VEŘEJNÁ SPRÁVA | TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY |
číslo 10 |
téma |
Ing. Karel Vodička,
Praha
Rozvoj obce a města je proces, jehož výsledkem jsou změny k lepšímu v životě obyvatel. Podstatou vývoje je především kvalitativní změna. Pro dosažení těchto cílů je nutné využívat řady vědních disciplin, mezi něž patří zejména projektové řízení (dále PM), Facility Management - řízení podpůrných, obslužných procesů (dále jen FM), procesní inženýrství, rizikový management (RiskM), eventuálně řízení změn.
Strategické plánování jako nástroj regionálního rozvoje je možné zjednodušeně vnímat jako snahu o vyvážený rozvoj území při respektování principů politiky hospodářské a sociální soudržnosti. Výsledky tohoto plánování jsou jedním z nejdůležitějších podkladů pro novelizaci (aktualizaci) územního plánování. Soulad strategického a územního plánování je podmínkou pro získání různých podpůrných a dotačních programů.
Cesta od strategického plánování k systémové a koncepční správě majetku bude mimořádně dlouhá. Postupně bude nutné překonat etapy:
Analytickou část,
Koncepce a strategické plánování
Realizační část
Užívání akcí
ANALÝZA SOUČASNÉHO STAVU MAJETKU A PROBLÉMY
Před analýzou vlastního majetku, získaného přechodem práv a věcí z majetku ČR, který takto získaly obce a kraje, je nutné si uvědomit strukturu majetku jak pro běžné, tak pro manažerské budoucí účetnictví a pro přípravu podkladů k vybudování nejenom ekonomického (tedy účetního), ale i digitálního (vhodného pro počítačové zpracování), virtuálního (zjednodušeného ne-skutečného) vizuálního (obrázkového, grafického) modelu o majetku.
Problém(y) č.1
Nepříjemným zjištěním při verbálním definování rozsahu vlastněného majetku (slovním popisem, číselníky, klasifikací) je stále více se prohlubující nejednost v technickém popisu a popisu typu majetku, problémy s dosud neaktivovanými přístavbami, nástavbami škol, tělovýchovných zařízení, se zamlženými informacemi o sítích technické infrastruktury, s účetně neprovedenou, ale ve skutečnosti již realizovanou reprodukcí majetku typu oprav a údržby, modernizací a rekonstrukcí, s problémy rozpoznání toho, kde končí stavba a začíná soubor movitých věcí, odkud kam je počítačová síť součástí stavby a kde již nikoliv a především problematikou inventarizace procesů na majetku – věcných břemen – a jejich ocenění. Velmi často celé stavby a komplexy staveb nejsou zapsány na listech vlastnictví. Hrubé odhady hovoří o tom, že přibližně 20–30 % obecních staveb (z toho či onoho důvodu) není na listech vlastnictví správně zapsáno.
Problém č.2
Většina obcí nedává průběžné faktické terénní inventarizaci nemovitého majetku prioritu. Ze strachu před nesouladem skutečnosti s majetkovými listinami se po léta nestará o doplňování, to je o aktualizaci vlastní evidence o majetku (například v pasportizaci) a spokojí se s účetním stavem z padesátých let.
Hořké chvilky pravdy nastávají obvykle při privatizaci obecního majetku, například bytů. Mezi “učebnicové” příklady patří sídliště nedávno zateplených panelových domů, která nebyla v pasportech, ani účetnictví obecního majetku o tyto úpravy aktualizována. Nebýt “závistivých” nájemníků ze sousedních nezateplených, také privatizovaných domů, kteří mají za byt zaplatit totéž, co soused za zateplený, nevzpomene si majitel bytových domů – obec, město (dokonce i Hlavní město a jeho městské části) - na desítky milionů korun nedávno vložených do sanací panelových vad. Problém č.2 je tedy v tom, že vedoucí stavebních úřadů, kteří jsou odpovědní za uložení, eventuálně vyžádání pasportizace domů na vlastníkovi, jsou současně ekonomicky závislí na svém zastupitelstvu, tedy tomtéž starostovi. Výsledkem je absolutní bezvládí ve vztahu stavební úřad – vlastník nemovitosti, pokud nemovitost vlastní sama obec (podotýkám magistrát a dokonce i hlavní město). Ve většině případů staveb reprodukce majetku sama obec si u “svého” stavebního úřadu nevyžádá stavební povolení a tedy již na začátku stavební akce vlastně nikdy oficiálně neexistovala a není “co řešit”.
Že předchozí teorie platí, je zřejmé ze současné praxe: majetky krajů, byť relativně nedávno nabyté (jejich majetek není pod přímou “kuratelou” vlastního stavebního úřadu), budou mít lepší a precizní evidenci o nemovitostech v porovnání s obcemi a městy, které nabyly majetky před deseti i více lety a pořádek v evidenci majetku by se dal předpokládat.
Problémy č.3 - číselníky, definice, standardy a zákony – jde to i bez nich
Při současné snaze inventarizovat nově nabytý majetek krajů vstupují na trh desítky softwarových firem bez zkušeností s účetními, daňovými, stavebními, statistickými, celními a dalšími předpisy. Mnoha krajům dávají tyto firmy návody, jak se v rámci “inventárního sčítání nemovitostí” rozptýlit po vlastech českých a hledat internáty, kiosky, altány, úklidová střediska, ale stovky dalších “typů a podtypů” nemovitostí s “lehkým” nadhledem nad rozdílnosti v pojmech pozemek a parcela či v nepostřehnutých rozdílech mezi movitým a nemovitým majetkem typu budova a telefonní ústředna.
Tyto “renomované firmy” se stejnou lehkostí překonávají inženýrská díla, která pro jednoduchost sloučí s vedeními trubními a elektrickými do jednoho (snad proto, že jsou zakopány v zemi a nejsou vidět). Školy pak máme podle těchto IT firem (firmy informačně technologické, sledujme degenerovaný obsah pojmu informačně) tři typy: školu, školu v přírodě a družinu(!). Jednoduchý argument těchto firem je ten, že jejich informačně technologická standardizace integrace informačních systémů končí na rozhraní k připojení na internet – “a je to”. Přesně tak to říkávají naši přátelé Pat a Mat na ryze specificky česky chápanou profesionalitu.
Pro inventarizaci majetku je nutné používat jednotnou terminologii. Řada objektů má mnoho názvů. První názvy pocházejí z letitých kolaudačních rozhodnutí. Další názvy pak z předpisů o oceňování majetku, z SKP (standardní klasifikace produkce) a samozřejmě z účetních předpisů. Poslední ranou jsou smyšlené názvy objektů ze zakladatelských listin příspěvkových organizací. V budoucnu již nebude možné v inventarizaci majetku a v účetnictví setrvávat například na budovách uhelných kotelen, které jsou již dávno přebudovány v rámci teplofikace města na jiné využití.
Název objektu musí odrážet současný stav užívání majetku, které je pro změnu užívání podloženo tzv. rekolaudací objektu (rozhodnutím o změně užívání). Posléze správně nazvaný objekt zařadíme do klasifikačních skupin a podskupin. Pro ilustraci jsou uvedeny základní pojmy, které je možné na webových stránkách Českého statistického úřadu dále upřesnit.
Základní pojmy platné pro klasifikaci stavebních děl CZ-CC od 1.1.2004 jsou:
Stavební dílo. Rozumí se jím výsledek stavební činnosti. Tvoří prostorově ucelenou nebo alespoň technicky samostatnou část stavby
Budova
Inženýrská díla.
Stavební inženýři však musí při zatřiďování objektů podle klasifikace stavebních děl zapomenout na zákon o oceňování majetku. Studny, hřbitovní zdi apod. patří podle uvedené klasifikace také do děl inženýrských.
Podobně zapomeneme na definice stanovené ve stavebním zákoně, které až na shodu v pojmu s Klasifikací stavebních děl stavební dílo se taktéž rozchází. Důvodem odlišného výkladu některých pojmů stavebního zákona je stavební a již méně užívací proces, kdežto u Klasifikace stavebních děl je to naopak.
Definovat majetkové strategie vyžaduje definovat obsah pojmů. Nejvýhodnějším právním podkladem bude tedy zmiňovaná Klasifikace stavebních děl CZ-CC (gestor Český statistický úřad), dále Vyhl.č.369/2001 Sb., O obecných technických požadavcích, a příslušné rezortní zákony. Stavby občanského vybavení jsou stavby určené pro veřejnou správu, veřejné stravování, veřejné sítě, tělovýchovu, rekreaci, sport, kulturu, zdravotnictví, sociální péči, veřejnou dopravu, motorismus, ubytování, školy a další(viz uvedená vyhláška).
KONCEPCE A STRATEGIE
Základní pracovní metodou koncepčního managementu majetkové politiky je multidisciplinarita. Základními koncepčními dokumenty jsou:
Dlouhodobá koncepce rozvoje úseku veřejných služeb obcí (zdravotnictví, vzdělávání, dopravy, energetiky, bydlení, sportu a ochrany života a zdraví osob)
Dlouhodobý strategický plán reprodukce majetku uvedených odvětví (nad horizont 10 let)
Střednědobý program reprodukce majetku na 5–10 let (dříve také nazývaný plán investiční výstavby – tento pojem již není správný)
Programové (volební) prohlášení obce
Návrh ročního prováděcího plánu reprodukce majetku v rozlišení na akce hrazené z provozních (opravy a údržba) a investičních (technické zhodnocení majetku rekonstrukcemi, modernizacemi a nová investiční výstavba) prostředků.
Nutnou podmínkou majetkového stratéga úřadu je harmonizace potřeb reprodukce majetku, vyplývající z pasportizace a ohodnocení stavebně technického stavu majetku s politickým názorem obecní reprezentace.
Pokud se zastupitelé pustí do rozhodování o nutnosti oprav, údržby a nových investic bez podkladů zpracovaných k tomu určenými autorizovanými osobami (autorizovanými techniky a inženýry ve výstavbě) a bez dalších, například demografických a koncepčních podkladů, není nutné ve čtení této statě dál pokračovat.
Jaký je obecný stav plánovací majetkové dokumentace na krajích a magistrátech?
Historicky dlouhodobě nejlepšími materiály, které lze pro majetkový management využít, jsou ty, které jsou opřeny o územní plány obcí. Patří sem rozvoj dopravní, energetické a vodohospodářské infrastruktury. Řada z nich má původ v první republice (rozvoj železnic) a přesto jsou stále aktuální. V “jízlivé” poznámce připomenu: majetkový stratég, který neprošel plánováním liniových staveb (ty jediné vedou odněkud někam bez ohledu na složení současné politické reprezentace obce), nebude dobrým “majetkářem”.
Z relativně novějších koncepcí, které dobře poslouží pro rozvoj hospodaření s majetkem, jsou koncepce z oblasti životního prostředí. Tak jako ty předchozí jsou dobře ošetřeny zákonem. Ne tak je však tomu v následujících oblastech.
Obecně dobrým veřejně dostupným dokumentem pro majetkové plánování jsou Koncepce rozvoje vzdělávání a výchovně vzdělávací soustavy krajů, jejichž zpracování i vyhodnocování ukládá školský zákon. Tyto dokumenty však již trpí neprovázaností do rozvoje materiálně(stavebně) technické základny s využitím normativních metod. Žádný zákon tuto provázanost výslovně - popravdě řečeno – neukládá.
Tradičně nejhorší a bezkoncepční oblastí majetkového managementu je oblast bydlení a zdravotnictví.
Strategie bez koncepce
Strategie je umění koncepčně dosahovat stanovených cílů. Strategií zastupitelů může být také funkcionářsky “přežít” volební období. Životnost objektů (nemovitostí) je kolem padesáti let a proto se předpokládá více jak desetiletý převis plánu. Za této situace je lepší s nemovitostmi nehýbat, neopravovat či modernizovat. Pro koncepční majetkový management se využívají poznatky nové vědní discipliny - projektového řízení (dále PM).
Projektové řízení správy majetku (na rozdíl od tzv. havarijního řízení) se liší komplexností, systémovostí, dlouhodobým plánováním (až na životnost stavby) a provázáním jednotlivých etap neboli fázováním. Na rozhraní každé etapy se definuje a vyhodnocuje kvalita a rozsah výstupních informací pro další etapu. Koordinačním postupem vzniká synergický efekt(vyznačené tmavé plochy vně projektového trojúhelníku na obrázku 1). Oproti nekoordinované činnosti (na obrázku vlevo rovnoběžné činnosti provozu, ekonomiky a havarijních oprav) přináší synergický efekt až třicetiprocentní úspory nákladů na správě (provozu) nemovitosti.
Projektem ve smyslu PM se nerozumí projektová dokumentace. Projektem je proces každé (stavební, provozní a jiné organizačně náročné) akce. Projekt je jedinečný, neopakovatelný, dlouhodobý a neposuzuje se pouze z momentálního hlediska, například délky funkčního období, ale z hlediska dlouhodobého účinku, fakticky až do okamžiku předpokládaného a přesně definovaného “ukončení života” celého projektu (například demolice stavby).
Multi-inter-transdisciplinární pojetí správy majetku je generační inovací ve smyslu rozsáhlé koordinační a týmové práce správce majetku se všemi odbornými úseky a nejnovějšími poznatky z různých oborů.
Majetková politika
Předpokladem dobře fungujících majetkových struktur na obcích, městech a krajích je pochopení “zatřídění” majetkových stratégů do organizačních struktur. Majetkové oddělení je oddělení interoborové a týmové. Grafický model různých majetkových činností (tzv. osmičkový proces) názorně určuje pozici majetkových manažerů (obrázek 2).
Pojetí procesu reprodukce majetku může být strukturováno do osmi kroků v cyklickém, nepřetržitém procesu. V závislosti na stávající situaci je možné s procesem začít v kterémkoliv bodě cyklu. Proces sestává z cyklu strategického (cyklus vedení, ovládání), který plynule přechází přes taktické pozice do cyklu prováděcího, ve kterém dochází ke tvorbě plánu a k jeho postupné realizaci.
Příklad ke grafickému modelu na obrázku. Politická reprezentace obce rozhodne o privatizaci bytového fondu. Ke každé specifické činnosti je optimální model organizační struktury (na obrázku položka Organizace), která vrcholově odpovídá za odborné naplnění politického rozhodnutí. Akce spěje do bodu rozhodnutí a vyhodnocení různých alternativ a dál do spodního cyklu k přípravě provedení první etapy a její provedení (etapa přípravy). Prováděcí plán se konfrontuje se skutečností, zadávají se demografické studie, vyhodnocují sociální dopady. Následuje zapracování úkolu do konceptu materiálu, který opět po osmičce “putuje” v nekonečném cyklu k finančnímu ohodnocení a opětnému, nyní již taktickému rozhodování o variantách. Souběžně probíhá řada souvztažných činností (oceňování nemovitostí, informační kampaň, získávání informací od občanských aktivit a řada dalších činností).
Organizace majetkového odboru
Organizační struktura majetkového odboru musí mít nastavenu strukturu na očekávané události a nikoliv na konzervaci stávajícího stavu. Většina krajů v panice nad nevyjasněnými právními aspekty nabývaného majetku povýšila majetkové právo nad majetkový procesní uživatelský systém. V systému optimálního hospodaření s obecním majetkem je potlačen tržní charakter zboží na úkor uspokojování sociálních potřeb občanů.
Některé radnice (markantní je to u městských částí Prahy) podřizují majetkový management tržním principům a dostávají se na slepou kolej z běžných normativních metod manažerského řízení na utopistické pseudoliberární makroekonomické pohledy na obecní majetek, který je ale v držení obce vždy podmínkou nerušené sociálně ekonomické atmosféry regionu. Pokračování těchto trendů (za peníze daňových poplatníků) až do virtuálních majetkových modelů musí dříve či později vyústit v model “obecního nesmyslu”. Mám tady na mysli slučování správy majetku určeného pro veřejné služby (školství, sociální bydlení) pod jednu kuratelu organizační struktury akciové společnosti zřízené ale pro účel byznysu, prodeje bytů či pronajímání nemovitostí. Předchozí “osmičkový model” řízení vypovídá, že odlišné činnosti správy majetku vyžadují pro svoji multifunkčnost vždy odlišné organizační struktury k překrytí multifunkčnosti majetkového procesu.
Osvědčená organizační struktura, která je použita na některých krajských úřadech, je graficky znázorněná na obrázku (obrázek 3).
Toto organizační schéma zaručuje kontinuální přenos manažerských, účetních, provozních a stavebně technických informací a týmovou spolupráci při správě majetku.
Z mnoha důvodů uplatňování koncepční systémové správy (viz osmičkový proces a projektový trojúhelník) se pro majetkosprávní činnosti dnes upouští od vytváření akciových společností, společností s ručením omezeným či příspěvkových organizací pro řízení správy majetku a tyto činnosti se svěřují transformovanému majetkovému odboru, jehož základní buňkou je projektový a facility management.
Využíváním moderních poznatků řízení správy majetku se postupně přechází do generačně nové organizační pozice, kterou si správa miliardového obecního majetku v ČR rozhodně zaslouží.
Literatura
Zákon č.50/1976 Sb., stavební zákon, s přihlédnutím k očekávanému znění novely stavebního zákona
Instrukce Ministerstva spravedlnosti ze dne 23. 8. 2002, č.j. 620/02-EO-R o postupu při financování programů reprodukce majetku v resortu Ministerstva spravedlnosti
Sdělení č.321/2003 Sb. ČSÚ ze dne 9. září 2003 o zavedení Klasifikace stavebních děl CZ-CC
Zákon č.151/1997 Sb., o oceňování majetku
Školské zákony s komentářem, Eurounion s.r.o., Praha 2000
Příručka člena zastupitelstva obce, VC VS ČR, o.p.s., Praha 2002
Projektové řízení, Asociace nizozemských municipalit –projekt MATRA, Praha 2000