VEŘEJNÁ SPRÁVA   TÝDENÍK VLÁDY
ČESKÉ REPUBLIKY
číslo 10
    j e d i n ý  č e s k ý   t ý d e n í k  p r o  s t á t n í  s p r á v u  a  s a m o s p r á v u

konzultace

Mgr. Tomáš Říčka, Mgr.Tomáš Nahodil
nahodil.tomas@vlada.cz

Nový zákon o místním referendu

V prosinci loňského roku přijal Parlament ČR vládní návrh zákona o místním referendu a o změně některých zákonů, který byl ve Sbírce zákonů vyhlášen pod číslem 22/2004 Sb. (dále jen “zákon”). Místní referendum není v našem právním řádu institutem nikterak novým, předpokládal je již původní zákon o obcích (1). Jeho právní úpravu svěřil zvláštnímu zákonu (2), který společně upravil místní referendum a volby do zastupitelstev v obcích. Právní úprava voleb do zastupitelstev v obcích byla později od právní úpravy místního referenda oddělena (3) a místní referendum zůstalo až do účinnosti nového zákona kompletně upraveno zákonem č. 298/1992 Sb., o místním referendu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen “původní zákon”). Původní zákon se však po přijetí nových zákonů o místní samosprávě (4) jevil v praxi jako sporný, místy dokonce nedostatečný. Navíc nereagoval na postavení hlavního města Prahy, na něž se obecní zřízení nevztahuje. Z důvodu komplexnosti a rozsahu nezbytných úprav původního zákona byla jeho pouhá novelizace shledána z legislativně-technického hlediska jako nevyhovující. Proto byl vypracován vládní návrh zákona, který původní zákon dnem své účinnosti (5) derogoval a vstoupil na jeho místo.

Ústava České republiky i Listina základních práv a svobod garantují občanům ČR právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců, přičemž podmínky a způsob, kdy lid vykonává státní moc přímo, může stanovit pouze ústavní zákon. Ústava sama hovoří v této souvislosti výslovně o výkonu moci státní. Místní referendum je ovšem přímým výkonem moci samosprávné, zde územní. Odrazem této skutečnosti proto je, že zákon má právní sílu prostého, a nikoliv ústavního zákona.

K působnosti zákona

Zákon upravuje konání místního referenda v obcích, územně členěných statutárních městech, hlavním městě Praze a městských částech a obvodech (6). Místní působnost zákona je vymezena v § 1: místní referendum se může konat v obcích (jimiž je třeba rozumět též město, nečleněné statutární město, městskou část a městský obvod územně členěných statutárních měst a městskou část hlavního města Prahy, pro než se zavádí legislativní zkratka “obec”) a na území hlavního města Prahy a územně členěného statutárního města, pro něž se zavádí legislativní zkratka “statutární město”. Rovněž se místní působnost zákona vztahuje na území části obce, která není městskou částí nebo městským obvodem, stanoví-li tak zvláštní zákon (7).

V územně členěném statutárním městě se může místní referendum konat jak na území samotné městské části nebo městského obvodu tohoto města, tak i na území celého města, v hlavním městě Praze je možno místní referendum konat v jeho městských částech i na celém území hlavního města Prahy. Protože se podmínky pro konání místního referenda na území celého hlavního města Prahy shodují s podmínkami pro konání místního referenda na území celého územně členěného statutárního města, zavádí zákon pro hlavní město Prahu a územně členěné statutární město, jak již bylo výše zmíněno (8), jednotnou legislativní zkratku.

Kdo se může hlasování v místním referendu účastnit?

Oprávnění hlasovat v místním referendu je v souladu se zákony o místní samosprávě přiznáno fyzickým osobám s právem volit do zastupitelstva obce nebo zastupitelstva hlavního města Prahy. Zákon pro ně v § 2 zavádí legislativní zkratku “oprávněná osoba”. Tuto legislativní zkratku pro náš další výklad přebíráme. Podle zákona o volbách do zastupitelstev v obcích, od něhož je právo hlasovat v místním referendu odvozeno, je k účasti v komunálních volbách oprávněn občan obce, který je státním občanem ČR, a dále ten státní občan jiného státu, jemuž právo volit přiznává mezinárodní smlouva, kterou je náš stát vázán. Definicí oprávněné osoby, odvozující právo hlasovat v místním referendu od práva volit do zastupitelstev obcí, tak zákon vyřešil problém práva hlasovat v místním referendu, pokud se týká občanů členských států EU, popřípadě státních občanů jiných států s trvalým pobytem na území ČR, s nimiž ČR uzavřela dvoustrannou smlouvu. Státní občané ČR i cizích států musí kromě výše uvedeného splňovat ještě další dvě podmínky: dosažení věku 18 let nejpozději v den hlasování v místním referendu a trvalý pobyt v obci (9).

Právo podílet se přímo na správě veřejných věcí patří mezi základní politická práva občanů ČR. Z tohoto důvodu se případy, kdy oprávněná osoba sice práva hlasovat v místním referendu požívá, avšak z různých důvodů je nemůže realizovat, upravují v § 4 zákona jako překážky ve výkonu práva hlasovat v místním referendu. Zákon stanoví tyto překážky taxativně a obdobně jako již v případě oprávněných osob přejímá i zde právní úpravu zákona o volbách do zastupitelstev v obcích: překážkami tak jsou omezení osobní svobody stanovené na základě zákona z důvodu vazby nebo výkonu trestu odnětí svobody, zbavení způsobilosti k právním úkonům, omezení osobní svobody stanovené na základě zákona z důvodu ochrany zdraví lidu a výkon vojenské činné služby, neumožňuje-li účast v místním referendu plnění povinností z této služby vyplývajících (10).

Základní principy konání místního referenda

Konání místního referenda se řídí platnými principy českého volebního práva: místní referendum se podle § 3 zákona koná tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého hlasovacího práva. Taková právní úprava odpovídá ústavním zásadám vymezeným Ústavou i Listinou.

Zákon v § 5 odst. 1 stanoví, že se hlasování v místním referendu koná v jednom dni. Zkušenosti s aplikací původního zákona totiž potvrdily, že se doba jednoho dne pro konání místního referenda osvědčila. Určení konkrétního dne i časového rozmezí pro konání místního referenda je v dispozici obce či statutárního města. Tato dispozice je prolomena pouze v těch případech, mělo-li by se hlasování v místním referendu konat současně s volbami do zastupitelstev obcí nebo krajů, parlamentními volbami nebo volbami do Evropského parlamentu, kdy se užije pravidla, že se místní referendum koná ve stejnou dobu, která byla stanovena pro konání voleb komunálních, krajských, parlamentních anebo voleb do Evropského parlamentu.

V této souvislosti je třeba upozornit na to, že při souběžném konání místního referenda s některými z vyjmenovaných druhů voleb dojde k ustavení jak okrskové komise pro hlasování v místním referendu, tak i okrskové volební komise pro ty či ony volby, a dále že činnost orgánů ustavených pro konání místního referenda je výkonem samosprávy, zatímco činnost volebních orgánů podle příslušných volebních zákonů je výkonem státní správy. Z tohoto důvodu je vždy nutno respektovat nejen odlišný právní rámec, ale též i oddělené financování nákladů místního referenda z prostředků obce či statutárního města na jedné straně a toho kterého druhu voleb ze státního rozpočtu na straně druhé. Další rozdíly spočívají ve složení obou komisí a způsobu zjišťování výsledků hlasování.

Zákon upravuje zvláštní postup v případech, došlo-li by k vyhlášení nouzového stavu, stavu ohrožení státu nebo válečného stavu a nebylo-li by z těchto důvodů možno provést hlasování v místním referendu v řádném termínu. Důsledkem vyhlášení těchto stavů je, že se běh lhůt podle zákona přeruší a místní referendum se nekoná, respektive den jeho konání stanoví zastupitelstvo obce či statutárního města tak, aby se hlasování v místním referendu uskutečnilo nejpozději do 90 dnů po ukončení některého z těchto tří stavů (zákon je jednotně označuje za “krizový stav”).

K předmětu místního referenda

Zákon přejal pozitivní i negativní vymezení (definici) předmětu místního referenda z původního zákona, neboť to se v praxi osvědčilo. Pozitivní definice připouští konat místní referendum o veškerých záležitostech spadajících do samostatné působnosti obce či statutárního města (§ 6 zákona). . Negativní definice stanoví, o kterých otázkách není místní referendum přípustné konat vůbec (§ 7 zákona).

Obsahem negativní definice je taxativní výčet otázek, o nichž není za žádných okolností přípustné vyhlásit hlasování v místním referendu. Není tedy možné podrobit místnímu referendu otázku místních poplatků podle zvláštního zákona (11) nebo problematiku rozpočtu obce či statutárního města. V místním referendu nelze rozhodovat ani o zřízení nebo zrušení orgánů obce nebo statutárního města a jejich vnitřním uspořádání, o volbě a odvolání starosty nebo primátora územně nečleněného statutárního města a primátora hlavního města Prahy, místostarosty nebo náměstka primátora, členů rady obce, města, městského obvodu nebo městské části, členů rady statutárního města a hlavního města Prahy a dalších členů zastupitelstva obce či statutárního města, jakož i volených nebo jmenovaných členů dalších orgánů obce či statutárního města. Platná právní úprava stanoví, že není možno konat místní referendum o rozdělení obce, měla-li by obec vzniklá na jeho základě méně obyvatel, než kolik připouští obecní zřízení (12). V zákoně je tento zákaz nově zahrnut pod ustanovením obecnějšího znění v rámci § 7 písm. d). Místní referendum není dále přípustné konat, mělo-li by v něm být rozhodováno o otázce, která je sama předmětem zvláštního řízení (13), o uzavření veřejnoprávních smluv k výkonu přenesené působnosti nebo o schválení, změně či zrušení obecně závazné vyhlášky obce. Poslední negativní vymezení předmětu místního referenda dopadá na situaci, kdy od platného rozhodnutí v místním referendu do podání návrhu na konání dalšího místního referenda v téže věci neuplynuly více jak dva roky.

Kdo je oprávněn hlasování v místním referendu vyvolat?

V porovnání s původním zákonem rozšířil zákon okruh subjektů oprávněných iniciovat hlasování v místním referendu: novými subjekty se stala zastupitelstva obcí nebo statutárních měst, a to za předpokladu, že se pro návrh na uspořádání místního referenda k některé konkrétní otázce vysloví prostá většina všech členů zastupitelstva obce nebo statutárního města a tento návrh bude splňovat další podmínky stanovené zákonem.

Druhým subjektem oprávněným vyvolat místní referendum zůstává i nadále novým zákonem nedotčený přípravný výbor, za podmínky, že jeho návrh podpořil kvalifikovaný percentuálně vyjádřený počet oprávněných osob v závislosti na počtu obyvatel (14) obce nebo její části či statutárního města. Počet oprávněných osob se zjišťuje z počtu obyvatel vždy k 1. lednu toho roku, v němž přípravný výbor návrh na konání místního referenda podal. Přípravný výbor tvoří nejméně tři oprávněné osoby, nestanoví-li obecní zřízení jinak. Jménem všech členů přípravného výboru jedná pro účely řízení souvisejícího s návrhem na konání místního referenda zmocněnec vybraný z jejich středu. Tento postup je důsledkem skutečnosti, že sám přípravný výbor nepožívá právní subjektivity .

K otázce předložené v místním referendu k hlasování

Zákon klade na znění otázky, která se má stát předmětem hlasování v místním referendu, určité nároky. Tato otázka musí být položena jednoznačně, tak, aby na ni mohly oprávněné osoby odpovědět pouze “ano” nebo “ne”. Pod podmínkou jednoznačného znění otázky rozumíme takovou formulaci otázky, která nepovede k dezinformaci oprávněných osob, nepřipustí dvojí výklad, nebude zavádějící a nebude v ní ani naznačeno, jak na ni odpovědět.

Vyhlášení výsledků hlasování v místním referendu a oznamovací povinnost

Publicitu výsledků hlasování v místním referendu stanoví zákon jejich zveřejněním na úřední desce obecního úřadu po dobu 15 dnů od vyhotovení zápisu o výsledku hlasování. Způsob zveřejnění je shodný pro obce i statutární města, rozdíl spočívá pouze v tom, že v případě obce zveřejňuje výsledky hlasování v místním referendu místní komise a v případě statutárního města komise městská. Den vyvěšení výsledků hlasování v místním referendu je dnem jejich vyhlášení, od tohoto okamžiku plyne desetidenní lhůta pro jejich případný soudní přezkum.

Zákon neponechává stranou výkon dozoru nad celým průběhem místního referenda. Jedná se o splnění tzv. oznamovací povinnosti, která se vztahuje na vyhlášení místního referenda (a to i na základě soudního rozhodnutí), výsledek hlasování v něm i provedení rozhodnutí přijatého v místním referendu. Jednotlivé výše uvedené úkony musí být oznámeny vždy v pětidenní lhůtě od okamžiku, kdy skutečnosti nastaly, místu stanovenému zákonem (krajskému úřadu, resp. ministerstvu vnitra). Sem je rovněž třeba směřovat i oznámení, že rozhodnutí přijaté v hlasování v místním referendu není možné realizovat pro jeho rozpor s právním předpisem; lhůta činí v tomto případě 30 dnů od vyhlášení výsledků hlasování v místním referendu. Tato skutečnost bude prověřena a bude buď shledána důvodnou nebo bude v rámci dozoru nad výkonem samostatné působnosti učiněno příslušné opatření, a to až po možnost rozpuštění zastupitelstva obce či statutárního města (15).

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 10/2004.

Poznámky:

  1. zákon č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů

  2. zákon č. 298/1992 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a o místním referendu, ve znění pozdějších předpisů

  3. zákon č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů

  4. zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů

  5. prvním dnem kalendářního měsíce následujícího po vyhlášení ve Sbírce zákonů

  6. zákon neupravuje konání krajského referenda, a to s odkazem na novelu zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, jíž bylo z tohoto zákona vypuštěno ustanovení § 12 odst. 2 písm. g), které upravovalo právo občana kraje hlasovat v krajském referendu za podmínek stanovených zákonem; platné znění krajského zřízení tedy neobsahuje jakoukoliv právní úpravu krajského referenda

  7. např. podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, lze místním referendem rozhodovat o oddělení části obce: hodlá-li se oddělit více částí obce tak, aby společně splnily podmínky pro oddělení a vytvoření nové obce stanovené zákonem o obcích, koná se místní referendum společně ve všech takových částech obce a podmínky pro konání místního referenda se posuzují pro všechny tyto části

  8. v této souvislosti je ovšem třeba připomenout, že Praha je současně obcí i krajem (viz § 1 odst. 1 zákona č. 130/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů)

  9. přihlášení k trvalému pobytu se řídí zákonem č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů; pro účely zákona je rozhodující místo, kde je občan hlášen k trvalému pobytu, nikoliv to, kde se ve skutečnosti zdržuje

  10. jedná se o výkon vojenské nebo náhradní služby a o výkon služby vojáků z povolání působících v zahraničí zejména v jednotkách mnohonárodních ozbrojených sil

  11. zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů

  12. podle § 21 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, musí mít část obce, která se chce oddělit, jakož i obec po oddělení této své části, po oddělení alespoň 1000 občanů

  13. např. řízení podle zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů

  14. návrh přípravného výboru může být podán, pokud jej podpořilo svým podpisem alespoň v obci nebo v její části, jde-li o místní referendum podle § 1 písm. c) zákona, anebo ve statutárním městě do 3000 obyvatel (30% oprávněných osob),do 20 tisíc obyvatel (20% oprávněných osob), do 200 tisíc obyvatel (10% oprávněných osob), nad 200 tisíc obyvatel (6% oprávněných osob),

  15. viz § 89 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů a § 67 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů

Mgr. Tomáš Říčka (28) je absolventem Právnické fakulty Univerzity Karlovy. Dokončuje magisterské studium oboru politologie na Fakultě sociálních věd UK a pokračuje v doktorském studiu Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze v oboru teoretické právní vědy. Po ukončení magisterského studia pracoval jako advokátní koncipient, právník a posléze vedoucí právního odboru Úřadu městské části Praha 11. Přednášel obecnou část zvláštní odborné způsobilosti zaměstnanců obcí, krajů a okresních úřadů. Na VŠE v Praze vyučuje předmět ekonomická analýza práva. Je řešitelem několika grantů: grant pro nový kurz “Právo a ekonomie”, Fond rozvoje vysokých škol MŠMT ČR; publikační grant “Nová institucionální ekonomie a ekonomická transformace”, nadace CERGE-EI. Je členem řady odborných sdružení: European Association of Law and Economics, Jednota českých právníků, Společnost pro právní a ekonomické vzdělávání, Společnost pro církevní právo.

Mgr. Tomáš Nahodil (25) je absolventem Právnické fakulty Univerzity Palackého. V průběhu středoškolských studií pracoval jako reportér a později hlasatel zpravodajských relací rozhlasových stanic Rádio Zlatá Praha a Frekvence 1. Od roku 2000 je zaměstnán na Úřadu vlády ČR, zprvu v odboru evropské integrace, nyní v oddělení odborných analýz. V letech 2001–2002 pracoval jako legislativní konzultant senátora Parlamentu ČR. Je autorem a spoluautorem několika odborných článků, převážně z oblasti legislativního procesu. V současnosti je přihlášen k rigorózní zkoušce na Právnické fakultě Univerzity Karlovy.



Copyright © 2004 Ministerstvo vnitra České republiky
| úvodní stránka |