Konzultace
Některé aspekty projednávání a schvalování změn územně plánovací dokumentace obce ve světle nálezu Ústavního soudu
Pl. ÚS 27/04
Dne 1. listopadu 2005 rozhodl Ústavní soud ve věci návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky města Planá č. 2/2003, o závazných částech územního plánu sídelního útvaru města Planá, ze dne 18. června 2003. V této souvislosti byly rozebrány některé skutečnosti týkající se projednávání a schvalování změn územně plánovací dokumentace obce, a to ve vztahu k její samostatné, resp. přenesené působnosti a dozoru ze strany orgánů kraje. Zároveň se, jako již vícekrát v minulosti, Ústavní soud vyslovil proti nemístnému formalismu při výkladu právních předpisů a dotkl se rovněž tématu rozsahu své vlastní přezkumné pravomoci.
Úvodem je na místě shrnout ustanovení zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), která jsou pro předmětný nález Ústavního soudu klíčová:
§ 26 odst. 2, podle něhož územní plány a regulační plány (jako součásti územně plánovací dokumentace) schvaluje pro své území obec, a to v samostatné působnosti.
§ 25, na jehož základě posuzuje nadřízený orgán návrh územně plánovací dokumentace obce z hlediska souladu jeho obsahu i postupu jeho projednání s právními předpisy a souladu jeho obsahu s navazující územně plánovací dokumentací na krajské úrovni (tedy zejména s územně plánovací dokumentací kraje nebo jiné obce na území kraje). Bez tohoto kladného stanoviska nelze územně plánovací dokumentaci obce schválit.
§ 29 odst. 3, podle něhož se závazná část územně plánovací dokumentace obce, jakož i její následné změny vyhlašují obecně závaznou vyhláškou obce.
§ 31 odst. 2, který stanoví povinnost obce vyžádat si stanovisko nadřízeného orgánu územního plánování i při změnách územně plánovací dokumentace obce.
Právě posledně uvedené pravidlo o nezbytnosti stanoviska nadřízeného orgánu územního plánování před schválením změny územně plánovací dokumentace bylo jádrem sporu o zákonnost zmíněné vyhlášky města Planá č. 2/2003. Na základě návrhu Krajského úřadu Plzeňského kraje provedlo Ministerstvo vnitra správní řízení o pozastavení účinnosti vyhlášky, které bylo zakončeno rozhodnutím o pozastavení ze dne 14. května 2004. Následoval návrh Ministerstva vnitra na zrušení vyhlášky Ústavním soudem, podaný na základě čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy a podle § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
Základem argumentace navrhovatele byla skutečnost, že před schválením vyhlášky neproběhl zákonný postup projednání změny územně plánovací dokumentace, přičemž mimo jiné nedošlo k projednání s dotčenými orgány státní správy a s vlastníky pozemků, a zejména nebylo vyžádáno stanovisko nadřízeného orgánu územního plánování. Souhlasnost tohoto stanoviska je přitom podmínkou následného schválení změn územně plánovací dokumentace, takže jeho absence podle navrhovatele v daném případě činila změnu územně plánovací dokumentace nezákonnou, což platilo i o vyhlášce města Planá č. 2/2003 jako takové.
Ústavní soud svým nálezem Pl. ÚS 27/04 ze dne 1. listopadu 2005 napadenou vyhlášku ponechal v platnosti a návrhu Ministerstva vnitra nevyhověl. Nad rámec návrhu pak pouze zrušil čl. 12 vyhlášky.
Ve svém nálezu se Ústavní soud na prvním místě zabýval otázkou, zda vydáním vyhlášky č. 2/2003 nepřekročilo město Planá svoji zákonnou pravomoc. V této souvislosti bylo poukázáno na § 35 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), podle něhož patří do samostatné působnosti obce záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Ve světle výše citovaného § 29 odst. 3 stavebního zákona a rovněž § 84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích (stanoví, že zastupitelstvu obce je vyhrazeno schvalovat územní plán obce a regulační plán a vyhlašovat jejich závazné části obecně závaznou vyhláškou) je tedy jasné, že vydání vyhlášky č. 2/2003 bylo obecně v souladu se zákonnou pravomocí obce, která z jejích mezí nevybočila. Pokud jde o jednotlivá ustanovení vyhlášky, zde již byla situace poněkud jiná, neboť Ústavnímu soudu se jako problematické jevilo ustanovení čl. 12, který zněl:
V pochybnostech, zda navrhovaná stavba, změna stavby a změna v užívání stavby odpovídá závazné části územního plánu vymezené touto vyhláškou, rozhodne na základě žádosti stavebníka a vyjádření Rady Města Planá Zastupitelstvo Města Planá.
Výjimečně přípustné aktivity mohou být stavebním úřadem povoleny pouze po předchozím souhlasu Zastupitelstva Města Planá, které rozhodne na základě žádosti stavebníka a vyjádření Rady Města Planá.
Zde již k překročení zákonné pravomoci obce došlo, neboť město Planá si zde vlastní vyhláškou přisoudilo oprávnění, které normálně spadá do pravomoci příslušného orgánu státní správy (stavebního úřadu), což respektovala i předchozí úprava obecně závaznou vyhláškou města Planá č. 1/2002 (zrušená právě vyhláškou č. 2/2003). Ústavní soud proto ustanovení čl. 12 vyhlášky zrušil pro rozpor s čl. 105 Ústavy (výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li tak zákon), a to bez ohledu na to, že tento rozpor nebyl navrhovatelem vůbec napadán.
Dále přistoupil Ústavní soud k řešení problému absence stanoviska nadřízeného orgánu územního plánování před schválením změny územně plánovací dokumentace. Zde je mimo jiné vhodné nalézt jasnou hranici mezi samostatnou a přenesenou působností obce. Podle § 13 stavebního zákona je proces pořizování územně plánovací dokumentace v přenesené působnosti obce, takže obec je v této souvislosti vykonavatelem státní správy, hierarchicky podléhajícím krajskému úřadu jako nadřízenému orgánu.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 10/2006.