nebo i na likvidaci kdysi povolené a po desetiletí sousedícími obcemi využívané skládky komunálního odpadu?
Podle § 17a odst. 5 se maximální výše zmíněného typu poplatku stanoví podle předpokládaných oprávněných nákladů obce vyplývajících z režimu nakládání s komunálním odpadem rozvržených na jednotlivé poplatníky podle počtu a objemu nádob určených k odkládání odpadů připadajících na jednotlivé nemovitosti nebo podle počtu uživatelů bytů a s ohledem na úroveň třídění tohoto odpadu. V poplatku mohou být promítnuty i náklady spojené s pronájmem nádob určených k odkládání odpadu. Poplatek je příjmem obce. Do výpočtu nelze tedy započítat černé skládky ani asanaci staré skládky komunálního odpadu.
7. Je možné stanovit obecně závaznou vyhláškou vydanou na základě zmocnění § 17 zákona č. 185/2001 Sb. povinnosti nebo dokonce zákazy, jak se často obce pokoušejí. Nebo je v souladu se zákonem pouze stanovit systém shromažďování, sběru ….
Viz výše. Obec stanoví OZV systém adresně na subjekty, kterým vyplývají povinnosti ze zákona o odpadech nebo zvláštních právních předpisů při nakládání s KO. Povinnosti stanoví zákon o odpadech a zákon o obcích, sankce přestupkový zákon.
8. Je možné vydat dle § 17 obecně závaznou vyhlášku, kterou je stanoven systém nakládání s komunálním odpadem... bez nakládání se stavebním odpadem, bude taková OZV v souladu se zákonem?
Ano. Stavební odpad není komunální odpad, obec jej nemusí stanovit ani zajistit nakládání s ním. Zákon o odpadech jí dává možnost, nikoliv povinnost, stanovit ho spolu se systémem nakládání s KO (nebo mimo něj) v OZV kvůli zajištění ochrany životního prostředí, pořádku v obci a informovanosti občanů, kteří se jinak těžko dozvědí, jak s tímto odpadem nakládat co nejšetrněji k ŽP, vlastní peněžence i spoluobčanům (pořádek, prašnost atd.).
9. Je v souladu se zákonem právní názor, že stanovený systém nakládání se stavebním odpadem je závazný nejen pro fyzické osoby, ale také pro podnikající fyzické osoby a právnické osoby?
Zákon o odpadech v § 17 odst. 6 stanoví, že právnické osoby a fyzické osoby oprávněné k podnikání mohou využít systém nakládání s KO pouze na základě písemné smlouvy, jejíž součástí je i výše sjednané ceny za tuto službu. Pokud využívají systém obce bez smlouvy, mohou být sankcionováni podle § 66 odst. 1 zákona o odpadech. Na rozdíl od fyzických osob nepodnikajících, které ode dne, kdy tak obec stanoví obecně závaznou vyhláškou, mají povinnost komunální odpad odděleně shromažďovat, třídit a předávat k využití a odstraňování podle systému stanoveného obcí (§ 17 odst. 4), pro podnikatele, kteří se na systém obce napojí na základě smlouvy, tato povinnost stanovena není – předpokládá se totiž, že oboustranně výhodný způsob si stanoví ve smlouvě s obcí (smlouva je projevem oboustranné vůle). Pokud se však nezapojí plně, se zbylým odpadem musí nakládat jako původce jakéhokoliv jiného odpadu - § 16. Vyhláška č. 381/2001 Sb. Katalog odpadů, ve znění pozdějších předpisů v § 2 odst. 4 stanoví, že původce odpadu podobného komunálnímu odpadu, pokud se zapojí na základě smlouvy s obcí do jejího systému nakládání s KO, potom je povinen v souladu s tímto systémem odpad třídit a zařazovat podle Katalogu odpadů (už ne předávat k využití a odstraňování jako fyzické osoby).
10. Lze v rámci výše uvedené OZV upravit nakládání se psími a jinými exkrementy? Jestliže ne, je možné obcím doporučit jinou formu udržení čistoty mimo aplikace přestupkového zákona? Jde nám o uložení povinnosti odstraňování exkrementů nikoliv o “úpravu udržování čistoty”.
Povinnost odstraňovat psí exkrementy je možno vyvodit z § 47 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích. Z tohoto důvodu a s ohledem na známou judikaturu se domníváme, že zakotvení povinnosti odstraňování psích exkrementů do právních předpisů obce je překročení zákonných zmocnění.
11. Je možné systémem stanovit, že “odpad ze zahrad” (větve, posečená tráva, obdobně odpad z balkónové zeleně v panelových domech) nelze (je zakázáno) ukládat do sběrných nádob na směsný komunální odpad?
Nejen, že je to možné (na základě systému třídění KO, který si obec může stanovit OZV), ale v případě, že obec komunální odpad odstraňuje jeho ukládáním na skládku, je to nutné vzhledem k harmonogramu snižování biologicky rozložitelného odpadu (BRO) ukládaného na skládky, stanoveného vyhláškou č. 294/2005 Sb. a plány odpadového hospodářství. Plán odpadového hospodářství by měl řešit i odkládání (likvidaci) biologického odpadu.
12. Systém nakládání se stavebním odpadem – upravuje téměř každá obec spolu se systémem nakládání s komunálním odpadem, ale obsah je velice bezradný. Mohlo by ministerstvo životního prostředí přiblížit smysl tohoto zákonného zmocnění?
Viz výše. Není povinností, je pomocí pro obce i občany. Obec může stanovit například skládku, na kterou má být nebo může být stavební odpad odvážen, nebo zajistit předem ohlášený odvoz oprávněnou osobou a OZV stanovit tyto odvozy, upravit přistavování kontejnerů (dočasné či trvalé). Fyzické osoby si však tento odvoz hradí zvlášť – není v ceně poplatku za systém komunálního odpadu.
Ze systematiky zákona také není zcela jasné, zda stavební odpad z činnosti fyzické osoby je odpad komunální nebo jiný, u kterého by fyzická osoba byla původcem a tudíž by se na ní vztahovaly povinnosti původce. Pokud by však byl odpadem komunálním, nelze ho vylučovat ze systému obce (původcem by byla obec) a občan by mohl odložit bezplatně na určeném místě. Výkladové problémy zákona – dva možné avšak navzájem se vylučující přístupy – buď je stavební odpad zvláštním druhem odpadu odlišným od odpadu komunálního nebo je stavební odpad součástí komunálního odpadu. Z praktického hlediska se jeví varianta a), domníváme se, že nejasnost může být napravena pouze odpovídající novelizací.
Stavební a demoliční odpad se zařazuje do skupiny 17 Katalogu odpadů a nemůže tedy být KO, který je vymezen skupinou 20 Katalogu odpadů (viz novela zákona o odpadech zákonem č. 188/2004 Sb. a novela vyhlášky č. 381/2001 Sb.).
13. Stanovení kontrolních pravomocí – vyhlášky často zmocňují ke kontrole plnění povinností vyplývajících z vyhlášky i komise rady, výbory zastupitelstva a často i výslovně vyjmenovávají pravomoci těchto kontrolních subjektů. Zákon o odpadech operuje s pojmem kontrolní orgány, kterými jsou orgány, které mají v tomto zákoně výslovně uvedenou pravomoc kontrolovat, v témž zákoně jsou uvedena práva a povinnosti kontrolních orgánů. Na úrovni obce je takovým orgánem pouze obecní úřad.
Spáchání správního deliktu podle § 66 odst. 2 písm. c) je podmíněno neumožněním kontrolním orgánům výkon kontrolní činnosti. Domníváme, se že jiné orgány než obecní úřad, nedisponují oprávněními uvedenými v § 80 an. zákona o odpadech a ani neumožnění provést kontrolu takovým jiným orgánům nezakládá správní delikt podle zákona o odpadech. Je otázkou, jaké vlastně pravomoci mají jiné kontrolní orgány, které svojí kontrolní činnost odvozují z obecně závazné vyhlášky.
Při dodržení požadavku, že OZV o nakládání s komunálním odpadem nemá stanovit povinnosti, ale pouze zavést systém, je kontrolním orgánem nad dodržování povinností stanovených zákonem (tedy i orgánem vůči němuž je možné se dopustit správního deliktu podle § 66 odst. 2 písm. c) zákona o odpadech) pouze obecní úřad. Nedoporučujeme uvádět v OZV odkaz na kontrolní orgány – viz vzory OZV Odboru dozoru a kontroly Ministerstva vnitra ČR zveřejněné na internetu.
14. Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, v § 3 odst. 1 definuje odpad jako každou movitou věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit a přísluší do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k zákonu o odpadech. V § 4 písm. b) pak definuje komunální odpad jako veškerý odpad vznikající na území obce při činnosti fyzických osob, který je uveden jako komunální odpad v prováděcím právním předpisu, s výjimkou odpadů vznikajících u právnických osob nebo fyzických osob oprávněných k podnikání.
Vyplývá z obou definic (s ohledem na fakt, že definice v § 4 písm. b) zákona o odpadech klade důraz právě na to, že odpad vznikl na území obce a navíc současně při činnosti fyzických osob – tudíž komunální odpad je výsledkem činnosti fyzických osob na území konkrétní obce) oprávnění a zároveň povinnost fyzických osob, odložit komunální odpad podle § 17 odst. 3 zákona o odpadech, jen v obci, kde odpad vznikl, kterou je již obec, kde fyzická osoba pojala úmysl odpadu se zbavit (a tudíž povinnost neodkládat odpad v obci, kde nevznikl)?
Jedná se o to, že v obecně závazných vyhláškách upravujících systém nakládání s komunálním odpadem (v obcích kde se jedná o smluvní úhradu) se objevuje povinnost pro majitele nebo uživatele rekreačních objektů, aby se buď zapojili do systému (= uzavřeli smlouvu) nebo odpad odváželi do místa svého trvalého pobytu. Pokud by byla otázka zodpovězena kladně, nemělo by tak, podle zákonné úpravy, docházet k převážení již vzniklého komunálního odpadu fyzickými osobami z obce do obce. Obecně závazná vyhláška obsahující tuto povinnost porušit zákon by tak byla v rozporu se zákonem a musela by být napravena.
Komunální odpad jako odpad, jehož původcem a vlastníkem je obec a ke kterému má obec veškeré povinnosti původce odpadu, je vymezen definicí KO v § 4 písm. b) (veškerý odpad vznikající na území obce při činnosti fyzických osob, který je uveden jako komunální odpad v prováděcím právním předpisu, s výjimkou odpadů vznikajících u právnických osob nebo fyzických osob oprávněných k podnikání) a § 17 odst. 2 (Obec může ve své samostatné působnosti stanovit obecně závaznou vyhláškou obce systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vznikajících na jejím katastrálním území, včetně systému nakládání se stavebním odpadem.) Obec se jako původce KO musí postarat o veškerý odpad vymezený skupinou 20 Katalogu odpadů, vznikající při činnosti fyzických osob na jejím katastrálním území. Co se týče vymezení fyzických osob, které na místech stanovených obcí mohou KO odkládat, závisí na způsobu platby, kterou obec zvolila:
úhrada podle § 17 odst. 5 zákona – fyzické osoby, které mají smlouvu s obcí
poplatek podle § 17a – poplatníkem je každá osoba, při jejíž činnosti vzniká odpad a na kterou plátce (vlastník nemovitosti) poplatek rozúčtovává
místní poplatek (§ 10b zákona č. 565/1990 Sb.) – poplatníkem je:
a) fyzická osoba, která má v obci trvalý pobyt; za domácnost může být poplatek odváděn společným zástupcem, za rodinný nebo bytový dům vlastníkem nebo správcem; tyto osoby jsou povinny obci oznámit jména a data narození osob, za které poplatek odvádějí,
b) fyzická osoba, která má ve vlastnictví stavbu určenou nebo sloužící k individuální rekreaci, ve které není hlášena k trvalému pobytu žádná fyzická osoba; má-li k této stavbě vlastnické právo více osob, jsou povinny platit poplatek společně a nerozdílně, a to ve výši odpovídající poplatku za jednu fyzickou osobu.
15. Ve vyhláškách jsou uváděny různé zákazy konání. Domníváme se správně, že:
- zákaz zapalovat odpad v odpadních nádobách je již postihnutelný podle zákona o odpadech v rámci úpravy “spalování odpadů” a tudíž nemůže být uváděn v OZV v rámci stanovení systému nakládání s odpady? Tuto problematiku již řeší zákon o odpadech, který odkazuje na zákon o ochraně ovzduší. Ten spalování odpadů povoluje pouze ve specializovaných zařízeních (§ 18 odst. 1), dále podle § 3 odst. 5 zákona o ochraně ovzduší lze v otevřených ohništích spalovat jen vyjmenované materiály, nedodržení takové povinnosti lze pokutovat podle § 40 odst. 10 zákona o ochraně ovzduší (obecní úřad v přenesené působnosti). Lze tedy považovat pálení odpadu ve sběrné nádobě za spalování odpadu na otevřeném ohništi?
- že zákaz vybírání odpadu ze sběrných nádob je postihnutelný podle zákona o přestupcích (§ 50 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích) nebo dokonce trestního zákona (trestný čin krádeže § 247 trestního zákona)? Obec se totiž stává vlastníkem komunálního odpadu podle § 4 písm. p) zákona o odpadech v okamžiku, kdy fyzická osoba odpady odloží na místě k tomu určeném.
Jelikož obecně závazná vyhláška o nakládání s komunálním odpadem nemá obsahovat povinnosti a rovněž jejím účelem není shrnutí povinností zakotvených v zákonech (případně jejich podrobnější rozvedení) domníváme se, že výše uvedené činnosti nemají být obsahem tohoto závazného předpisu obce.
16. Může stanovit obec povinnost řídit se a dodržovat provozní řád sběrného dvora a tím jednak přenášet úpravu systému nakládání s odpadem na jiný dokument než obecně závaznou vyhlášku a za druhé tím zakládat sankcionovatelnost povinností uvedených v pouhém provozním řádu zařízení určenému k shromažďování (resp. sběru) odpadů? Domníváme se, že ne.
Obecně závazná vyhláška by měla sběrný dvůr stanovit jako místo k odkládání určitých složek KO a uveřejnit ve vyhlášce od kdy do kdy, jaké druhy odpadů a za jakých podmínek se mají odpady do dvora odevzdávat. Dodržování provozního řádu je povinností provozovatelů. Přenést povinnosti z OZV do provozního řádu nelze – je závazný jen pro provozovatele zařízení.
17. Může zavazovat obecně závazná vyhláška o nakládání s odpady i právnické a fyzické podnikající osoby? Domníváme se, že ne. Co se týče komunálního odpadu, tak osobní působnost vyhlášky o odpadech je omezena pouze na fyzické osoby (nepodnikatele). Vyplývá to ze samotného zmocnění v § 17 odst. 4 zákona o odpadech, tak i § 17 odst. 2 a 6 zákona o odpadech. Vyhláška o odpadech je normativním právním aktem – projevem mocenského působení, kdy nositel veřejné moci jednostranně stanoví práva a povinnosti, zatímco uzavření smlouvy je pojmově konsensuálním svobodným projevem vůle obou smluvních stran, které se tak dobrovolně dohodnou na obsahu svých závazků. Lze jen doporučit začlenění pasáží vyhlášky do textu smlouvy. Ve vyhlášce by se nemělo objevovat ani “informační” uvedení § 17 odst. 6 zákona o odpadech, a to ze dvou důvodů, jednak je vyhláška určena jen fyzickým osobám a za druhé podle judikatury ÚS (zejména nález ÚS č.j. Pl. ÚS 14/99), co je upraveno zákonem nebo obecně závazným právním předpisem, nemá být předmětem obecně závazných vyhlášek obce.
Podmínky napojení na systém obce včetně ceny sjedná obec ve smlouvě s podnikatelem pro podnikatele dojedná především smlouvou, ale třídit a zařazovat podle Katalogu (§ 2 vyhlášky č. 381/2001 Sb. v platném znění) jsou tito původci povinni podle systému obce – tedy pokud odpad do systému obce dodávají, tak za podmínek stanovených v OZV.
18. Lze ukládat povinnosti tzv. “oprávněné osobě”? Domníváme se, že ne. Obecně závazné vyhlášky totiž stanoví práva a povinnosti, které se vztahují na celou skupinu případů stejného druhu a neurčitého počtu, zatímco v tomto případě by vyhláška stanovila práva a povinnosti pouze jediného konkrétního subjektu. Obsah takových ustanovení má zřetelně smluvní povahu, neboť oprávněná osoba je povinna k určitým dohodnutým plněním, která nemá ve vztahu k obci nikdo jiný. Tím, že obec zařadí do vyhlášky ustanovení, která jsou typicky obsahem smluvních vztahů, podřídí je veřejnoprávnímu režimu obecně závazné vyhlášky. Zatímco vztahy podle soukromoprávních úprav jsou založeny na tom, že žádná soukromá vůle není postavena výše než druhá, vyhláška autoritativně a jednostranně ukládá povinnosti smluvním subjektům a disponuje veřejnoprávními instituty k vynucení těchto povinností. Dochází tak k jednostrannému posilování pozice vůči smluvnímu partnerovi, a tím narušení smluvní svobody a rovnoprávnosti účastníků smluvního vztahu. Pokud by mělo být smyslem uvádění povinností oprávněné osoby informovat občany, tak zde platí to co bylo uvedeno v nálezu ÚS č.j. Pl. ÚS 14/99, totiž možnost informovat jinými prostředky, nikoliv však obecně závaznou vyhláškou.
Nelze, výše uvedený právní názor je správný.
19. Lze přenášet povinnosti původce odpadů ze strany obce na jiné subjekty (oprávněná osoba, fyzické osoby)? Domníváme se, že v žádném případě ne. V praxi se často objevuje vylučování určitých složek komunálního odpadu ze systému nakládání a tudíž přenášení povinnosti likvidace na fyzické občany (nepodnikatele), v největší míře se to týká “odpadu ze zeleně”. (Pozn.: z § 3 odst. 5 zákona o ochraně ovzduší by se mohlo zdát, že není povinností obce jako původce komunálního odpadu určit místa pro odkládání “rostlinných materiálů”, neboť vydat nařízení o zákazu spalování takových materiálů lze jen pod podmínkou, že obec zajistí jiný způsob pro jejich odstranění podle zákona o odpadech.)
Obecně závazné vyhlášky obsahují “šalamounská” ustanovení, jako například “Odstranění nebo využití odpadu zajistí fyzická osoba v souladu se zákonem o odpadech”. Domníváme se, že se nejedná o neškodnou větu, ale přímo o vyloučení této složky komunálního odpadu z komunálního odpadu jako takového, neboť pod proces odstraňování odpadů nelze zahrnout jeho odložení na určeném místě podle § 17 odst. 3 zákona o odpadech. Naopak odstraněním zákon rozumí jeden ze způsobů naložení s odpadem uvedený v příloze č. 4 zákona.
Obec je původcem KO a má povinnosti původce a odpovědnost za tento odpad až do okamžiku jeho předání oprávněné osobě (§ 16 odst. 4 zákona). Obec má však možnost uzavřít mandátní smlouvu podle § 566 zákona č. 513/1991 Sb., Obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, kde se oprávněná osoba (například Technické služby) zavazuje, že pro obec na její účet zařídí za úplatu určitou obchodní záležitost uskutečněním právních úkonů jménem obce (uzavření smlouvy s původci podle § 17 odst. 5 zákona o odpadech) nebo uskutečněním jiné činnosti, a obec se zavazuje zaplatit jí za to úplatu. I v tom případě však za odpad zodpovídá podle zákona o odpadech obec jako původce až do předání odpadu oprávněné osobě (§ 16 odst. 4 zákona) a odpovědnost smluvních osob si musí určit ve smlouvě s nimi.
Dále se objevují určitá množstevní omezení stanovená občanům pro produkci komunálního odpadu – při překročení takové hranice pak dokonce dochází k požadování další finanční úhrady, přestože je obcí vybírána úhrada prostřednictvím místního poplatku za provoz systému nakládání s komunálními odpady.
Obec je původcem a vlastníkem veškerého KO na svém katastrálním území a musí se o něj v plném rozsahu postarat, tedy bez množstevního omezení.
20. Může obec stanovit povinnost vlastníkům a správcům nemovitostí? Domníváme, že v žádném případě ne. Obce se dostávají na tenký led zasahování do vlastnického práva občanů. Jedná se zejména o povinnost “sehnat si” místo pro sběrné nádoby (na svém či cizím pozemku), udržovat čistotu v okolí sběrných nádob, informovat fyzické osoby užívající jeho nemovitost o způsobu sběru a harmonogramu svozu, povinnost oznámit městu závady v poskytování služby svozu komunálního odpadu, povinnost provádět všechna opatření k ochraně nemovitosti před neoprávněným uložením odpadu a mnoho dalších rozličných povinností.
Nemůže. Vlastník nemovitosti má pouze v případě poplatku podle § 17a povinnosti plátce poplatku ze zákona o odpadech.
21. Zákon o odpadech neobsahuje speciální úpravu sankcí (přestupků) pro fyzické osoby (nepodnikatele) až na výjimku týkající se autovraků v § 69 zákona o odpadech. Zákon o přestupcích upravuje ve svém § 47 odst. 1 písm. h) pouze přestupek definovaný jako neoprávněné založení skládky nebo odkládání odpadků nebo odpadů mimo vyhrazená místa. Prostřednictvím jaké právní úpravy se postihují jiná porušení povinností a zákazů uvedených v zákoně o odpadech? Jedná se například o porušení povinnosti stanovené v § 17 odst. 4 tj. povinnosti ode dne, kdy tak obec stanoví obecně závaznou vyhláškou, komunální odpad odděleně shromažďovat, třídit a předávat k využití a odstraňování podle systému stanoveného obcí. Aby tedy mohlo dojít k možnosti sankcionování, je třeba tuto povinnost výslovně zopakovat v obecně závazné vyhlášce a teprve poté při případném porušení takové povinnosti se bude jednat o přestupek podle § 46 odst. 2 přestupkového zákona?
Dalšími případy jsou povinnosti o předcházení vzniku odpadů, přednostním využívání odpadů apod. Jedná se o “lex imperfectae” nebo je možné dosáhnout sankcionovatelné závaznosti těchto povinností uvedením takových povinností v obecně závazné vyhlášce? Nebude však narušen princip ustálený i judikaturou ústavního soudu tj. v obecně závazné vyhlášce neopakovat povinnosti a zákazy již jednou uvedené v zákonech?
Dle našeho názoru nelze nepřímo doplnit chybějící sankce za porušení povinností stanovených zákonem jejich uvedením (zopakováním) v obecně závazné vyhlášce obce. Porušení povinnosti uvedené ve vyhlášce by znamenalo spáchání přestupku podle § 46 odst. 2 přestupkového zákona a bylo by dosaženo požadované sankcionovatelnosti. Stalo by se tak však v rozporu s § 2 zák. č. 200/1990 Sb. ve znění pozdějších předpisů, dle něhož je přestupkem jen takové jednání, které je v zákoně o přestupcích nebo jiném zákoně za přestupek výslovně označeno, což znamená, že přestupkem nemůže být to, co za něj, byť nepřímo, stanovením sankce označí vyhláška, jakožto podzákonná norma (viz nález Ústavního soudu č. Pl. ÚS 47/93 publikovaný pod č. 179/1994 Sb.)
22. Jaké možnosti má obec při odchylném stanovení nakládání s určitou složkou komunálního odpadu? Jedná se o častý případ uvádění míst pro odkládání nepoužitých léků, které obce omezují na lékárny, tedy zařízení, u kterých nejsou v drtivé většině případů vlastníky (provozovateli). Může tak být vyvolán mylný dojem, že se nejedná o nebezpečný odpad, kde je režim nakládání upraven v § 17 odst. 3. Domníváme, se že co se týká léků, pokud není lékárna na území obce nelze ukládat povinnost s tím spojené. Fyzické osoby (nepodnikatelé) nakládají s těmito léky (přípravky) jako s ostatními nebezpečnými složkami komunálního odpadu. Podle § 2 odst. 2 totiž pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak, vztahuje se zákon o odpadech mimo jiné i na nakládání s nepoužitelnými návykovými látkami, přípravky a prekurzory a nepoužitelnými léky. Podle § 50 odst. 2 zákona č. 79/1997 Sb., o léčivech, se při nakládání s nepoužitelnými léčivy postupuje stejně jako při nakládání s nebezpečnými odpady, včetně vedení jejich evidence podle zvláštního právního předpisu. Nepoužitelným léčivem se podle § 50 odst. 1 zákona o léčivech rozumí léčiva nevyhovující jakosti, s prošlou dobou použitelnosti, uchovávaná nebo připravená za jiných než předepsaných podmínek, zjevně poškozená nebo nespotřebovaná.
Obec by měla občany upozornit a pokud je v obci lékárna stanovit v rámci systému nakládání s komunálním odpadem v obecně závazné vyhlášce lékárny, jako místa k odkládání nepoužitelných léčiv nepodnikajícími fyzickými osobami. Vzhledem k tomu, že zákon o léčivech nestanoví odevzdávání prošlých léčiv v lékárnách jako povinnost fyzických osob (mají možnost, zatímco lékárna má podle zákona o léčivech povinnost převzít odpadní léčiva od fyzických osob), zajistí obec místo k odkládání této nebezpečné složky komunálního odpadu v rámci svého systému, zvláště pak, není-li v obci lékárna, nebo není pro všechny občany dostupná.
23. Je možné uvádět zákaz spalování odpadů v obecně závazné vyhlášce o nakládání s komunálním odpadem? Domníváme se, že ne, neboť tato problematika spadá do výkonu státní správy a v souladu s § 35 zákona o obcích nepatří do samostatné působnosti obce.
Podle § 2 písm. h) zákona o ochraně ovzduší je provozovatelem zdroje znečišťování ovzduší (dále jen “provozovatel”) právnická osoba nebo fyzická osoba, která zdroj znečišťování ovzduší skutečně provozuje; není-li taková osoba, považuje se za provozovatele vlastník zdroje znečišťování. Podle § 2 písm. c) stejného zákona je znečišťováním ovzduší vnášení jedné nebo více znečišťujících látek do ovzduší v důsledku lidské činnosti vyjádřené v jednotkách hmotnosti za jednotku času.
V § 3 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší (dále jen “zákon”) je uvedeno, že jako palivo nelze použít odpad podle zákona o odpadech. V § 3 odst. 4 je zakázáno spalování látek ve zdrojích znečišťování ovzduší, které nejsou palivy určenými výrobci jejich zařízení, popřípadě látkami uvedenými v souboru technickoprovozních parametrů a technickoorganizačních opatření k zajištění provozu zdrojů znečišťování ovzduší podle § 11 odst. 2. § 18 zákona o ochraně ovzduší povoluje spalování odpadů pouze ve vymezených případech (zejména spalovny). K § 3 odst. 4 následuje speciální ustanovení (dotýkající se specifických zdrojů znečištění ovzduší) v § 3 odst. 5 zákona, a to “…v otevřených ohništích, zahradních krbech nebo v otevřených grilovacích zařízeních lze spalovat jen dřevo, dřevěné uhlí, suché rostlinné materiály a plynná paliva určená výrobcem, přičemž uvedená paliva nebo materiály nesmějí být kontaminovány chemickými látkami…”.
Podle § 38 odst. 1 provozovateli, který neplní povinnosti stanovené tímto zákonem nebo zvláštními právními předpisy upravujícími povinnosti při ochraně ovzduší, uloží orgán ochrany ovzduší opatření ke zjednání nápravy. Teprve poté může obecní úřad uložit pokutu ve výši od 1000 do 10 000 Kč provozovateli malého stacionárního zdroje, který nesplnil takové opatření ke zjednání nápravy podle § 38 odst. 1.
Odpady lze v souladu s § 22 odst. 1 zákona o odpadech spalovat, jen jsou-li splněny podmínky stanovené právními předpisy o ochraně ovzduší a o hospodaření energií. Problematiku spalování odpadů tak řeší zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 406/2000 Sb., o hospodaření energií, ve znění pozdějších předpisů, nikoliv zákon o odpadech. Nelze ji proto zahrnout ani do obecně závazné vyhlášky o nakládání s komunálním odpadem. Působnost obce založená zákonem o ochraně ovzduší náleží do přenesené působnosti a může ji naplňovat i vydáváním nařízení dle § 50 písm. g) a h) zákona o ochraně ovzduší.
24. Komu má obec s rozšířenou působností uložit odstranění skládky, je-li zjištěna skládka na pozemku vlastníka, avšak osoba, která zde odložila odpad je neznámá? Kdo uhradí náklady na odstranění skládky? Vlastníkovi pozemku odstranit skládku na své náklady nelze uložit, tato povinnost v zákoně o odpadech výslovně zakotvena není a případné uložení by bylo v rozporu s Ústavou, Listinou i zákonem. Obec s rozšířenou působností (III. stupně) může postupovat jen dle zákona o obcích (§ 58), případně speciálních zákonů – o vodách, ochraně přírody a krajiny, atd. V případě odstranění skládky obcí s rozšířenou působností (III.) vzniká nemalý finanční náklad a dále prakticky “nedobytná” pohledávka proti neznámé osobě.
V současné době upravuje zákon o odpadech postup při odstraňování “černých skládek” pouze v ustanovení § 79 odst. 1 písm. e). Podle tohoto ustanovení může obecní úřad obce s rozšířenou působností (dále jen “obecní úřad”) odstranit odpad, pokud hrozí poškození lidského zdraví nebo životního prostředí nebo již k němu došlo, a to na náklady odpovědné osoby. Z tohoto ustanovení lze vyvodit, že obecní úřad v těchto případech přednostně zajišťuje odstranění odpadu, ať již z důvodu, že původce závadného stavu (odpovědná osoba) není znám, nebo je sice znám, ale je nečinný. V případě, kdy obecní úřad není schopen zjistit původce závadného stavu (tedy osobu, která odpad na nemovitosti protiprávně odložila), nebude možné obecním úřadem vynaložené náklady refundovat u původce a ponese je stát. Současně platný zákon o odpadech tedy v případech černých skládek ohrožujících životní prostředí či zdraví lidí nepočítá s aktivní rolí vlastníka pozemku, na němž se nepovolená skládka vlastníkem nezaložená nachází.
Odstraňování černých skládek se z hlediska platné právní úpravy dotýká nejenom zákon o odpadech, ale i další právní předpisy, zejména z oblasti ochrany životního prostředí, Jedná se především o vodní zákon, zákon o ochraně zemědělského půdního fondu, zákon o ochraně přírody a krajiny a některé další, které upravují ochranu jednotlivých složek životního prostředí před jakýmkoliv zdrojem ohrožení, včetně odpadů. Zákon o odpadech v ustanovení § 79 odst. 1 písm. e) váže realizaci nápravného opatření ze strany obecního úřadu obce s rozšířenou působností rovněž na vznik hrozby poškození životního prostředí nebo lidského zdraví. Vznik takového ohrožení bude nutné prokazovat rovněž s použitím složkových předpisů, které ochranu jednotlivých částí upravují. Při nejširším výkladu ustanovení § 79 odst. 1 písm. e) však ohrožením životního prostředí měla být jakákoliv černá skládka. Odložení odpadu na jiném místě, než které je k tomuto účelu určeno, je v rozporu se zákonem o odpadech a tudíž potenciálním nebezpečím pro životní prostředí a lidské zdraví, byť v konkrétním případě se může jednat o minimální negativní vliv (například pouze estetický). Platná právní úprava bohužel výslovně neřeší situaci, kdy podmínky pro realizaci nápravného opatření budou dány jak podle zákona o odpadech, tak podle některého ze složkových předpisů. Přikláníme se k závěru, že nápravné opatření podle složkových předpisů by mělo být realizováno v situaci, kdy jsou splněny podmínky v nich dané. V ostatních případech (subsidiárně) by se mělo postupovat podle zákona o odpadech. Zdůrazňujeme však, že tento závěr nelze na základě platné právní úpravy s jistotou učinit a měl by být proto brán jako podnět de lege ferenda. Na druhé straně ale existence černé skládky může představovat současné ohrožení více složek životního prostředí, a proto by v takových situacích byl vhodnější postup podle zákona o odpadech.
Problémem je stanovení odpovědnosti a s tím spojené hrazení nákladů na odstranění odpadů neoprávněně uložených na místech, která k odkládání odpadů nebyla určena, tedy “odpovědné osoby” podle § 79 odst. 1 písm. e). Tento problém řešila na základě platných právních norem výkladová komise ministra ŽP, která dospěla k názoru, že podle § 79 odst. 1 písm. e) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, postupuje obecní úřad obce s rozšířenou působností i v těch případech, že mu osoba, která protiprávně odpad odložila, není známa. Pokud zákon č. 185/2001 Sb. stanoví, že obecní úřady obce s rozšířenou působností mohou zajistit na náklad odpovědné osoby ochranu lidského zdraví a životního prostředí, hrozí-li jejich poškození, pak tím zřejmě možnost učinit příslušné opatření není vyloučena ani v případě, že tato osoba (původce odpadu) známa není. Obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností vznikne takto pohledávka vůči neznámé osobě, která mu po provedení nápravy bude hrazena státem (z titulu výkonu přenesené působnosti).
Problém zároveň řeší § 42 zákona č. 254/2001 o vodách a změně některých zákonů (vodní zákon) jako “závadný stav”. Podle § 42 odst. 1 vodního zákona k odstranění následků nedovoleného vypouštění odpadních vod, nedovoleného nakládání se závadnými látkami nebo havárií (dále jen “závadný stav”) uloží vodoprávní úřad nebo Česká inspekce životního prostředí (ČIŽP) tomu, kdo porušil povinnost k ochraně povrchových nebo podzemních vod (dále jen “původce”), povinnost provést opatření k nápravě závadného stavu (dále jen “opatření k nápravě”), popřípadě též opatření k zajištění náhradního odběru vod, pokud to vyžaduje povaha věci. Náklady na provedení opatření k nápravě nese ten, jemuž bylo opatření k nápravě uloženo. V tom případě vodoprávní úřad a ČIŽP ukládá povinnost provést opatření k nápravě stavu tomu, kdo jej způsobil (“původce závadného stavu”) nebo podle potřeby nabyvateli majetku podle zákona č. 99/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku na jiné osoby. Nelze-li opatření k nápravě uložit a hrozí-li ohrožení nebo znečištění vod, zabezpečí nezbytná opatření k nápravě příslušný vodoprávní úřad z vlastního podnětu nebo z podnětu ČIŽP.
Uvedená ustanovení zákona o odpadech a vodního zákona řeší postup při zjištění nepovolené skládky nebo neoprávněně odloženého odpadu v případech, že je těmito odpady ohroženo lidské zdraví nebo životní prostředí. V případě, že nehrozí poškození lidského zdraví nebo některé ze složek životního prostředí a je znám ten, kdo odpad protiprávně odložil, řeší tuto situaci zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, který v § 10 písm. d) stanoví, že obec může ve své samostatné působnosti ukládat obecně závaznou vyhláškou povinnosti k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně atd. a v § 57 odst. 1 téhož zákona se stanoví, že obec může uložit pokutu do 10 000 Kč fyzické osobě, která čistotu a pořádek na svém nebo jí užívaném pozemku poruší tak, že naruší vzhled obce. Sankce za neudržování pořádku právnickým osobami jsou stanoveny dále v odst. 2 a 3 v § 57 zákona o obcích. Dále pak ze zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů lze sankcionovat přestupky na úseku ochrany životního prostředí podle § 45 a přestupky proti veřejnému pořádku podle § 47. Podle § 47 písm. h) lze například uložit pokutu za neoprávněně založenou skládku anebo odkládání odpadů mimo vyhrazená místa do 50 000 Kč. Tyto případy se však spíše týkají černých skládek založených na obecním pozemku.
V případě, že se jedná o pozemky v soukromém vlastnictví, které s touto zátěží již byly zakoupeny, zřejmě odpovědnost za ni přešla na nového vlastníka pozemku, pokud není stanoveno v kupní smlouvě jinak. Majitel pozemku v případě odstraňování odpadů z černých skládek je povinen předat odpad pouze osobě oprávněné k jeho převzetí do svého vlastnictví podle § 12 odst. 3 zákona o odpadech (tedy v tomto případě nejspíše provozovateli skládky).
25. Je povinností obce zajistit občanům operativně a hlavně bezplatně dostatečný počet nádob určených k odkládání odpadů, když se s nimi nedohodne jinak? Je obec povinna zajistit také nové odpadové nádoby i v případě jejich poškození, zničení či dokonce při přistavení na místo určené k odvozu jejich zcizení neznámým pachatelem? Jaká je plánovaná “životnost” odpadových nádob – popelnic, kontejnerů? Jak má obec postupovat v případě, že občan požaduje větší počet odpadových nádob, například v případě, že přešel na jiný druh paliva (ze dřeva zpět na uhlí), ukládat odpad mimo určená místa je zakázáno a stávající jediná nádoba (popelnice) mu zcela viditelně a oprávněně na odpad z jeho domácnosti nestačí?
Obec je původcem všeho komunálního odpadu na svém území se všemi povinnostmi původce odpadu, nestanoví-li zákon jinak. Problematiku vlastnictví nádob na odkládání komunálního odpadu zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých zákonů, přímo neupravuje. Podle § 4 písm. a) zákona o odpadech je komunálním odpadem veškerý odpad vznikající na území obce při činnosti fyzických osob, s výjimkou odpadů vznikajících u právnických osob nebo fyzických osob oprávněných k podnikání, a podle § 4 písm. p) se pro komunální odpady vznikající na území obce, které mají původ v činnosti fyzických osob, na něž se nevztahují povinnosti původce, za původce odpadů považuje obec. Obec se stává původcem komunálních odpadů v okamžiku, kdy fyzická osoba odpady odloží na místě k tomu určeném; obec se současně stane vlastníkem těchto odpadů. Povinnosti obce jako vlastníka a původce komunálního odpadu jsou stanoveny obecně v § 16 zákona o odpadech a speciálně pro obce v § 17. V odst. 3 § 17 zákona o odpadech je stanoveno, že obec je povinna v souladu se zvláštními právními předpisy určit místa, kam mohou fyzické osoby odkládat komunální odpad, který produkují. Podle odst. 4 § 17 zákona o odpadech jsou fyzické osoby povinny odkládat komunální odpad na místech k tomu určených a ode dne, kdy tak obec stanoví obecně závaznou vyhláškou, komunální odpad odděleně shromažďovat, třídit a předávat k využití a odstraňování podle systému stanoveného obcí, pokud odpad samy nevyužijí.
Z uvedeného tedy vyplývá, že určit místa, kam fyzické osoby mohou odkládat komunální odpad, je povinností obce jako původce a vlastníka komunálního odpadu. Povinností fyzických osob je podle § 17 odst. 4 zákona o odpadech na těchto místech odpad odkládat. Je tedy sice možné, aby obec po dohodě s občany nebo vlastníky domů stanovila místa, kam bude občan stavět v době odvozu komunálního odpadu svou vlastní popelnici nebo odkládat odpad v pytlích na komunální odpad nebo, že toto místo a jeho vybavení zajistí pro své nájemníky vlastník domu, ale pokud k dohodě nedojde, musí obec určit místo tak, aby mohlo sloužit jako shromažďovací místo komunálního odpadu, tj. včetně shromažďovacích prostředků, kterými takové místo musí být vybaveno.
26. Může obec v obecně závazné vyhlášce dle § 17 odst. 2 (stanovení systému…) uložit občanům či právnickým osobám:
Povinnost udržovat čistotu a pořádek v bezprostředním okolí odpadových nádob na sběrném místě a odstranění nečistot způsobených manipulací s těmito nádobami na veřejném prostranství?
Domníváme se, že takovou povinnost by bylo možné uložit ve vyhlášce obce na základě zmocnění v § 10 písm. c) zákona o obcích. Toto ustanovení umožňuje (mimo jiné) obci stanovit povinnosti k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, jistě lze tedy v jeho rámci řešit i čistotu v okolí odpadových nádob. Naproti tomu zákon o odpadech výslovně udržování čistoty v bezprostředním okolí odpadových nádob na sběrném místě neřeší, pouze ukládá fyzickým osobám povinnost odkládat komunální odpad na místech k tomu určených (z čehož samozřejmě vyplývá i požadavek, aby neodkládaly odpad mimo určená místa). Ustanovení § 17 odst. 2 zákona o odpadech k vydání vyhlášky, kterou může obec stanovit systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů, zřejmě v prvé řadě zmocňuje k zavedení systému nakládání s komunálním odpadem obce, nikoliv k ukládání povinností k udržování čistoty veřejných prostranství.
Výslovně zakázat odhazování drobného odpadu (zbytků cigaret, žvýkaček, obalů od potravin - nanuky, oplatky, uzávěry od nápojů…), plivání na zem, apod.?
Ve vyhlášce by bylo zajisté vhodnější neformulovat zákaz takového jednání, ale určit místa k odhazování “drobného odpadu” či k plivání. Pokud lze takový odpad považovat za komunální (zřejmě ano), je možné stanovit místa k odhazování “drobného odpadu” ve vyhlášce vydané dle § 17 odst. 2 zákona o odpadech. Dle našeho názoru je možné takto učinit i na základě § 10 písm. c) zákona o obcích.
Za neodstranění odpadových nádob v určené lhůtě (například do 24 hodin po provedeném svozu a vyprázdnění nádob) peněžní či jinou sankci?
Sankcí nelze potrestat nesplnění povinnosti odstranit odpadovou nádobu, pokud ji ukládá vyhláška, protože tak činí dle našeho názoru v rozporu se zákonem – bez potřebného zákonného zmocnění. Samozřejmě je ovšem možné takovouto sankci dohodnout ve smlouvě s oprávněnými osobami nebo vlastníky (správci) nemovitostí.
Podnikatelským subjektům zajistit dostatečný počet odpadkových košů či dalších nádob u svých prodejen či jiných provozoven?
Ve vyhlášce o nakládání s komunálním odpadem nemůže obec uložit povinnost podnikatelským subjektům, neboť povinnosti spojené s jejich původcovstvím stanoví přímo zákon o odpadech, včetně jejich kontroly a sankcí za porušení.
27. Jak má postupovat občan v případě, že obec neplní zákonnou povinnost dle § 17 odst. 3 a neurčí termíny či nezajistí odvoz nebezpečných složek komunálního odpadu minimálně 2x ročně?
Doporučujeme upozornit Českou inspekci životního prostředí na porušování povinností původce komunálního odpadu.
28. Může obec stanovit, že z určitých částí obce s občany s trvalým pobytem (nejde však o samoty, atd.) nebude provádět po celé zimní období odvoz komunálního odpadu. Místním občanům zde nezajistí dostatečný počet nádob, popř. větší nádoby na odpad a v návaznosti na platbu ani nesníží (popř. nepromine) daň = místní poplatek dle ustanovení § 1 h) a § 10b zákona o místních poplatcích?
Ne – původce musí plnit povinnosti stanovené zákonem.
29. V řadě OZV o systému sběru… komunálního odpadu jsou stanovovány povinnosti podnikajícím fyzickým osobám a právnickým osobám produkujícím odpad podobný komunálnímu, které mají s obcí uzavřenou smlouvu o využívání obcí zavedeného systému, nebo je rozšiřována závaznost vyhlášky i na tyto osoby. Podle § 17 odst. 4 zákona o odpadech je systém zavedený obcí závazný pro fyzické osoby. Z § 17 odst. 2 a odst. 4 nevyplývá pro obce žádné oprávnění stanovovat OZV jakékoli povinnosti. Povinnosti korespondující s povinnostmi stanovenými v § 17 odst. 4 zákona, obsažené v těchto vyhláškách, jsou povinnosti stanovené fyzické osobě zákonem, nikoli vyhláškou. Na tato ustanovení vyhlášek je třeba hledět jako na ustanovení nenormativního charakteru. Jiná je ovšem situace v případě stanovení povinností nebo závaznosti vyhlášek pro právnické osoby nebo podnikající fyzické osoby, které mají s obcí uzavřenou smlouvu podle § 17 odst. 6 zákona o odpadech. Na tyto osoby se nevztahuje § 17 odst. 4 zákona o odpadech a k neexistenci zákonného zmocnění pro obce obec není oprávněna stanovit závaznost takové vyhlášky nebo další povinnosti odpovídající § 17 odst. 4 v obecně závazné vyhlášce těmto osobám. Tyto osoby se mohou zavázat smluvně, že budou obcí stanovený systém dodržovat, tato povinnost jim ale nemůže být (pod hrozbou sankce za nedodržení vyhlášky) stanovena právním předpisem obce. Problematická jsou pak rovněž ustanovení o kontrole dodržování povinností stanovených vyhláškou, kdy obce pověřují kontrolou členy zastupitelstva, policii apod. – viz § 80, § 81a zákona o odpadech.
Souhlasíme. Povinnosti právnických a podnikajících fyzických osob, zapojených na základě písemné smlouvy s obcí budou stanoveny touto smlouvou, až na zařazování složek vytříděných z odpadu podobnému komunálnímu odpadu podle Katalogu odpadů a jeho třídění podle systému stanoveného obcí OZV, což je jejich povinnost stanovená na základě zmocnění zákona o odpadech vyhláškou č. 381/2001 Sb.
30. V některých obecně závazných vyhláškách o systému sběru… komunálního odpadu jsou stanovovány povinnosti zpřístupnit v den svozu komunálního odpadu prostory, v nichž jsou nádoby na odpad umístěny (například v objektech, na pozemcích vlastníků odlišných od města apod.). Podle § 17 odst. 3 je obec povinna určit místa, kam mohou fyzické osoby odkládat komunální odpad. Podle § 4 písmeno p) zákona o odpadech se obec stává původcem komunálního odpadu a zároveň jeho vlastníkem okamžikem jeho odložení na místo k tomu určeném. Dle našeho názoru lze tyto “povinnosti” dohodnout, nikoli normativně určit vyhláškou, neboť “nevlastník” odpadu není ze zákona povinen vlastníku tohoto odpadu umožnit přístup k jeho majetku.
Souhlasíme.
31. Ze systému sběru, shromažďování… komunálních odpadů zavedeného obcí vyplývá, že úhrada za provoz systému se ve smyslu § 17 odst. 5 zákona o odpadech vybírá od fyzických osob na základě smlouvy. Povinnost uzavřít smlouvu nelze zakotvit do obecně závazné vyhlášky vydávané podle § 17 odst. 2 zákona o odpadech, jak lze postihnout občana, který sice odkládá komunální odpad na místa určená obcí v souladu s § 17 odst. 3 zákona, odmítá ale s obcí uzavřít smlouvu o odstraňování komunálních odpadů?
Popsaný problém je jednou z nevýhod tohoto způsobu platby fyzických osob obci. Doporučujeme místní poplatek.
32. Kdo je původcem stavebního odpadu, popř. jiného odpadu, který není dle Katalogu odpadů odpadem komunálním, který vyprodukuje fyzická osoba, která není podnikatelem? Podle § 4 písmeno p) zákona o odpadech je původcem odpadů pouze právnická nebo podnikající fyzická osoba.
Nemá původce – evidence začíná u oprávněné osoby. Zákon nestanoví, že každý odpad musí mít původce, zákon však stanoví, že každý je povinen nakládat s odpady v souladu se zákonem (tedy i fyzická osoba).
33. Podle § 17 odst. 2 zákona o odpadech obec může ve své samostatné působnosti stanovit obecně závaznou vyhláškou obce systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vznikajících na jejím katastrálním území, včetně systému nakládání se stavebním odpadem. § 4 písm. b) zákona stanoví, že komunálním odpadem je veškerý odpad vznikající na území obce při činnosti fyzických osob a který je uveden jako komunální odpad v prováděcím právním předpisu, s výjimkou odpadů vznikajících u právnických osob nebo fyzických osob oprávněných k podnikání. Ve vyhlášce kterou se stanoví Katalog odpadů, je stavební odpad uveden ve skupině 17, přičemž komunální odpad je uveden ve skupině 20. Z toho vyplývá, že stavební odpad není komunálním odpadem. Lze fyzické osoby považovat za původce stavebního odpadu, které by potom měly při jeho likvidaci postupovat v souladu se zákonem o odpadech, i když tímto zákonem je původce odpadu přímo definován? (§ 4 písm. p) – původce odpadů).
Ne.
- Podle § 17 odst. 4 zákona o odpadech jsou fyzické osoby povinny odkládat komunální odpad na místech k tomu určených a ode dne, kdy tak obec stanoví obecně závaznou vyhláškou, komunální odpad odděleně shromažďovat, třídit a předávat k využití a odstraňování podle systému stanoveného obcí, pokud odpad samy nevyužijí v souladu s tímto zákonem a zvláštními právními předpisy. Jakým způsobem sankcionovat fyzickou osobu, která případný stavební odpad neodstraní, když zákon o odpadech zná ve vztahu k fyzickým osobám pouze sankce podle § 69 (autovraky), a dále stanoví povinnost fyzickým osobám pouze ve vztahu ke komunálnímu odpadu.
Lze na základě přestupkového zákona (č. 200/1990 Sb.) uložit pokuty za přestupky fyzických osob:
- za porušení povinnosti stanovené OZV – do 30 000 Kč
- založení černé skládky – do 20 000 Kč.
34. Lze v obecně závazné vyhlášce, kterou se určuje systém nakládání s komunálním odpadem v obci, určovat povinnosti pořadatelům kulturních akcí, při kterých může vznikat odpad?
Ne, není to na základě zákona o odpadech. Tyto případy řeší zákon o obcích.
35. Je povinností obcí (po poslední novele zákona o odpadech) zajistit likvidaci elektrospotřebičů z domácností (pračky, ledničky, televizory apod.)?
Zákon stanoví povinným osobám povinnost zpětně odebírat určité výrobky, ale nestanoví povinnost spotřebitelů odevzdávat je do zpětného odběru – povinnost obce postarat se o všechny druhy komunálního odpadu zůstává. Obec má dvě možnosti:
napojit se smluvně na povinnou osobu a být zároveň místem zpětného odběru,
zdůraznit občanům, že by přednostně měli využít místa zpětného odběru - osvěta.
Odpovědi na dotazy k elektrozařízením a elektroodpadům
1. K § 37g písm. b) – rozdíl mezi komponentem, konstrukčním dílem a spotřebním dílem:
Tento rozdíl není definován, ale nelze je jednoznačně považovat za součást věci podle občanského zákoníku. (Součástí věci je podle § 120 občanského zákoníku vše, co k ní podle její povahy náleží a nemůže být odděleno, aniž by se tím věc znehodnotila). Do určité míry lze za součást věci pokládat komponent a konstrukční díl, ale v žádném případě spotřební díl. Příklad: počítač – typickým spotřebním dílem je myš anebo klávesnice (dále vypalovačka), komponentem jsou základní deska nebo harddisk (dále operační paměti, grafické karty) zatímco konstrukčním dílem jsou “case” (nebo obraceče v tiskárnách, které zvládají oboustranný tisk).
Při definování elektroodpadu směrnice 2002/96/ES výslovně hovoří o tom, že součástí pojmu jsou i komponenty (components), konstrukční díly (sub-assemblies) a spotřební díly (consumables) v případě, že jsou součástí zařízení ve chvíli, kde se držitel zařízení zbavuje (kdy se stávají odpadem). Směrnice ES uvedené pojmy nedefinuje (přestože jich v dalším textu používá). Evropská komise uvedla jejich definice a příklady alespoň v odůvodnění svého návrhu:
a) “komponenty” se míní části zařízení (například klávesnice, elektromotorky, transistory, kondenzátory, usměrňovače);
b) “konstrukčními díly” se míní části zařízení, které nemusí být napojeny na elektrický okruh, bez nichž by však původní zařízení nemohlo sloužit podle představ výrobce (například poličky v lednici);
c) “spotřebními díly” se míní vyměnitelné (resp. odstranitelné) části zařízení (například tonery, baterie).
2. K § 37k odst. 3 – povinnost informovat spotřebitele vs. místo k tomu určené:
Výrobce elektrozařízení podle § 37k odst. 1 zákona o odpadech zajistí zpětný odběr elektrozařízení pocházejícího z domácností. Pro elektroodpad nepocházející z domácností výrobce zajistí jeho oddělený sběr. § 37k zákona o odpadech již nemusí povinnost informovat o zpětném odběru přímo řešit, protože tuto povinnost obecně pro zde vybrané výrobky řeší ustanovení § 38 odst. 4 zákona o odpadech. Místem k tomu určeným se rozumí místo, které za účelem zpětného odběru výrobku k tomu určil výrobce. Vzhledem k tomu, že poslední prodejce má podle § 37k odst. 4 zákona o odpadech povinnost zajistit, aby spotřebitel měl při nákupu elektrozařízení možnost odevzdat ke zpětnému odběru použité elektrozařízení v místě prodeje nebo dodávky nového elektrozařízení ve stejném počtu kusů prodávaného elektrozařízení podobného typu a použití, pak lze předpokládat, že místem k tomu určeným bude s největší pravděpodobností místo v prodejně nebo sběrný dvůr provozovaný obcí. Spotřebitel (občan) má možnost bezplatně vrátit elektrozařízení ve sběrném dvoře obce, které je místem zpětného odběru, v prodejně, kde kupuje nové elektrozařízení, anebo v jiném k tomu určeném místě. Pak by měl mít provozovatel sběrného místa uzavřenou smlouvu s některým ze systémů a ten jej od něj bude bezplatně odebírat. Pokud například v obci není provozováno místo zpětného odběru elektrozařízení některého ze systémů nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady, pak by si smlouvou mohla obec takové místo zajistit. V případě, že by nashromáždila v rámci například mobilního svozu elektrozařízení spravovaného systémem, se kterým má smlouvu, měla by taková obec právo bezplatně odevzdat tato elektrozařízení v místě zpětného odběru elektrozařízení danému systému. Uzavřením takových smluv se dotčené subjekty vyhnou tomu, že by za sebraná elektrozařízení musela platit jako za odpad (platí zejména pro obce).
V případě vyhlášky č. 353/2005 Sb., kterou se mění vyhláška č. 237/2002 Sb., o podrobnostech způsobu provedení zpětného odběru některých výrobků, ve znění vyhlášky č. 505/2004 Sb., a vyhláška č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, ve znění pozdějších předpisů, se jedná pravděpodobně o nepochopení. Touto změnovou vyhláškou se mění pouze vyhláška č. 237/2002 Sb. a nikoli zákon (to ani nelze) a stanoví se, že se tato vyhláška vztahuje na všechny výrobky uvedené v § 38 odst. 1 písm. a) až e) zákona. Na elektrozařízení pocházející z domácností se vztahují pouze ustanovení odst. 3 a § 3 této vyhlášky.
3. K § 37k odst. 5 a § 37m odst. 2 – Elektrozařízení z míst zpětného odběru a elektroodpad z míst odděleného sběru musí být předán pouze zpracovateli podle § 37l, není-li elektrozařízení jako celek opětovně použito.
Na elektrozařízení pocházející z domácností se vztahuje povinnost zpětného odběru některých výrobků podle § 38 zákona o odpadech, proto se zpětně odebrané elektrozařízení pocházející z domácností stane odpadem ve chvíli předání osobě oprávněné k jeho využití nebo odstranění. Konečný uživatel elektrozařízení nepocházejícího z domácností jako původce odpadů, pokud má úmysl nebo povinnost zbavit se použitého elektrozařízení, vždy se zbavuje elektroodpadu. Termín elektroodpad je proto používán v zúženém smyslu pro vysloužilé elektrozařízení nepocházející z domácností.
Opětovně využívat lze pouze elektrozařízení, protože výrobce rozhodne o tom, co je ještě využitelné a co ne – všechno ostatní se pak stává elektroodpadem. Elektrozařízení je jako celek k opětovnému použití předáváno již v místě zpětného odběru nebo jeho předáním zpracovateli. “Opětovnou použitelnost” určí výrobce (vodítkem může být ust. § 37l odst. 1 zákona o odpadech – výrobce elektrozařízení vytvoří systém pro zpracování elektroodpadu za použití nejlepších dostupných technik jeho zpracování, využívání a materiálové využívání). Předáno může být pouze zpracovateli nebo na místo zpětného odběru nebo odděleného sběru. Technický stav pro opětovné použití bude primárně posuzovat výrobce zprostředkovaně například přes zpracovatele, tzn. že výrobce vytvoří určitý manuál, podle kterého bude oprávněná osoba povinna postupovat. Navíc, výrobce elektrozařízení musí vytvořit systém, podle kterého bude zajištěno využití elektroodpadu navazující na zpětný odběr elektrozařízení nebo oddělený sběr elektroodpadu. Opětovně pak lze využít zařízení jako celek, tj. včetně komponentů (u počítače včetně grafické karty, operační paměti apod.) anebo jenom jeho komponenty. V každém případě opětovně použitelné elektrozařízení musí splňovat požadavky zvláštních právních předpisů (zákon o obecné bezpečnosti výrobků, zákon o ochraně spotřebitele, zákon o technických požadavcích na výrobky a předpisy na ochranu veřejného zdraví).
V tomto případě je také třeba zdůraznit, že souhlasy vydané před dnem účinnosti této vyhlášky podle § 14 odst. 1 zákona o odpadech k provozování zařízení k nakládání s elektroodpadem uvedeným pod katalogovými čísly uvedenými v Katalogu odpadů se posuzují jako souhlasy k provozování zařízení k nakládání se všemi elektroodpady uvedenými pod dodatkovými čísly stanovenými v tabulce 1 přílohy č. 8 vyhlášky č. 352/2005 Sb.
4. K vyhlášce - § 11 – v příloze č. 8 není v nadpisu uvedeno, že lze použít i pro sběr.
Při počátečních diskuzích nad vedením evidence byl akceptován názor, že údaje o sběru bude možné získat z ročních zpráv. Počítalo se s tím, že bude stačit vedení evidence sběru podle přílohy č. 20 vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, ve znění pozdějších předpisů. Pro potřeby propojení kódů odpadů s označením deseti skupin elektrozařízení, jak je vedena evidence v příloze č. 8 vyhlášky č. 352/2005 Sb., bude však nutné, aby evidenci podle přílohy č. 8 vyhlášky č. 352/2005 Sb. vedla i sběrná místa, neboť předávání zpracovatelům elektroodpadů bude probíhat už s rozlišením na deset skupin elektrozařízení. V novele vyhlášky č. 352/2005 Sb. bude nutné název přílohy č. 8 opravit na “Hlášení o sběru, zpracování, využívání a odstraňování elektroodpadů vč. hlášení o produkci a nakládání s odpady za rok”. Místo “Zpracovatel odpadů” bude “Provozovatel zařízení na sběr, zpracování, využívání a odstraňování elektroodpadů” a vpravo jen “Samostatná provozovna”.
Poznámka:
Příloha byla zpracována na základě semináře k zákonu č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, konaném v Praze 24. října 2005 na Ministerstvu vnitra ČR.