Konzultace

Ing. Irma Zlatohlávková,
Ministerstvo financí ČR

Přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí

ilustrační fotoDnem 1. srpna 2004 nabyl účinnosti zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí a k němu doprovodný zákon č. 421/2004 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, které byly vyhlášeny ve Sbírce zákonů č. 138 dne 19. července 2004. Zákonem č. 420/2004 Sb., se upravuje přezkoumávání hospodaření obcí, krajů, hlavního města Prahy, jeho městských částí a dobrovolných svazků obcí, uložené jim zvláštními právními předpisy. Tímto zákonem se jmenovaným územním samosprávným celkům a dobrovolným svazkům obcí neukládá povinnost dát si přezkoumat své hospodaření, neboť tato povinnost je jim již uložena právními předpisy přijatými v roce 2000.

Mezi tyto právní předpisy patří především zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, podle jehož § 17 odst. 4 územní samosprávné celky a dobrovolné svazky obcí “jsou povinny dát si přezkoumat své hospodaření za uplynulý kalendářní rok”. Vedle uvedeného základního zákona ukládají tuto povinnost územním samosprávným celkům a dobrovolným svazkům obcí (dále jen “územní celek”) speciální zákony upravující jejich činnost, jimiž jsou zákon o obcích(1) a zákon o hlavním městě Praze(2). Zákon o krajích(3) pak jednoznačně stanoví, že hospodaření kraje přezkoumává Ministerstvo financí.

Kromě toho, že zákon č. 420/2004 Sb., blíže rozvádí povinnost přezkoumávat hospodaření územních celků, stanovenou jinými zákony, komplexně stanovuje předmět přezkoumání a hlediska, ze kterých se předmět přezkoumání ověřuje, dále postup při přezkoumání zahrnující způsob jeho organizačního zabezpečení, jakož i procesní pravidla přezkoumání.

Věcná potřeba zákona o přezkoumávání hospodaření územních celků

K vypracování a schválení tohoto zákona vedla řada závažných důvodů. Přímým zadáním pro jeho vypracování bylo usnesení vlády č. 165 ze dne 20. února 2002, ve kterém vláda uložila ministru financí vypracovat ve spolupráci s ministrem vnitra návrh zákona řešícího přezkoumání hospodaření územních celků.

Vláda se touto problematikou zabývala ale daleko dříve. Již v prosinci 2000 konstatovala v souvislosti s projednáváním koncepce zvýšení účinnosti kontroly veřejných výdajů nezbytnost zpracovat a vydat právní předpis upravující zmiňovanou oblast. V červnu 2001 uložila Ministerstvu vnitra, Ministerstvu financí a Nejvyššímu kontrolnímu úřadu zpracovat do konce roku věcný záměr zákona. Dalším nepominutelným podnětem pro nové legislativní formování přezkoumávání hospodaření územních celků bylo zrušení okresních úřadů, které jakožto státní orgány, přezkoumávaly hospodaření obcí a dobrovolných svazků obcí do konce svého trvání, tj. do 31. prosince 2002.

Nutnost upravit přezkoumávání hospodaření územních celků byla bezprostředně vyvolána naprosto nevyhovujícím právním stavem v této oblasti. Povinnost dát si přezkoumat své hospodaření byla všem územním celkům uložena již zmíněným zákonem o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ale vymezení předmětu přezkoumávání bylo tímto zákonem svěřeno prováděcímu předpisu, jímž se stala vyhláška MF č. 41 Sb., vydaná v roce 2002 a novelizovaná vyhláškou MF č. 67 Sb., z roku 2003. Touto vyhláškou, chápanou jako prozatímní předpis, však nebyl a ani vzhledem k ústavnímu pořádku České republiky nemohl být upraven postup přezkoumávání hospodaření a pravidla při něm uplatňovaná. Podle hlavy sedmé čl. 10 odst. 4 Ústavy České republiky může totiž stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků jen způsobem stanoveným zákonem, nikoliv způsobem stanoveným předpisem nižší právní síly, jakým je vyhláška. Kromě toho, že předmět přezkoumání byl stanoven pouze vyhláškou, nebyly pravidla přezkoumání ani procesně právní postavení jeho účastníků upraveny legislativní cestou vůbec. Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, který všeobecně stanovuje procesní pravidla kontroly, totiž neupravuje přezkoumávání hospodaření územních celků a zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, výslovně uvádí (v § 1 odst. 3), že jeho ustanovení se nevztahují na přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků. Přesto, že postup, pravidla ani procesně právní vztahy mezi obcemi a přezkoumávajícími orgány nebyly právním předpisem stanoveny, přezkoumávání hospodaření probíhalo bez nezbytného zákonného podkladu.

V právním státě, kterým Česká republika podle Ústavy je, bylo třeba bezodkladně napravit stávající stav včetně odstranění některých dalších závad a nesrovnalostí(4) a vyplnit uvedené legislativní vakuum, a to zákonem.

Vedle výše uvedených důvodů začalo svědčit pro vydání zákona upravujícího přezkoumávání hospodaření, jakož i nakládání s majetkem obcí, postupné uvědomění si nepříznivého vývoje ekonomické situace řady obcí. Zvyšování zadluženosti poloviny obcí a dotování obecních rozpočtů tržbami z prodeje obecního majetku vedlo k zesílení obecné vůle k docílení pozitivních změn na základě poznatků z přezkoumávání hospodaření umocňovaného zákonnou úpravou.

K vnitřním podnětům pro vydání zákona o přezkoumávání hospodaření územních celků se přiřadily povinnosti vyplývající pro Českou republiku z členství v Evropské unii. Již v přípravném období byly ze strany Evropské komise vznášeny jednoznačné požadavky na vybudování řádného celostátního systému kontroly, jehož dosavadní stav byl předmětem kritiky ze strany Evropské komise ve všech předcházejících ročních hodnocení připravenosti České republiky ke vstupu do Evropské unie. Prvním krokem ke zlepšení této situace bylo vydání zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, jenž však se nevztahuje na přezkoumávání hospodaření územních celků, které hospodaří a nakládají s velkou sumou veřejných prostředků probíhajících jejich rozpočty a s obrovským množstvím veřejného majetku. Bylo proto třeba ještě před vstupem České republiky do Evropské unie tuto legislativní mezeru doplnit vydáním zákona, který by uvedenou oblast postihoval. Vybudování systému řádné nezávislé kontroly veřejných prostředků a prostředků poskytnutých z Evropské unie věnuje Evropská komise mimořádnou pozornost, o čemž svědčilo uspořádání jednání pro tři kandidátské země - Českou republiku, Polsko a Maďarsko v květnu 2002 v Krakově. Jednání bylo zaměřené na předvstupní a vstupní zabezpečení kontroly hospodaření s veřejnými prostředky na municipální úrovni, jakož i s prostředky strukturálních a ostatních fondů poskytovanými územním celkům z Evropské unie.

Cíle dosažené předmětnou právní úpravou

Je třeba konstatovat, že zákon č. 420/2004 Sb., spolu s doprovodným zákonem č. 421/2004 Sb., splňuje veškeré uvedené požadavky a řeší řadu dalších stěžejních problémů v oblasti přezkoumávání hospodaření územních celků, a to v souladu s evropskými standardy. Kompetence k přezkoumávání je v nich nově upravena. Vychází z jednoznačného názoru Evropské unie, že kontrola hospodaření veřejnoprávních korporací přísluší státu, jehož jménem ji vykonává některý státní orgán. Pokud státní orgán přenese tuto svoji působnost na jiný subjekt, ten ji pak vykonává jen v přenesené působnosti a pod dozorem státu.

Vláda svým usnesením č. 165 z února 2002 svěřila působnost k přezkoumávání hospodaření všech územních celků Ministerstvu financí. Usnesením parlamentu České republiky za souhlasného stanoviska ministra financí byla působnost k přezkoumávání hospodaření obcí a dobrovolných svazků obcí přenesena z Ministerstva financí na krajské úřady, které ji od nabytí účinnosti zákona vykonávají v přenesené působnosti.

Významným přínosem těchto zákonů je i náprava závažných nedostatků našeho právního řádu v oblasti kontroly. Odstraňují z právních předpisů ustanovení neslučitelná s principy obecně uznávanými pro nezávislé přezkoumávání hospodaření veřejnoprávních korporací, podle kterých

  1. kontrolovaný subjekt si nevybírá svého kontrolora,

  2. kontrolovaný subjekt nestanoví odměnu kontrolorovi za vykonanou kontrolu.

Nově přijatými zákony byla zrušena ustanovení novel zákonů o obcích(5) a o krajích(6), které tuto zásadu nerespektovaly a v rozporu s ní ukládaly obcím nad 5000 obyvatel, dobrovolným svazkům obcí a krajům povinnost zadat přezkoumání svého hospodaření auditorovi nebo auditorské společnosti a uhradit jim odměnu za tuto službu ze svého rozpočtu. Obce nad 5000 obyvatel, dobrovolné svazky obcí a kraje pak byly nuceny uzavírat smlouvy o dodávce této služby přezkoumání s jejím dodavatelem (auditorem) proti platbě. Mezi dodavatelem (auditorem) této služby a zadavatelem vznikl na základě zákona vztah ekonomické závislosti.

Zákon č. 420/2004 Sb., spolu se zákonem č. 421/2004 Sb., zrušením této povinnosti navrací rovnocenné postavení všem obcím (bez rozdílu velikosti), které měly podle původního znění zákona o obcích, a navíc dává všem obcím a dobrovolným svazkům obcí možnost volby mezi požádáním o přezkoumání krajský úřad nebo zadáním přezkoumání auditorovi nebo auditorské společnosti. Tato možnost volby způsobu přezkoumání hospodaření, která již byla součástí právního pořádku podle původního znění zákona o obcích, byla zakotvena i do zákona č. 420/2004 Sb., jakožto forma respektování demokratických prvků v rozhodování obcí a dobrovolných svazků obcí.

Tato fakultativní volba způsobu přezkoumání, která zůstala ponechána v zákoně o hlavním městě Praze a prostřednictvím zákona č. 421/2004 Sb. se znovu promítla do zákona o obcích, je na základě jednání vedených s představiteli Evropské komise u obcí a dobrovolných svazků obcí tolerována s tím, že stát bude dozorovat řádnost tohoto přezkoumání vykonávaného auditory. Na kraje, jakožto vyšší územní celky, tato tolerance vztažená nebyla.

Zákon č. 420/2004 Sb., spolu s doprovodným zákonem č. 421/2004 Sb., poskytují přezkoumávajícím orgánům možnost k výkonu kontroly nad hospodařením a nakládáním s majetkem ve vlastnictví územních celků a s jejich finančními prostředky. Tato oprávnění v našem státě (jako jediném v Evropě) neměl do nabytí účinnosti zmíněných zákonů a dosud nemá žádný jiný státní orgán včetně Nejvyššího kontrolního úřadu, ačkoliv tyto kontroly jsou ve velké míře vyžadovány formou stížností a upozornění ze strany občanů, finančních výborů územních celků i jednotlivými zastupiteli, nespokojenými se způsobem hospodaření některých představitelů obcí. Tím také současně jsou

Jednou z největších předností citovaného zákona je, že vytvořil předpoklady pro zvýšení účinnosti kontroly hospodaření územních celků (jak předpokládal soubor koncepcí k veřejné správě z prosince 2000), a to rozložením jednorázových přezkoumání hospodaření do přezkoumávání dílčích, vykonávaných v průběhu běžného roku a na počátku roku následujícího. Zákonem nově zavedené dílčí přezkoumání (oproti jednorázovému přezkoumání uskutečňovanému podle předcházející úpravy) dává územním celkům možnost chyby a nedostatky zjištěné při dílčím přezkoumání napravit ještě v průběhu běžného roku a tak jejich nápravu urychlit. Tím se také umožňuje snížit rozsah chyb a nedostatků vytýkaných v konečné zprávě o výsledku přezkoumání, která jako součást závěrečného účtu je zveřejňována a projednávána v orgánech územních celků.

Zákon č. 420/2004 Sb. dále stanoví dosud neexistující procesní pravidla tohoto přezkoumání, jakož i práva a povinnosti zúčastněných stran, a to v souladu s evropskými zvyklostmi, a umožňuje územním celkům zaujmout k výsledkům přezkoumání své stanovisko. Odstraňuje tak právní vakuum v této oblasti a zamezuje, aby proces přezkoumání nadále probíhal u územních celků nikoliv na základě zákona (jak požaduje u územních samosprávných celků Ústava České republiky), ale podle nepsaných pravidel odvozených z předpisů zrušených před čtrnácti lety.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 5/2005.

Ing. Irma Zlatohlávková, Ministerstvo financí ČR

Poznámky:

1) Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

2) Zákon č. 131/2000 Sb., o hl. městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.

3) Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

4) Tento článek se blíže nezabývá některými dalšími závadami a nesrovnalostmi.

5) Zákon č. 313/2002 Sb.

6) Zákon č. 231/2002 Sb.

7) Rozpočty územních celků prošlo v roce 2004 285 miliard korun.

8) Dlouhodobý hmotný majetek ve vlastnictví územních celků dosahoval počátkem roku 2004 hodnoty vyšší než 913 miliard korun v účetních cenách.






Další informace [nápis]
Číslo 5/2005
Časopis Veřejná správa č. 5/2005
Časopis Veřejná správa
Další
E-mail