VEŘEJNÁ SPRÁVA | TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY |
číslo 8 |
konzultace |
JUDr. Jiří Kroupa
V rámci druhé fáze reformy veřejné správy došlo zákonem č. 290/2002 Sb. k převodu některých organizačních složek státu, resp. příspěvkových organizací na územní samosprávné celky a k přechodu příslušných věcí, práv a závazků. Právě tyto závazky, které zejména v případě zdravotnických zařízení nebyly malé, vyvolaly pochybnosti o přípustnosti takového postupu, resp. jeho souladu s právem obcí a krajů na samosprávu. Řešení představuje Nález Ústavního soudu č. 211/2003 Sb., ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 290/2002 Sb.
Návrh skupiny 45 poslanců, směřující proti ustanovením předmětného právního předpisu (celým názvem zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů) byl podán v únoru 2003, a to na základě čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Výsledný nález pléna Ústavního soudu pak byl vydán 9. července 2003 a publikován ve Sbírce zákonů jako č. 211/2003 Sb. Ústavní soud dal navrhovatelům v podstatě za pravdu, přesto však většinu napadených ustanovení zákona nezrušil, jak ještě dále uvidíme. Navrhovatelé tak uspěli pouze ohledně § 3 a § 6 zákona, zatímco ohledně zbývajících – § 1 odst. 2 písm. b), § 2 odst. 2 věta druhá, § 4 odst. 2 písm. b) a § 5 odst. 2 věta druhá – byl návrh zamítnut.
Zákon č. 290/2002 Sb. se týkal organizačních složek státu a státních příspěvkových organizací, u nichž funkci zřizovatele vykonávaly okresní úřady nebo které byly uvedeny v příloze k zákonu, resp. věcí a práv, se kterými tyto organizační složky státu a příspěvkové organizace hospodařily. Na základě zákona se tak tyto organizační složky státu a příspěvkové organizace staly organizačními složkami a příspěvkovými organizacemi územních samosprávných celků, resp. příslušné věci a práva na tyto celky přešly. Kromě celkové snahy posilovat postavení územní samosprávy souviselo toto opatření rovněž se zánikem okresních úřadů. Konkrétně se pak jednalo se zejména o nemocnice a jiná zdravotnická zařízení. Vedle věcí a práv však na kraje a obce přešly také související závazky státu. Dále zákon stanovil, že nemovité věci, které přecházejí do vlastnictví obcí, resp. krajů, musí být po dobu 10 let užívány pouze k účelu, ke kterému byly užívány původně ke dni přechodu vlastnictví. Pokud by se mezitím staly pro obec či kraj pro daný účel nepotřebnými, bylo stanoveno, že pokud nebudou využity k sociálním, školským či zdravotnickým účelům, musí být nabídnuty k bezúplatnému převodu zpět do vlastnictví státu.
Podle navrhovatelů si jednak předmětný zákon počínal jednostranně, “bez možnosti dotčených krajů a obcí vyjádřit relevantně svoji souhlasnou či nesouhlasnou vůli”, na straně druhé pak územní samosprávné celky zatěžoval značnými závazky, které nevznikly jejich předchozím působením. K úhradě těchto závazků kraje a obce logicky budou muset sáhnout i po finančních prostředcích, které by jinak měly být využity k financování jejich samosprávných aktivit. Jejich pozice pak byla ještě navíc zhoršena omezujícím ustanovením týkajícím se nakládání s nemovitostmi. Dále se návrh snažil předem poukázat na ne zcela právně ujasněnou možnost ručení státu za závazky podle § 74 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), přičemž i v případě realizace takového ručení by prostřednictvím regresního nároku stejně v konečné fázi náklady na úhradu závazků nesly kraje a obce.
Výsledkem předmětného zákona podle navrhovatelů bude nepřiměřené finanční zatížení územní samosprávy, které je svojí podstatou v rozporu s tím, jak územní samosprávu chápe Ústava, resp. Evropská charta místní samosprávy. Zejména je v tomto směru třeba zmínit ústavní články 8 a 100 odst. 1 (vyjádření práva na územní samosprávu) a 101 odst. 4 (stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem zákonem stanoveným). Součástí práva na samosprávu je také “právo na přiměřené finanční zabezpečení činností vykonávaných těmito celky ve veřejném zájmu, které jim zákonodárce zákonem svěří.” Právní rámec příjmů územních samosprávných celků je sice věcí zákonodárce, ale “ve výsledku musí tento systém zaručit dlouhodobou finanční stabilitu” obcí a krajů. Proti obsahu zákona by tedy navrhovatelé z pohledu práva na samosprávu v zásadě nic nenamítali, pokud by ovšem byl tento doplněn odpovídajícím finančním krytím.
Dále návrh spatřoval rozpor předmětného zákona s ústavním pořádkem ČR rovněž v otázce ochrany vlastnictví, jak je vyjádřeno v čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina): “(…) právo krajů jako vlastníků majetku svobodně rozhodovat o svém vlastnictví je výrazně relativizováno a na základě rozhodnutí státu vyprázdněno.” To se týkalo rovněž uvedeného omezení nakládání s nemovitostmi.
Ústavní soud si v dané věci vyžádal mimo jiné stanoviska obou komor Parlamentu ČR, v nichž byl vyjádřen zejména názor, že v daném případě se nejedná o pověření územních samosprávných celků výkonem státní správy, nýbrž o přesun majetku na tyto celky, resp. o změnu právního postavení daných státních institucí. Předpis je pak výslovně označen za “transformační zákon jednorázového charakteru”, tedy více méně za cosi výjimečného. Univerzální přechod práv a závazků je dále vnímán jako běžný postup mající zachovat právní jistotu a kontinuitu.
V rámci svého nálezu rozdělil Ústavní soud návrh na dva okruhy otázek. Předně se zabýval přechodem závazků na obce a kraje a změnou postavení organizačních složek státu a příspěvkových organizací, tedy do značné míry podstatou napadeného zákona jako takovou. V tomto směru Ústavní soud nezpochybnil právo státu do záležitostí samosprávy předmětným způsobem zasahovat, neboť samosprávné celky nelze v žádném případě považovat za zcela nezávislé. V tomto směru viz dřívější judikáty, např. nález č. 53/2003 Sb., jehož rozbor byl publikován ve Veřejné správě č. 31/2003. Na druhé straně však nález znovu opakuje tradiční pravidlo, podle něhož základem svobodného státu je svobodná obec, což v praxi znamená především reálnou možnost obce (nebo kraje) řešit své záležitosti na základě svého svobodného uvážení. Zásadní podmínkou tu pak je “možnost svobodně rozhodnout, jakým způsobem (obec) naloží s finančními prostředky, (…) Právě hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a vlastní odpovědnost je atributem samosprávy.”
Ústavní soud nezpochybnil snahu státu přesunout správu předmětných záležitostí na úroveň samosprávy, tedy blíže těm, jimž by měla sloužit, kde se tato správa jeví jako efektivnější. Na druhé straně je však nepřípustný postup, kdy “(…) jsou tyto subjekty (obce a kraje) zatěžovány břemenem, které bylo vyvoláno činností státu či jeho organizací, a je tak zřejmé, že tento fakt může výrazným způsobem ovlivňovat samosprávné aktivity a zabránit územním samosprávným celkům vynakládat finanční prostředky určené k vlastním samosprávným činnostem tak, aby sloužily předvídanému účelu (…). (…) Stát by se totiž neměl – bez dalšího – zbavovat odpovědnosti za dluhy (…).”
Ve věci porušení práva na samosprávu dal tedy Ústavní soud navrhovatelům sice za pravdu, avšak zároveň konstatoval, že právní účinky daného zákona nastaly již k 1. lednu 2003 a příslušná transformační ustanovení tak již byla plně realizována, resp. konzumována. Vzhledem k tomu, že podle § 71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., zůstávají práva a povinnosti z právních vztahů, vzniklých před zrušením právního předpisu Ústavním soudem, nedotčena, nemělo by zrušení příslušných zákonných ustanovení už žádný praktický význam (s ohledem na účinnost ex nunc). Jen z tohoto důvodu byl tedy návrh v příslušné části zamítnut.
Jinou otázku ovšem představovalo výše zmíněné desetileté omezení při nakládání s nemovitostmi. V daném případě šlo podle nálezu skutečně o omezení vlastnického práva. Avšak v této souvislosti Ústavní soud zastává dlouhodobý názor, podle něhož je zásah do jednoho ze základních práv a svobod přípustný v případě kolize s jinou ústavně chráněnou hodnotou, jež nemusí mít povahu základního práva či svobody. V úvahu tak přichází i důvod veřejného zájmu, je-li ovšem respektován princip proporcionality. Jeho podrobnému rozboru se věnoval např. nález č. 405/2002 Sb. (viz Veřejná správa č. 20/2003). V krátkosti shrňme, že princip proporcionality je naplněn tehdy, když příslušný zásah je způsobilý naplnit svůj účel, nelze dosáhnout stejného výsledku jinak a zásah do základních práv a svobod není nepřiměřený vzhledem k prospěchu veřejného statku, který bude dosažen.
Obecný postup zákona č. 290/2002 Sb. nelze z pohledu čl. 11 Listiny odmítnout. Také s jistým dočasným omezením dispozice nemovitostmi by jistě bylo možné souhlasit - v zájmu zachování veřejně potřebných služeb. Nicméně desetiletá lhůta se jeví jako nepřiměřená a jen dosti obtížně ji lze považovat za “dočasnou”. Ústavní soud ji proto označil za protiústavní a příslušná ustanovení ke dni 31. 12. 2003 zrušil, a to rovněž s odkazem na čl. 4 odst. 4 Listiny (při dovoleném omezení základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu).