Konzultace
V důsledku dosavadního vývoje reformy územní veřejné správy se vytvořil relativně složitý systém vyznačující se unifikovanou samostatnou působností obcí a relativně omezenou samostatnou působností krajů, výrazně diferencovanou přenesenou působností obcí, poměrně vysokým rozsahem přenesené působnosti obcí i krajů, absencí orgánů státní správy se všeobecnou působností v území a systémem specializovaných územních správních úřadů, jejichž činnost se ovšem projevuje pouze v některých oborech státní správy. Z konkrétních problémů reformy veřejné správy, které bude třeba perspektivně řešit, je zapotřebí zmínit zvláště obsahovou stránku reformy veřejné správy, zvýšení efektivnosti výkonu veřejné správy v malých obcích a způsob stanovení a možnosti využití samostatné a přenesené působnosti samosprávy. Pokud jde o obsahové problémy, souvisejí také s reformou ústřední státní správy, s otázkami její účinnosti, správní kultury, etiky, modernizace, informatizace atd. V následujícím textu není možné se blíže zabývat jednotlivými obsahovými otázkami, je však nutné konstatovat, že dosavadní reformní kroky přinesly daleko výraznější změny v organizaci územní správy než v jejím obsahu.
Systémové problémy souvisejí v první řadě s pojetím decentralizace a dekoncentrace. Situaci ztěžuje v tomto směru také určitá zastaralost používaných pojmů v jejich obvyklém pojetí, resp. dogmatické setrvávání na jejich krajních významech bez zřetele k vývoji přechodných forem. Za stále zřejmější můžeme považovat existenci přechodných forem mezi decentralizací a dekoncentrací, i když tyto přechodné formy ve svém základě existují již přinejmenším od devatenáctého století.
Ve vztahu decentralizace a dekoncentrace jde zejména o tři typy případů. Nejvýznamnějším z těchto tří typů je přenesená působnost orgánů samosprávy ve spojeném modelu výkonu veřejné správy. Tato přenesená působnost, dosud pojímaná především jako výraz dekoncentrace, má ve skutečnosti i významný decentralizační aspekt. Přenesená působnost znamená totiž dekoncentraci pouze z věcného hlediska. Z organizačního a personálního hlediska postupují orgány samosprávy v rámci přenesené působnosti v zásadě obdobně jako při výkonu samostatné působnosti. Proto je stanovení přenesené působnosti spíše přechodným jevem mezi decentralizací a dekoncentrací než čistou dekoncentrací.
Další případ představuje kompetence územních orgánů státní správy se všeobecnou působností. Tyto orgány, které již v ČR neexistují, mají nepochybně charakter správních úřadů a přenos kompetencí na ně znamená dekoncentraci, na druhé straně je však nepochybná jejich výrazná mimosprávní funkce. Tato funkce stejně jako působení mimo systém státní správy pouze jednoho oboru způsobuje daleko intenzivnější vazby na místní a regionální společenství než je tomu u specializovaných orgánů státní správy. Přestože je tedy přenos kompetencí na tyto orgány teoreticky čistou dekoncentrací, má v praxi i určitý decentralizační aspekt.
Konečně posledním případem v tomto směru je přechod zakladatelských a zřizovatelských funkcí vůči jiným subjektům z orgánů státu na orgány samosprávy, pro tento přechod je typické spojení s dekoncentrací v příslušných oborech státní správy, samotný přechod zakladatelských a zřizovatelských funkcí má však jednoznačně decentralizační povahu, neboť tato funkce je vykonávána v samostatné působnosti.
Všechny uvedené skutečnosti by měly být vzaty v úvahu i ve správněprávní legislativě, kde musí být jasné důsledky použití určitých kompetenčních přenosů na faktický výkon daných činností, na možnosti jejich dalšího ovlivnění státní správou a samostatnost samosprávy.
Samotné rozlišení samostatné a přenesené působnosti má však z teoretického hlediska určité slabiny. Především je tu samotný aspekt vnitřní suverenity státu. Z této vnitřní suverenity vyplývá, že výkon veřejné správy může být svěřen orgánům samosprávy pouze zákonem, tedy aktem státu, bez ohledu na to, zda jde o samostatnou nebo přenesenou působnost. Právní základ obojí působnosti je tedy totožný. Bylo by možné uvažovat o pojetí, podle kterého stát samostatnou působnost pouze deklaruje obdobně jako je tomu u základních práv z pohledu koncepce přirozeného práva. Skutečností však je, že zdaleka ne všechny samostatné kompetence samosprávy mají charakter základních práv samosprávy. Situaci dále komplikuje existence povinných úkolů samosprávy. Na rozdíl od některých jiných států, zejména Německa, nezná české zákonodárství kategorii povinných úkolů samosprávy. V realitě však takové úkoly existují, neboť zákony ukládají samosprávám určité povinnosti, které musí být v samostatné působnosti realizovány. Stanovení takovýchto povinných činností je nepochybně smysluplné, dále však relativizuje rozdíl mezi samostatnou a přenesenou působností.
Svěřování záležitostí samostatné a přenesené působností zákonem by mělo být opřeno o určitá kritéria, která by vycházela z povahy příslušných činností a vhodností, případně nevhodnosti jejich zajištění v té které působnosti. V praxi u některých záležitostí rozhodují o samostatné působnosti spíše pragmatické faktory než zmíněná zásadní úvaha. Přenesená působnost znamená vždy výraznou komplikaci z hlediska odpovědnostních vztahů. Určení odpovědnosti za řešení problémů veřejné správy ve věcech přenesené působnosti je obtížné, neboť orgány samosprávy mohou poukazovat na vytvoření nedostatečných předpokladů pro výkon této působnosti ze strany státu a orgány státní správy na obtížnou možnost faktického ovlivnění výkonu přenesené působnosti při organizační a personální samostatnosti jejího výkonu samosprávou. Problémy ještě ztěžuje nevyužívání nepřímých možností regulace v rámci přenesené působnosti některými ústředními správními úřady.
Rozsah přenesené působnosti v ČR přitom v souvislosti s reformou veřejné správy výrazně vzrostl. Je tedy na místě otázka, zda přece jen vždy bylo využito přenesené působnosti adekvátně nebo zda by nebylo spíše vhodné zamyslet se znovu nad možností samostatného výkonu určitých záležitostí samosprávou nebo naopak vhodností jejich výkonu přímo orgány státní správy.
Uvedené problémy s přenesenou působností mají ovšem širší základ v míře schopnosti využití nepřímých metod řízení všeobecně. Využívání uvedených metod je zejména nezbytné tam, kde nejde o klasickou problematiku státní správy, ale spíše o otázky související s ekonomickou, sociální nebo ekologickou politikou, případně regionálním rozvojem. Reálný potenciál pro využití nepřímých metod se však vyvíjí odlišně. V klasických oborech státní správy, jako je např. všeobecná vnitřní správa, existují rozsáhlé zkušenosti s uplatňováním přenesené působnosti, zatímco v oblasti hospodářské nebo v regionalistice jde často o uplatnění státní správy v nových problémech, kde i přes určitou možnost využití zahraničních zkušeností je třeba koncipovat přístupy k výkonu státní správy originálně. Ve zmíněných oblastech je nejen obtížná formulace zákonů, včetně vymezení samotného prostoru vhodného pro zákonnou úpravu, ale stoupají nároky i na vydávání podzákonných právních předpisů a zejména interních normativních aktů. Interní normativní akty, ačkoliv nejsou součástí práva, tu výrazně působí na realizaci zákonů. Schopnost adekvátně určit způsob a rozsah směrnicemi, eventuálně metodickými pokyny, může podstatně ovlivnit uskutečňování zákonů a vůbec funkčnost zákonné úpravy. Problémy v obsahu i rozsahu interních normativních aktů se pak podstatně promítají i do možnosti uplatnění celého institutu přenesené působnosti. Využití směrnice v přenesené působnosti představuje sice přímé řízení, ovšem v situaci, kdy není možné odchylky od realizace směrnice postihnout v organizační a personální oblasti, nabývá i zde řídící proces zčásti charakteru nepřímého ovlivňování. Orgán vydávající směrnici totiž vždy musí vzít v úvahu možnosti pro realizaci směrnice v podmínkách samosprávy a nezbytnost využití přesvědčovacích metod. Nezanedbatelnou roli hraje též posouzení vztahu směrnice k reálným zájmům příslušných samospráv. Použití nepřímých metod bylo v minulosti předmětem značné pozornosti ve vztahu k hospodářskému řízení. Bylo to pochopitelně způsobeno také nahrazováním samostatné činnosti ekonomických subjektů direktivními vazbami. V tomto kontextu bylo využití nepřímých metod prostředkem, který měl umožnit alespoň částečné uplatnění tržních mechanizmů. V souvislosti s privatizací však vznikla určitá iluze ve smyslu vyřešení všech problémů souvisejících se vztahem státní správy k řízení věcných procesů. Přitom ovšem nemalá část těchto procesů zůstává ovlivňována státem a je tedy velmi důležitá schopnost státní správy působit na řešení věcných problémů i mimo přímé řízení prováděné klasickým způsobem. V tomto smyslu jde především o přístupy k uplatnění přenesené působnosti a o možnost prosazovat určité představy efektivní komunikací se zainteresovanými subjekty.