Příloha |
Hospodaření kraje
Vznik a vývoj hospodářských funkcí kraje
O hospodaření krajů můžeme mluvit až od roku 2001, tedy od doby, kdy na ně byla převedena podstatná část zařízení dosud spravovaná některými ministerstvy. Kraje se tak staly zřizovateli 2 641 organizací. Nejrazantnější změna nastala ve školství. Na kraje přešel výkon zřizovatelských funkcí k asi 2 400 škol a školských zařízení.
V první fázi stát rozhodl, že financování aktivit krajů v roce 2001 bude řešeno dotacemi ze státního rozpočtu. Od roku 2002 jsou kraje příjemci podílů na daňových výnosech na základě zákona č. 483/2001 Sb. Vymezené daňové příjmy byly koncipovány jako zdroje financování působností převedených na kraje v rámci realizace I. etapy reformy územní veřejné správy. Mimo to byl krajům poskytnut příspěvek na výkon státní správy.Po zrušení okresních úřadů (v rámci tzv. druhé fáze reformy územní veřejné správy) byly uskutečněny další převody majetku, zřizovatelských funkcí (k různým ústavům) a správních činností do působnosti krajů. K 1. 1. 2003 tak přešla na kraj správa dalších 551 organizací dosud zřizovaných okresními úřady. Jedná se o organizace v oblasti kultury, zdravotnická zařízení a organizace poskytující sociální služby. Z hlediska četnosti byly nejvýznamnější převody zřizovatelských funkcí k organizacím poskytujícím sociální služby, které představovaly asi 50 % z celkového počtu na kraje přešlých organizací. Převody zřizovatelských funkcí na kraje se neuskutečnily pouze z okresních úřadů. V rámci této fáze reformy bylo z Ministerstva zdravotnictví ČR převedeno na kraje i 9 územních středisek záchranné služby.
Od počátku roku 2003 zabezpečují kraje v přenesené i v samostatné působnosti také některé správní činnosti, které do té doby zajišťovaly okresní úřady. Do oblasti jejich výkonu přešlo z okresních úřadů na kraje 2067 pracovníků (tzv. funkčních míst). Rok 2003 byl z hlediska financování výdajů krajů poněkud nesystémový. Na financování výkonu správních činností a zřizovatelských funkcí převedených na kraje z okresních úřadů a Ministerstva zdravotnictví ČR nebyly pro rok 2003 krajům stanoveny zvýšené podíly na daňových příjmech. Financování převedených aktivit bylo pokryto dotacemi ze státního rozpočtu.
Další směr hospodaření krajů
Pro rok 2004 se nic podstatného nezměnilo. Celkové příjmy krajů, včetně příjmů ze státního fondu dopravní infrastruktury a všech dotací, činily zhruba 120 miliard korun. Daňové příjmy krajů lze při podílu 3,1 % na celostátním výnosu sdílených daní odhadovat mírně nad 12 miliard korun. Daňové příjmy (vlastní daňové příjmy a v podstatě “vlastní příjmy”) tak budou činit něco nad 1/10 všech příjmů kraje.
Pokud nedojde ke změně v rozpočtovém určení daní byla by jedna desetina i v roce 2005 zákonem stanoveným podílem vlastních zdrojů na zdrojích celkových. Při zvýšení podílu na sdílených daních na 16,5 % (což je jedna z variant) by se jednalo o navýšení na zhruba 65 miliard a podíl na všech příjmech by překračoval 50 %. Kraje by tak hospodařily se stejným podílem vlastních zdrojů jako obce. V současné době je mezi obcemi a kraji v míře nezávislosti zdrojů podstatný rozdíl. Zatímco výdaje krajů jsou kryty daňovými příjmy ve výši 10 až 15 %, u obcí tento podíl představuje více než 50 %. Financování aktivit krajů by mělo být, stejně jako v případě obcí, do budoucna zajištěno vlastními zdroji, především daňovými.
Jak výše uvedeno, krajům byla postupně předána odpovědnost především za sociální a zdravotní služby, střední školství, některá zařízení v oblasti kultury a za správu silnic 2. a 3. třídy. Na tuto svěřenou působnost jim však nebyly poskytnuty dostatečné vlastní zdroje. I při respektování omezeností zdrojů (daných celkovou produktivitou národní ekonomiky) je nesystémová vazba určitých zdrojů na určité výdaje (tzv. účelové dotace – viz níže). Tato vazba neumožňuje krajům realizovat své priority a navíc zpochybňuje rozhodovací samostatnost krajů. Kraje by měly mít možnost přerozdělovat své zdroje na základě vlastní úvahy. Obecně je tedy oddělena odpovědnost za poskytování veřejné služby a pravomoc obstarávat si zdroje a rozdělovat je pro zajišťování těchto služeb. Krajům nelze na jedné straně ukládat odpovědnost za rozvoj území, finanční hospodaření jimi zřizovaných organizací, odpovědnost za nakládání s majetkem a na druhé straně nevytvořit rámec pro rozhodovací pravomoci a místo toho z centra stanovit na tu kterou činnost dotaci ze státního rozpočtu. Ústřední vláda by se měla vzdát kontroly nad kraji prostřednictvím dotací a ponechat zabezpečení výdajů v působnosti krajů zejména z daňových příjmů formou navýšení procenta určeného krajům na sdílených daních.
Rozpočet
Podstata rozpočtu
Hospodaření je řízená a účelná správa majetku kraje. Účelem je maximalizace užitku v daném časovém horizontu pro příjemce služeb kraje (např. student přijímá vzdělání). Hospodaření se uskutečňuje na bázi stavových (stálých aktiv) a tokových (oběžných aktiv) veličin, tedy v principu věcí a nehmotného majetku na jedné straně a dále peněz. Lze tedy oddělovat na jedné straně hospodaření se stálými aktivy a na straně druhé peněžní hospodaření, provázanost obou systémů je však evidentní. Z hlediska řízení hospodaření je podstatnější řízení peněžního toku, lze říci, že jeho prostřednictvím ovlivňujeme ostatní majetek kraje. Základním rozhodnutím v hospodaření kraje je rozpočet, jako rozhodnutí o peněžních tocích. Otázky rozpočtu ve veřejné sféře jsou spolehlivě zpracovány 1). Tvorba rozpočtu, tedy učinění rozhodnutí, kterým zastupitelstvo kraje schvaluje rozpočet, je ze zákona povinné. Obsahem rozpočtu jsou veškeré příjmy a výdaje kraje. Způsob třídění peněžních operací v rozpočtu upravuje rozpočtová skladba.
Stanovené příjmy jsou pouze prognózou, která vychází z minulých let, právních předpisů a vztahů k ostatním rozpočtům. Výdaje pokrývají okruh potřeb, které určily orgány kraje. V orgánech kraje se přitom kondenzuje vůle politických subjektů, které byly voliči povolány ke správě krajů na základě svých volebních programů. V ideálním případě by v rozpočtu měla být transformována vůle obyvatel daného kraje. Závěry některých věd (teorie veřejné volby) však signalizují nedostatky tohoto transmisního mechanismu (např. tzv. racionální neznalost voličů a prosazování zájmových skupin).
I přes tyto výhrady je to v dějinách lidské společnosti jedna z lepších metod správy veřejných zájmů.
Pro každého člena zastupitelstva (skupinu členů) z toho plyne vrcholná důležitost rozhodnutí o rozpočtu, neboť ten je skutečně základním kamenem správy kraje. Pokud má člen zastupitelstva v úmyslu něco v kraji změnit, posílit nebo naopak oslabit, pak tvorba rozpočtu je vhodnou příležitostí. Ovšem není to snadná záležitost, neboť proti němu stojí obvykle dobře připravení vedoucí jednotlivých odborů a příspěvkových organizací, kteří považují výdaje ve svých kapitolách za “mandatorní”. Změna těžiště rozhodování pak vyžaduje mnoho úsilí, vůle a jednoty v řadách členů zastupitelstva.
Rozpočet členíme podle povahy příjmů a výdajů na běžný a kapitálový. Autor práce považuje za správné, aby rozpočet jako celek byl vždy stanoven jako mírně přebytkový, přičemž kapitálový by měl být přebytkový na úkor běžného – kapitálové výdaje směřují do budoucna a zajišťují dlouhodobou stabilitu finančního systému.2)
Rozpočtový proces
Rozpočtový proces se v krajích logicky soustředí na výdajovou stranu rozpočtu. U příjmů se praxe nutně omezuje na odhady většinou prodloužením trendu posledního období. Výdajová stránka rozpočtu kraje je schvalována zastupitelstvem kraje. Zastupitelstvo však není s to rozpočet během jednoho zasedání podrobně projednat (alternativou by bylo více “čtení” rozpočtu v zastupitelstvu). Důkladnější předběžné rozbory probíhají ve finančním odboru, finančním výboru3) a v radě kraje, přičemž každá kapitola je projednána s věcně příslušným odborem. Při sestavování rozpočtu se vychází zejména z požadavků vedoucích jednotlivých organizačních složek a příspěvkových organizací, kteří si pochopitelně nárokují pro svůj úsek co nejvíce. Po schválení rozpočtu v zastupitelstvu kraje provádí finanční odbor jeho rozpis, přičemž součástí rozpisu rozpočtu je sdělení závazných ukazatelů rozpočtu těm subjektům, které jsou povinny se jimi řídit. Není-li rozpočet schválen před 1. lednem rozpočtového roku, řídí se rozpočtové hospodaření kraje v době do schválení rozpočtu pravidly rozpočtového provizoria podle rozhodnutí zastupitelstva kraje.
Po započetí rozpočtovaného období začíná plnění rozpočtu – tzn. uskutečňování výdajů a příjmů. Za plnění rozpočtu odpovídá rada kraje a krajský úřad. Průběžná kontrola plnění může být uskutečňována i finančním výborem. Změny rozpočtu se provádějí rozpočtovým opatřením, to by však nemělo měnit závazné ukazatele rozpočtu. Po skončení rozpočtového období připravuje krajský úřad závěrečný účet, tedy přehled o plnění rozpočtu, který schvaluje zastupitelstvo kraje. Hospodaření kraje musí být každoročně přezkoumáno auditorem.
Praktické rozpočtování
Závěrem uvedeme několik praktických rad, které mohou být předmětem další diskuse. Nejedná se o výčet teoretických pouček, ale spíše o empirické závěry, které mohou dosáhnout zobecnění. Jedná se o praktický pohled, který za prioritu považuje především ustavení stability hospodářského systému kraje. Tento záměr se samozřejmě obtížně prosazuje, neboť ne vždy je v souladu s krátkodobou pozicí politických sil v zastupitelstvu, podléhá tzv. politickému cyklu. Cíle rozpočtování jsou uvedeny v pořadí významnosti. Praktické desatero pro tvorbu rozpočtu:
Udržení rozumné míry zadlužení – závazky kraje nesmí přesáhnout stanovený podíl jistých příjmů jednotky (lze doporučit 50% hranici).
Permanentní likvidita - za adekvátní lze považovat zůstatek odpovídající příjmům běžně dosahovaným za jeden, lépe však dva měsíce, při poklesu pod stanovenou hodnotu, je třeba doplnit likviditu i úvěrem.
Stabilizace výdajů na organizační složky a příspěvkové organizace - je třeba ustát jejich tlak při sestavování rozpočtu a nepřipustit “lavinový efekt” jejich požadavků.
Mít separátně neustále prostředky pro podporu investičních dotací, podmínkou pro poskytnutí dotace je často spoluúčast příjemce, a tak je třeba být připraven.
Rozpočet je třeba schvalovat jako mírně přebytkový, vždy s rezervami, výslovně určenými i skrytými.
Jasné definování a vyznačení priorit.
Dlouhodobé plánování.
Vazba úvěrů jen na krytí investic, úvěr by neměl být využit na provozní výdaje.
Při prodeji kapitálového aktiva je třeba výnos znovu použít k pořízení jiného kapitálového aktiva – zabránit redukci kapitálu.
Provozní rozpočet je třeba mít schválený vždy před započetím roku.
Mimorozpočtové fondy
Kraj vedle rozpočtu hospodaří také v rámci peněžních fondů, které mohou mít konkrétní účel anebo jsou bez účelového určení. Objem prostředků svěřený fondům není omezen, zákon jen stanoví, že zdrojem peněžních fondů územního samosprávného celku mohou být zejména:
přebytky hospodaření z minulých let,
příjmy běžného roku, které nejsou určeny k využití v běžném roce,
převody prostředků z rozpočtu během roku do účelových peněžních fondů.
Peněžní fond není zapotřebí, na rozdíl od rozpočtu, vyčerpat v každém rozpočtovém období. Je tedy možno ponechat i trvale prostředky mimo výdaje. Zákon o krajích nemá výslovné ustanovení4) o tom, který orgán zřizuje peněžní fondy. Peněžní fondy proto zřizuje zastupitelstvo nebo rada, což bylo pravděpodobně úmyslem zákonodárce, viz § 59 odst. 3 zákona o krajích, tzv. zbytková klauzule.
Rozpočtový výhled
Pomocným plánovacím nástrojem v kraji je rozpočtový výhled, jenž slouží pro střednědobé finanční plánování. Sestavuje se na delší časové období. Rozpočtový výhled obsahuje souhrnné základní údaje o příjmech a výdajích, zejména o budoucích investicích a o finančních zdrojích. Rozpočtový výhled přijímaný pro formu nemá velký význam a je otázkou, zda v dnešní turbulentní době v životě krajů lze k seriózní prognóze, zejména příjmů, přistoupit.
Příjmy kraje
Dotace
Pro účely rozboru příjmů krajů použijeme rozdělení na příspěvky od ústřední vlády (dotace), sdílené daně, vlastní daně, poplatky a návratné zdroje. Příspěvky od ústřední vlády nahrazujeme pojmem dotace, kterým označujeme nenávratné peněžní plnění poskytnutá krajům. V současnosti jsou naprosto zásadním zdrojem příjmů, a tak jim bude věnován větší prostor. Podobný význam mají i pojmy příspěvek, převod, transfer nebo dar. Vyskytuje se také pojem nenávratná dotace. O tom, jakou měrou mají dotace krýt výdaje rozpočtů samospráv, se vede diskuse.5)
Dotace jsou projevem přerozdělovacích procesů uvnitř rozpočtové soustavy a jsou postulovány jako prvek solidarity mezi státem a kraji. Jedná se však pouze o solidaritu mezi státem a kraji nebo z rozhodnutí státu o vyrovnání mezi kraji. Tedy o solidaritu od státu směrem ke krajům jako celku nebo konkrétnímu kraji. Nejde o zpětnou solidaritu od krajů směrem ke státu nebo rozhodnutí krajů (nebo jiného na vládě nezávislého orgánu) o tom, který kraj potřebuje výhodu.
Nutnost dotací je, jak jsme ukázali, indikátorem nedostatečného vybavení samospráv vlastními příjmy. Znamená zanedbání příjmové stránky rozpočtů jednotek územní samosprávy, které musí být sanováno z pokladny státu. Dotace vedou k nivelizaci zdrojů v horizontálním směru a vůbec ke spravedlivějšímu (rovnoměrnějšímu) rozdělování veřejných zdrojů. Naprosto důvodné jsou dotace (příspěvky) na činnosti, které jsou v zájmu poskytovatele dotace v případech, kdy právní řád přikazuje příjemci dotace k uskutečňování podporované činnosti. Dotace mohou směřovat také k poskytování služby, která nemá význam pro občany dané samosprávy. Jedná se o různá opatření zcela nebo částečně v zájmu občanů jiných jednotek nebo cizinců, pokud je zajišťuje daný kraj.
Dotace jsou nástrojem zasahování do rozhodování kraje. Ten, kdo platí, může také stanovit, na co jím poskytnutá plnění budou využita. Stát nebo jiný poskytovatel dotace tak může směřovat politiku kraje jím určeným směrem. Kraje se tak dostávají do područí ústředí a snižuje se tak jejich samostatnost. Snižuje se efektivita alokace zdrojů a dochází k nárůstu výdajů. Dalším důvodem pro dotace je argument minimálního standardu veřejných služeb. Vychází z toho, že samospráva může za určitých okolností (např. období před volbami) zcela ignorovat některé výdaje, cílená dotace tak umožní překlenout toto období udržením alespoň minimální podpory. Dotace rozdělujeme na běžné, určené k pokrytí neinvestičních výdajů rozpočtového období a kapitálové, které kryjí jednorázové investiční akce poskytující dlouhodobý užitek. Jiným kritériem je účelovost dotace. Použití účelové dotace je vázáno na stanovený účel, nesprávně použitá dotace se zpravidla vrací poskytovateli. Neúčelové dotace jsou označovány jako všeobecné nebo globální.6)
Kromě účelu může být poskytnutí a využití dotace vázáno i na další podmínky, mluvíme tak o dotaci podmíněné a nepodmíněné. Za určitý inovační prvek spojený s naší integrací do Evropské unie nutno v dané souvislosti vyhodnotit podmiňování poskytování dotací spoluúčastí příjemce. Kraj je tak nucen stanoveným procentem přidat prostředky z vlastních zdrojů na realizaci dotací podporované investice. Jedná se o běžnou praxi dotací ze strukturálních fondů v rámci Evropské unie. Z hlediska nárokovosti dělíme dotace na nárokové a nenárokové. I když to není definičním znakem dotace, přistupují některé státy k právní úpravě zakládající konkrétní nárok na dotaci. Mechanismus výpočtu dotace může být předepsán, může se tak jednat o předem stanovený podíl na určité předem neznámé částce nebo přesné stanovení faktorů (kritérií), které výši dotace určují. Alternativou je individuální rozhodnutí o dotaci bez ohledu na jakékoli ukazatele. Další dělení je založeno na různosti poskytovatelů – kraj může přijmout dotaci od státu, Evropské unie, ale také od dalších osob.
V současnosti jsou krajům poskytovány dotace:
schválené zákonem o státním rozpočtu (tedy z rozhodnutí Poslanecké sněmovny),
z kapitoly všeobecná pokladní správa,
z kapitol jednotlivých ministerstev,
ze strukturálních fondů Evropské unie,
z Národního fondu (což je nová forma),
ze státních fondů, a samozřejmě nemůžeme opomenout
dary (a dědictví) od osob soukromého práva.
Dotace ze státního rozpočtu tvoří 85 % příjmů krajů.
Státní dotace krajům v roce 2004
Celkové dotace ze státního rozpočtu směrované do krajů ve výši 79 398 milionů korun můžeme rozdělit do dvou bloků: 1. dotace, které jsou součástí příloh k zákonu o státním rozpočtu v příslušném roce (16 025 milionů korun) a 2. ostatní dotace, které jsou v průběhu rozpočtového roku uvolňovány krajům z kapitoly Všeobecné pokladní správy (257 milionů korun) a z kapitol jednotlivých ústředních orgánů (63 116 milionů korun).
Finanční vztah státního rozpočtu k rozpočtům krajů ve výši 16 025 milionů korun obsahuje pro rok 2004:
příspěvek na výkon státní správy, který zahrnuje prostředky na financování výkonu přenesené působnosti vyplývající z I. fáze reformy územní veřejné správy ve výši 347 milionů korun a příspěvek na jednotky Sborů dobrovolných hasičů obcí 52 milionů korun,
příspěvek na dopravní obslužnost v drážní dopravě 2 247 milionů korun (příspěvek je určen na částečnou úhradu prokazatelné ztráty ve veřejné drážní dopravě vyplývající ze smlouvy o závazku veřejné služby dle § 39 zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů. Příspěvek je určen na zabezpečení základní dopravní obslužnost kraje, tj. přiměřené dopravy po všechny dny v týdnu z důvodu veřejného zájmu, především do škol, do úřadů, k soudům, do zdravotnických zařízení poskytujících základní zdravotní péči, do zaměstnání a zpět),
příspěvek na dopravní obslužnost v autobusové dopravě 2 785 milionů korun (příspěvek je určen na částečnou úhradu prokazatelné ztráty pravidelné linkové autobusové dopravy vyplývající ze smlouvy o závazku veřejné služby dle § 19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů, uzavřené mezi dopravním úřadem a dopravcem. Příspěvek je určen na zabezpečení základní dopravní obslužnosti území, tj. přiměřené dopravy především do škol, do úřadů, k soudům, do zdravotnických zařízení poskytujících základní zdravotní péči a do zaměstnání, včetně dopravy zpět),
dotace na výkon zřizovatelských funkcí a činností převedených z okresních úřadů, obcí, případně resortů krajům včetně rozpočtových opatření, která se týkají dobilancování převodů funkcí a činností v rámci II. fáze reformy územní veřejné správy 9 094 milionů korun (z toho 7 672 milionů korun připadá na výkon převedených zřizovatelských funkcí z okresních úřadů, obcí a z ministerstva zdravotnictví na kraje. Částka 700 milionů korun je určena na financování funkčních míst převedených z okresních úřadů a z ministerstva školství. 350 milionů korun je určeno na financování tzv. ostatních činností, které okresní úřady do roku 2002 zajišťovaly z tzv. mimorozpočtových zdrojů. Zbylá částka 372 milionů korun je alokována na individuální akce.7)
dotace na financování reprodukce majetku územních samosprávních celků 1 500 milionů korun. Tento dotační titul není určen pouze pro kraje, ale i pro obce v daném kraji. Smyslem dotace je flexibilní řešení především havarijních situací na majetku územních samosprávních celků. O konkrétním použití prostředků na svém území rozhoduje příslušný kraj. Alokace dotace ve výši 1 500 milionů korun mezi jednotlivé kraje byla propočtena na základě těchto kritérií: počet obyvatel kraje (10 %), rozloha kraje (15 %), počet obcí s počtem obyvatel do 2 500 na území kraje (5 %), procento, kterými se jednotlivé kraje podílejí na 3,1 % procentech objemu sdílených daní dle přílohy č. 1 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní ve znění pozdějších předpisů (70 %). Ostatní dotace z kapitoly Všeobecná pokladní správa ve výši 257 milionů korun jsou zdroje, které nelze v etapě přípravy návrhu rozpočtu rozpočtovat u konkrétních příjemců, např. na koordinátory romských poradců při krajských úřadech, dotace na protiradonová opatření, prostředky na výdaje stanovené zvláštními zákony nebo právními předpisy atd.
Dotace z ostatních kapitol ústředních orgánů státního rozpočtu v částce 63 116 milionů korun jsou směrovány na financování investičních i neinvestičních akcí a jsou krajům poskytnuty přímo z rozpočtů příslušných kapitol. Zásadní dotací je dotace vyčleněná pro regionální školství (60 137 milionů korun), která zahrnuje dotace na tzv. “přímé náklady” jak pro školy a školská zařízení zřizovaná kraji, tak pro školy a školská zařízení zřizovaná obcemi. Přímé náklady jsou tvořeny osobními výdaji (jedná se o platy pedagogických a nepedagogických pracovníků, pojistné a další související platby) a ostatními přímými neinvestičními výdaji (učebnice, učební pomůcky apod.).
Sdílené daně
Jak jsme uvedli v mezinárodním srovnání, sdílené daně jsou častým způsobem financování regionálních samospráv. Avšak poněkud v odlišné podobě. Standardem je sdílení nejen výnosů, ale i sdílení práva ovlivňovat výši daňových výnosů. Pro stanovení příjmů, které se obvykle označují jako vlastní příjmy územní samosprávy, je důležité nejenom to, že kraj rozhoduje samostatně o jejich užití (to ostatně platí i o neúčelových dotacích, které by nikdo mezi vlastní příjmy samosprávy neřadil), ale že mohou jejich výši vlastním rozhodnutím, vlastní aktivitou ovlivnit. Regionální vláda má např. právo stanovit přirážku k sazbě daně nebo se rozděluje výnos vybraný na území dané samosprávné jednotky. V extrémním případě se daně uvalují jen na základě dohody federace a federalizovaných států (Austrálie).
Výnos ze sdílených daní se v České republice považuje za vlastní příjem kraje, ale ve své podstatě vlastním příjmem není, stát určuje základ pro výpočet daně, sazbu, procento výnosu, které náleží krajům jako celku, a zároveň určuje, kterému kraji jaký díl náleží. V České republice kraje nemohou bezprostředně výnos ze sdílených daní ovlivnit. Sdílené daně se tak svou podstatou blíží spíše neúčelovým dotacím se zvláštním režimem rozdělování, ve kterém zásadní roli hraje velikost kraje. K výhodám výběru daní prostřednictvím státu patří nižší administrativní náročnost. Daně spravují finanční úřady a pro kraje z toho nevyplývají žádné náklady. Díky tomu lze také dosahovat úspory z rozsahu.
Sdílené daně jsou pro kraje druhým nejdůležitějším zdrojem příjmů, v roce 2004 tvořily 13,6 % rozpočtovaných příjmů.
Sdílené daně podle stávající právní úpravy
Daňové příjmy rozpočtů jednotlivých krajů tvoří od roku 2002 podíl 3,1 % z celostátního hrubého výnosu
daně z přidané hodnoty,
daně (záloha na daň) z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků odváděné zaměstnavatelem jako plátcem daně, s výjimkou daně z příjmů fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby,
daně z příjmů fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby,
v rozsahu 60 % daně (záloha na daň) z příjmů fyzických osob sníženého o výnosy uvedené v písmenech b) a c), a
daně z příjmů právnických osob, s výjimkou výnosů, kdy poplatníkem je kraj nebo obec.
Každý kraj se na procentní části celostátního hrubého výnosu daní podílí stanoveným procentem. Podíly krajů nejsou na rozdíl od obcí stanoveny v závislosti na počtu obyvatel. V koeficientu byl zohledněn zejména počet ústavů (organizačních složek a příspěvkových organizací), které kraj přebral od státu (Tabulka 1).
Návrhy změn rozpočtového určení daní
Na podzim roku 2003 projednala Poslanecká sněmovna návrh na novelu zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům. Podle vlády bylo cílem tohoto návrhu posílení daňových příjmů krajů v souvislosti s převodem dalších kompetencí a výdajových kompetencí, které dosud zabezpečovaly jednotlivé resorty. Stanovení procentních podílů vychází z výdajů na činnosti, které byly z ústředních orgánů a ze zrušených okresních úřadů převedeny do jejich samostatné působnosti. Celkový objem převáděných výdajů ve výši 27,7 miliardy korun by znamenal navýšení procenta na sdílených daních pro kraje ze současných 3,1 % na 10,32 %.
V průběhu projednávání návrhu postupně vzniklo více variant (které zohledňovaly zejména další vývoj rozpočtové suverenity krajů ve školství) pro budoucí rozpočtové určení daní:
1. varianta
Objem pro převod daňových příjmů (27,7 miliardy korun) byl navrhován ke snížení o dotace na soukromé školství (-2,7 miliardy korun). Celkový objem pro převod činil 25 miliard korun a podíl krajů na sdílených daních činil 9,61 %.
2. varianta
Navrhovala objem daňových příjmů (27,7 miliardy korun) snížit o dotace na soukromé školství (-2,7 miliardy korun) a změnit kritéria pro rozdělování objemů mezi kraje u převodu z Ministerstva pro místní rozvoj a Ministerstva pro životní prostředí ČR nově podle počtu obyvatel v obcích do 2 000 obyvatel. Objem pro převod měl být 25 miliard korun a podíl krajů na sdílených daních 9,61 %.
3. varianta
Navrhovala stejné přesuny jako varianta 2, ale navyšovala převod o dalších 2,1 miliardy korun na úhradu ztrát v drážní dopravě. Objem pro převod měl činit 27,1 miliardy korun a podíl krajů na sdílených daních 10,16 %.
4. varianta
Předpokládala, že objem daňových příjmů (27,7 miliardy korun) se sníží o dotace na soukromé školství (-2,7 miliardy korun) a navýší o osobní výdaje krajského školství (+23,9 miliardy korun). Celkový objem pro převod by byl 48,9 miliardy korun a podíl krajů na sdílených daních by se změnil na 15,8 %.
5. varianta
Navrhovala zvýšení daňových příjmů (27,7 miliardy korun) o osobní výdaje krajského školství (+23,9 miliardy korun). Objem pro převod daňových příjmů by byl 51,6 miliardy korun a podíl krajů na sdílených daních by pak činil 16,53 %.
6. varianta
Obdobně jako varianta 5. předpokládala zvýšení objemu daňových příjmů (27,7 miliardy korun) o osobní výdaje krajského školství (+23,9 miliardy korun), zároveň však navrhovala změnit kritéria rozdělování obdobně jako ve variantě 2. Objem pro převod daňových příjmů byl navrhován v částce 51,6 miliardy korun a podíl krajů na sdílených daních byl stanoven na 16,53 %.
7. varianta
Vychází z předchozího návrhu, ale dále navyšuje převod o 2,1 miliardy korun na krytí ztrát v dopravě. Objem pro převod daňových příjmů by byl 53,7 miliardy korun a podíl krajů na sdílených daních 17,07 %.
O návrhu, a to vzhledem k množství alternativ, se v Poslanecké sněmovně rozběhla široká debata napříč všemi politickými stranami.8) Jedna skupina poslanců považovala návrh za příliš odvážný, tedy nadměrně narušující kontrolu státu nad svými prostředky. Druhá skupina, zastupující krajské lobby, naopak považovala návrh za málo odvážný s tím, že nepodepírá fiskální suverenitu krajské samosprávy. Kompromisní vládní návrh nakonec nebyl přijat. Diskuse o změnách rozpočtového určení daní pokračují.
Vlastní daně
Stávající daňový systém České republiky nezná vlastní daně ukládané krajem. Na úrovni obcí lze o místních daních mluvit v případě tzv. místních poplatků a daně z nemovitosti. Přitom se jedná o daně, které se považují za nástroj přizpůsobování příjmové základny územní samosprávy jejím záměrům a prioritám místních obyvatel. Místní daně vytvářejí i předpoklady pro lepší kontrolu ze strany veřejnosti nad hospodařením územní samosprávy. Tato funkce občanů - voličů je obvykle ve světě velmi silná, u nás však chybí.
Návrhy diskutovaných opatření naznačují, že české územní samosprávy ve svých požadavcích na zvýšení příjmů dávají jednoznačně přednost tomu, aby o zdaňování rozhodoval někdo jiný. Spíše než na vyjednání skutečně vlastních příjmů se zaměřují na vyšší podíly ze státem určovaných daní. Rezignovaly na snahu dosáhnout větší finanční autonomie prostřednictvím daní přímo ukládaných krajem, snad se obávají odpovědnosti za rozhodování o daňovém zatížení voličů.
Ostatní příjmy kraje
Kraj je oprávněn za správní úkony, které provádí v přenesené působnosti, vybírat správní poplatky. Zákony upravující jednotlivé úseky státní správy stanovují, za které úkony lze vybírat správní poplatky a zákon o správních poplatcích (č. 368/1992 Sb., v platném znění) určuje konkrétní výši poplatků.
Správní poplatky bývají někdy systematizovány v rámci vlastních daní. Od nich se liší tím, že příjemce poplatku (správní orgán) poskytne konkrétní protiplnění (např. vydá písemné povolení). Poplatek platí ten, v jehož prospěch státní správa na jeho žádost koná. Na druhou stranu poplatkem nejsou výše zmíněné místní daně (tzv. místní poplatky) ukládané obcemi. Správním poplatkem také nejsou uživatelské poplatky.
Kraje mohou ukládat a vybírat pokuty. Pokuta je sankce peněžité povahy uplatňovaná v případě právní odpovědnosti. Zákony pro jednotlivé úseky státní správy stanovují rozmezí, ve kterém mohou správní orgány v rámci své diskreční pravomoci sankci uložit.
Správní poplatky se v současnosti pohybují v jednotlivých krajích v řádu miliónů, pokuty pak v řádu stovek tisíc. Ve vztahu k rozpočtům v řádech miliard se tak jedná o nepodstatnou část příjmů.
Kraje v malém rozsahu již dosahují i výnosů vlastních aktiv a aktivit. Do této třídy náleží příjmy z vlastního majetku (např. z finančního investování) a práv a příjmy z hospodářské činnosti právnických osob zřízených nebo založených krajem.
Posledním, časově přechodným zdrojem příjmů jsou návratné úvěrové příjmy. V době časového nesouladu příjmů a výdajů anebo v případě investice, která slouží dlouhou dobu (náklady pořízení tedy nesou průběžní uživatelé), může kraj přijmout úvěr nebo jinou právní formu závazkového vztahu spočívajícího v povinnosti věřitele poskytnout peněžní prostředky a povinnosti kraje vrátit peněžní prostředky přijaté od věřitele. Mezi tyto formy v České republice patří:
úvěr nebo půjčka,
emise obligací (tzv. komunálních obligací) a
návratné finanční výpomoci v rámci rozpočtové soustavy.
Alternativou přijetí úvěru při financování investice dlouhodobé spotřeby je finanční leasing.
Výdaje kraje
Mandatornost výdajů
Výdaje jsou nástrojem politiky krajské samosprávy. Prostřednictvím svěřených zdrojů kraj poskytuje veřejnou službu. Nejobtížnějším úkolem při rozhodování o výdajích je vůbec vytvoření prostoru pro volnější rozhodnutí o výdajích. V praxi veřejné (zejména státní) správy totiž dochází k fixaci výdajů, kterým se nelze zejména s ohledem na právní předpisy vyhnout. Tyto výdaje označujeme jako mandatorní. Za mandatorní výdaje jsou však praxí samospráv považovány i výdaje na činnost příspěvkových organizací a úřadů. Je vždy na orgánech rozhodujících o rozpočtu (a vůbec orgánů odpovědných za kraj), do jaké míry se jim podaří co nejvíce zdrojů udržet mimo “mandatorní” výdaje, aby rozhodování o výdajích mělo smysl. Aby nedocházelo k tomu, že se do rozpočtu pro příští období přepíší výdaje posledního období navýšené o inflaci. Jde tedy o to vytvořit (a pamatovat na to při každém rozhodnutí) prostor pro aktivní politiku prostřednictvím výdajů.
Členění výdajů
Rozpočtová skladba člení výdaje krajů na běžné a kapitálové. Běžné výdaje se dále člení na:
neinvestiční nákupy,
neinvestiční transfery (zejména příspěvkovým organizacím a organizačním složkám, vlastním fondům a dále i neziskovým organizacím a jiným osobám),
neinvestiční půjčky a
ostatní běžné výdaje.
Kapitálové výdaje se člení na:
investice,
nákup akcií a jiných majetkových podílů,
kapitálové transfery (především svým příspěvkovým organizacím, a dále i neziskovým a jiným právnickým osobám),
investiční půjčky a
ostatní kapitálové výdaje.
Druhou metodou rozčlenění výdajů krajů je jejich analýza z hlediska určení prostředků, jedná se o:
výdaje na vlastní činnost kraje, tedy na činnost orgánů kraje, jeho organizačních složek a příspěvkových organizací,
výdaje jako protiplnění uzavřených smluv,
výdaje - nenávratné dotace - poskytované např. neziskovým nebo jiným právnickým osobám,
výdaje uskutečněné při sdružování finančních prostředků, při kooperaci samospráv na pořízení společných investic na smluvním základě.
Majetek kraje
Hospodaření s majetkem kraje je druhým zásadním oborem krajského hospodaření. Komplexní výklad o majetku kraje podává P. Havlan8), a tak se v této práci zaměříme jen na základní aspekty.
Na základě zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetků krajů došlo k převodu majetku státních příspěvkových a rozpočtových organizací, u kterých se stal zřizovatelem kraj. Na kraj byly dále převedeny také některé komunikace, další nemovitý majetek a peněžní prostředky na účtech. Kraje získávaly majetek i na základě dalších zákonů a dále investováním nebo nákupem.
Z analytického hlediska je důležité dělení majetku do stanovených tříd. Jisté kouzlo má prvorepublikové členění na
správní jmění, určené k úřednímu výkonu (např. budova úřadu),
fiskální jmění, tedy majetek jehož výnos umožňoval poskytování veřejných služeb, přičemž on sám tuto funkci neplnil,
veřejný statek v užším smyslu, tedy majetek určený k veřejnému užívání (např. silnice) a
veřejný majetek v širším smyslu, tedy majetek obecních ústavů, fondů a výdělečných podniků.
Z dnešního účetního hlediska se majetek krajů člení na hmotný, nehmotný a finanční, a dále na krátkodobý a dlouhodobý. Dlouhodobý majetek (stálá aktiva) je:
dlouhodobý hmotný majetek – nemovitosti a věci movité nebo jejich soubory s použitelností delší jednoho roku a pořizovací cenou nad 40 000 Kč,
drobný dlouhodobý majetek, tzn. s použitelností delší jednoho roku,
dlouhodobý nehmotný majetek – zejména software s dobou použitelnosti delší jednoho roku a pořizovací cenou nad 60 000 Kč,
dlouhodobý finanční majetek, tzn. dluhopisy, vklady na termínových účtech.
Krátkodobý majetek (oběžná aktiva) se spotřebovávají v průběhu rozpočtového roku. Jedná se o peněžní prostředky v hotovosti a na účtech, pohledávky z obchodního styku a věci okamžité spotřeby. O nakládání s majetkem kraje rozhoduje zastupitelstvo kraje, rada kraje a krajský úřad. O konkrétní pravomoci těchto orgánů jsme pojednali v kapitolách o těchto orgánech. Velký význam (v kvantitativním smyslu rozhodující) při faktické správě mají organizační formy zřizované a ovládané krajem, dnes zejména příspěvkové organizace.
Organizační formy hospodaření kraje
Příspěvkové organizace
Právní forma příspěvkové organizace je, jak výše uvedeno, dominantní formou hospodářské správy uskutečňované krajem. Příspěvkových organizací toho času zřizovaných kraji jsou řádově tisíce.9) Kraje převzali státní příspěvkové organizace ve dvou vlnách, první se uskutečnila na základě zákona č. 157/2000 Sb., druhá byla zapříčiněna zákonem č. 290/2002 Sb. Od 1. ledna je tak hlavní transfer ze státu na kraje dokonán (širším problémem je časový nesoulad transferu odpovědnosti a zdrojů).
Právní postavení příspěvkových organizací je upraveno rozpočtovými pravidly územních rozpočtů (§ 27 až 37 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění). Právní úprava navazuje na příspěvkové organizace podle § 31 zákona č. 576/1990 Sb. Zákon o krajích je vzpomínán v souvislosti s pravomocí k jejich založení, zrušení a řízení.10) Kraj zřizuje příspěvkové organizace pro takové činnosti ve své působnosti, které jsou zpravidla neziskové a jejichž rozsah, struktura a složitost vyžadují samostatnou právní subjektivitu. Příspěvková organizace je právnickou osobou, vzniká na základě rozhodnutí zastupitelstva kraje ve formě zřizovací listiny, která musí obsahovat:
název kraje,
název, sídlo příspěvkové organizace a její identifikační číslo; název musí vylučovat možnost záměny s názvy jiných příspěvkových organizací (zákon neukládá, aby součástí názvu byl výraz “příspěvková organizace” nebo zkratka “p. o.”),
vymezení hlavního účelu a tomu odpovídajícího předmětu činnosti, tzv. hlavní činnost vymezená zřizovatelem vykonávaná příspěvkovou organizací,
označení statutárních orgánů a způsob, jakým vystupují jménem organizace (standardem je ustanovování nejvyššího vedoucího pracovníka příspěvkové organizace, vedoucího nebo ředitele),
vymezení, tedy soupisu majetku ve vlastnictví kraje, který se příspěvkové organizaci předává do správy (z hlediska právního “správa” sui generis) k jejímu vlastnímu hospodářskému využití.11)
vymezení takových majetkových práv, jež organizaci umožní, aby svěřený majetek, včetně majetku získaného její vlastní činností, spravovala pro hlavní účel, k němuž byla zřízena; zejména se uvedou práva a povinnosti spojené s jeho plným efektivním a ekonomicky účelným využitím, s péčí o jeho ochranu, rozvoj a zvelebení, podmínky pro jeho případnou další investiční výstavbu, dále pravidla pro výrobu a prodej zboží, pokud jsou předmětem činnosti organizace, práva a povinnosti spojená s případným pronajímáním svěřeného majetku jiným subjektům a podobně,
okruhy doplňkové činnosti (někdy také “jiná činnost”) navazující na hlavní účel příspěvkové organizace, kterou jí kraj povolí k tomu, aby mohla lépe využívat všechny hospodářské možnosti a odbornost svých zaměstnanců; tato činnost nesmí narušovat plnění hlavních účelů organizace a sleduje se odděleně, doplňková činnost nesmí být ztrátová,
případně vymezení doby, na kterou je organizace zřízena.
Příspěvková organizace se zapisuje do obchodního rejstříku; návrh na zápis podává kraj, zápis má však jen deklaratorní význam. Lhůta k uskutečnění zápisu není stanovena zákonem, ve stanovisku Ministerstva financí ČR z roku 2000 je obsažena 15denní lhůta.
Zastupitelstvo může za trvaní příspěvkové organizace zřizovací listinu změnit; případně rozdělit, sloučit, splynout nebo zrušit příspěvkovou organizaci. V případě zrušení přecházejí práva a povinnosti příspěvkové organizace na kraj.
Určitá diskuse probíhá nad otázkou zda příspěvková organizace kraje může být subjektem vlastnického práva. Záporná stanoviska se opírají o důvodovou zprávu k rozpočtovým pravidlům územních rozpočtů: “ … příspěvková organizace je sice právnickou osobou, ale není subjektem vlastnického práva k majetku, který je vlastnictvím jejího zřizovatele, a má tudíž jen tolik práv, kolik jí její zřizovatel svěří”. Pro kladné stanovisko však svědčí sama dikce zákona, zákon totiž explicitně nevylučuje vlastní majetek příspěvkové organizace. Zákon spíše dispozitivně stanoví, že je tu možnost “vymezení majetku ve vlastnictví zřizovatele, který se příspěvkové organizaci předává do správy k jejímu vlastnímu hospodářskému využití” a “vymezení takových majetkových práv, jež organizaci umožní, aby svěřený majetek, včetně majetku získaného její vlastní činností”.
O implicitně vyjádřeném právu vlastnit se můžeme přesvědčit i z hlediska výslovného zákazu darovat něco ze strany příspěvkové organizace. Nemá smysl zakazovat darování někomu kdo nic nevlastní. Příspěvková organizace může také nabýt majetek sama (“vlastní činností” a “nákupem”).
Určitá polemika se otevírá v případě pronájmu majetku (jako smluvního typu a smluvních typů příbuzných) kraje příspěvkovým organizacím. Někteří12) si pokládají otázku, zda tam, kde zákonodárce explicitně stanovil, že majetek ve vlastnictví zřizovatele má být příspěvkové organizaci svěřen do správy, neodporuje nájemní smlouva svým obsahem nebo účelem zákonu, respektive tento zákon neobchází. Osobně stojím na pozici dovolenosti tohoto smluvního typu, neboť není zákonem výslovně vyloučen.
Hospodářské vztahy příspěvkové organizace ke kraji jsou založeny na netto principu, tedy na poskytování čistých příspěvků ze strany kraje. Příspěvková organizace hospodaří s peněžními prostředky získanými vlastní činností a s peněžními prostředky přijatými z rozpočtu kraje. Dále hospodaří s prostředky svých fondů a s peněžitými dary od fyzických a právnických osob. Kraj poskytuje příspěvek na provoz své příspěvkové organizaci zpravidla podle požadovaných výkonů a služeb. Pokud příspěvková organizace vytváří ve své doplňkové činnosti zisk, může jej použít jen ve prospěch své hlavní činnosti, kraj však může organizaci povolit jiné využití tohoto zdroje. Výjimečně může kraj uložit příspěvkové organizaci odvod do svého rozpočtu, a to tehdy jestliže
plánované výnosy překračují její plánované náklady, a to jako závazný ukazatel rozpočtu,
její investiční zdroje jsou větší, než je jejich potřeba užití podle rozhodnutí zřizovatele, nebo
porušila rozpočtovou kázeň.
Vztah rozpočtu příspěvkové organizace k rozpočtu kraje, tedy velikost příspěvku, lze během roku změnit v neprospěch příspěvkové organizace jen ze závažných, objektivně působících příčin. Určitým vyjádřením ekonomické samostatnosti příspěvkových organizací je možnost tvořit peněžní fondy, zůstatky peněžních fondů se totiž po skončení roku převádějí do následujícího roku.
Příspěvková organizace může vytvářet rezervní fond, investiční fond, fond odměn a fond kulturních a sociálních potřeb.
Rezervní fond používá příspěvková organizace k dalšímu rozvoji své činnosti, k časovému překlenutí rozdílů mezi výnosy a náklady, k úhradě případných sankcí uložených příspěvkové organizaci za porušení rozpočtové kázně a k úhradě své ztráty za předchozí léta. Investiční fond vytváří příspěvková organizace k financování svých investičních potřeb. Fond odměn je tvořen ze zlepšeného hospodářského výsledku příspěvkové organizace, a to do výše 20 %, nejvýše však do výše 20 % limitu prostředků na platy nebo přípustného objemu prostředků na platy. Tvorbu fondu odměn provede příspěvková organizace na základě schválení výše zlepšeného hospodářského výsledku krajem po skončení kalendářního roku. Z fondu odměn se hradí případné překročení prostředků na platy, jehož výše se zjišťuje podle nařízení vlády č. 48/1995 Sb., o usměrňování výše prostředků vynakládaných na platy a odměny za pracovní pohotovost v rozpočtových a některých dalších organizacích a orgánech, v platném znění. Fond kulturních a sociálních potřeb je tvořen základním přídělem na vrub nákladů příspěvkové organizace z ročního objemu personálních nákladů.
Na druhou stranu jsou příspěvkové organizace omezeny co se týče některých právních úkonů. Příspěvková organizace je jen se souhlasem kraje:
oprávněna uzavírat smlouvy o půjčce nebo o úvěru
přijímat na sebe závazek ručitele, a to jen jde-li o ručení za dlužníka, jímž je kraj nebo jím zřízená či založená právnická osoba,
pořizovat věci nákupem na splátky nebo smlouvou o nájmu s právem koupě a konečně
přijímat cenné papíry jako protihodnotu za své pohledávky vůči jiným subjektům.
Příspěvková organizace není oprávněna nakupovat akcie či jiné cenné papíry. Příspěvková organizace není oprávněna poskytovat dary jiným subjektům, s výjimkou obvyklých peněžitých nebo věcných darů svým zaměstnancům a jiným osobám ze svého fondu kulturních a sociálních potřeb.
Organizační složky krajů
Kraj může právní formu organizační složky použít při plnění úkolů ve své působnosti, zejména k hospodářskému využívání svého majetku a k zabezpečení veřejně prospěšných činností zřizovat vlastní organizační složky jako svá zařízení bez právní subjektivity (§ 23 odst. 1 písm a) rozpočtových pravidel územních rozpočtů). Kraje mají volit tuto formu svého hospodaření pro takové činnosti, které nevyžadují velký počet zaměstnanců, nepotřebují složité a rozsáhlé strojní nebo jiné technické vybavení, nejsou vnitřně odvětvově či jinak organizačně členěné a nevstupují přitom do složitých ekonomických nebo právních vztahů.
Právní forma organizační složky je v českém právu relativně nová a nahradila rozpočtovou organizaci, ta však měla právní subjektivitu. Rozhodující díl právní úpravy rozpočtových organizací nalezneme v uvedených rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.
Organizační složky mohou vstupovat do právních vztahů, přestože nejsou právnickými osobami. Jejich jednání je však vždy jednáním kraje samého. Organizační složka jedná pod názvem kraje s uvedením názvu a sídla organizační složky a s uvedením osoby oprávněné jednat za organizační složku.
Samostatné jednání organizační složky lze shledávat v její činnosti uvnitř kraje, tedy vůči orgánům kraje, organizacím a organizačním složkám. Kraj totiž může vymezit majetek, který se organizační složce předá do správy k jejímu vlastnímu hospodářskému využití, může také vymezit majetková práva, které organizační složce umožní, aby svěřený majetek mohla řádně využívat pro účely, pro něž byla zřízena, a v rámci vymezené pravomoci o něj pečovat. Na základě tohoto vymezení učiněného zastupitelstvem pak organizační složka jedná například i vůči radě relativně samostatně.
Organizační složka vzniká rozhodnutím zastupitelstva kraje. Rozhodnutí o založení má formu zřizovací listiny. Zřizovací listina organizační složky kraje má stanoveny tyto obligatorní náležitosti:
úplný název zřizovatele,
název a sídlo organizační složky; název musí vylučovat možnost záměny s názvy jiných organizačních složek zřizovatele,
vymezení účelu a tomu odpovídajícího předmětu činnosti,
označení osob oprávněných jednat za organizační složku (v zákoně je výraz “jednotku”), za organizační složku tudíž nemusí jednat nutně jen její vedoucí, zmocněn může být i jiný “její” zaměstnanec (tedy zaměstnanec kraje zařazený do organizační složky) nebo jiná osoba,13)
vymezení majetku ve vlastnictví zřizovatele, pokud se organizační složce předává do správy k jejímu vlastnímu hospodářskému využití,
vymezení takových majetkových práv, které organizační složce umožní, aby majetek svěřený podle písmena e) mohla řádně využívat pro účely, pro něž byla zřízena, a v rámci vymezené pravomoci o něj pečovat,
okruh příjmů a výdajů rozpočtu zřizovatele souvisejících s její činností, které zřizovatel svěřuje do její působnosti, a způsob jejich použití, a to na rozdíl od zbývajících příjmů a výdajů organizační složky, které zřizovatel o jejím hospodaření sleduje podle rozpočtové skladby a zabezpečuje je ve svém rozpočtu,
způsob vedení odděleného účetnictví o příjmech a výdajích organizační složky svěřených jí do její působnosti podle písmena g), včetně případného zřízení a využívání samostatného bankovního účtu, a způsob vyúčtování prostředků sledovaných na tomto účtu a popř. také způsob stanovení a vyúčtování zúčtovatelných záloh poskytovaných na její provozní výdaje,
vymezení doby, na kterou je organizační složka zřízena (organizační složky se standardně zřizují na dobu neurčitou).
Kraj má ve svém rozpočtu obsaženy veškeré příjmy a výdaje svých organizačních složek. Dává oprávnění k dispozicím s rozpočtem organizační složky jednak krajskému úřadu, jednak také podle potřeby odpovědnému vedoucímu organizační složky. Při dělbě těchto oprávnění vychází z místních podmínek činnosti organizační složky, s přihlédnutím k povaze úkolů, které prostřednictvím své organizační složky zabezpečuje. Kraj je povinen kontrolovat hospodaření se svěřeným majetkem a s peněžními prostředky organizační složky.
Zastupitelstvo kraje může svým usnesením zřizovatelskou listinu změnit. Z jeho rozhodnutí může nastat i zánik organizační složky. Práva a povinnosti, které vykonávala organizační složka, vykonává nadále zřizovatel, tedy kraj, pokud zastupitelstvo kraje současně nerozhodne, že výkon těchto práv nepřevezme jiná organizační složka.
Obecně prospěšná společnost
Kraj může založit obecně prospěšnou společnost. Právní úprava je obsažena v zákoně č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech. Obecně prospěšná společnost je právnickou osobou, která poskytuje veřejnosti obecně prospěšné služby za předem stanovených a pro všechny uživatele stejných podmínek. Její hospodářský výsledek nesmí být použit ve prospěch zakladatele, členů jejích orgánů nebo zaměstnanců a musí být použit na poskytování obecně prospěšných služeb, pro které byla obecně prospěšná společnost založena. Její název musí obsahovat označení “obecně prospěšná společnost” nebo jeho zkratku “o. s. p.”. Obecně prospěšná společnost může být krajem založena z rozhodnutí zastupitelstva kraje, zakladatelská listina musí obsahovat:
název, sídlo a identifikační číslo zakladatele,
název a sídlo obecně prospěšné společnosti,
druh obecně prospěšných služeb, které má obecně prospěšná společnost poskytovat,
podmínky poskytování jednotlivých druhů obecně prospěšných služeb,
dobu, na kterou se obecně prospěšná společnost zakládá, pokud není založena na dobu neurčitou,
jméno, rodné číslo a trvalý pobyt členů správní rady,
způsob jednání správní rady,
jméno, rodné číslo a trvalý pobyt členů dozorčí rady, je-li zřízena,
hodnotu a noznačení majetkových vkladu,
způsob zveřejňování výroční zprávy o činnosti a hospodaření obecně prospěšné společnosti.
Obecně prospěšná společnost vzniká dnem zápisu do rejstříku obecně prospěšných společností. Rejstřík vede soud určený k vedení obchodního rejstříku. Návrh na zápis musí být podán do 90 dnů od založení obecně prospěšné společnosti.
Statutárním orgánem společnosti je správní rada, která má nejméně 3 a nejvýše 15 členů, výlučně fyzických osob. Správní radu jmenuje zakladatel, pokud v zakládací listině nestanovil jinak. Funkční období členů správní rady je tříleté. Funkci člena správní rady nelze zastávat déle než dvě po sobě jdoucí funkční období. Praktickou činnost obecně prospěšné společnosti, pokud tato činnost není vyhrazena zákonem, zakládací listinou nebo statutem do působnosti správní rady, řídí ředitel. Kontrolním orgánem obecně prospěšné společnosti je dozorčí rada. Dozorčí rada je obligatorní v případě, že do obecně prospěšné společnosti byl vložen majetek kraje.14)
Vlastním zdrojem financování obecně prospěšné společnosti je její jmění. Jmění se tvoří hodnotou vkladů zakladatelů, hodnotou přijatých darů a dědictví, fondy obecně prospěšné společnosti a dotacemi. Kraj bude vstupovat do hospodaření obecně prospěšné společnosti dotacemi ze svého rozpočtu.
Kromě obecně prospěšných služeb, k jejichž poskytování byla založena, může obecně prospěšná společnost vykonávat i tzv. doplňkovou činnost za podmínky, že touto činností bude dosaženo účinnějšího využití majetku a zároveň tím nebude ohrožena kvalita, rozsah a dostupnost obecně prospěšných služeb. Obecně prospěšná společnost se nesmí účastnit na podnikání jiných osob a mimo území České republiky nesmí zřizovat ani organizační složky. Hospodářský výsledek po zdanění, vykázaný ke konci účetního období, převádí obecně prospěšná společnost v celé výši do rezervního fondu. Rezervní fond se používá ke krytí ztráty vykázané v následujícím účetním období. Obecně prospěšná společnost vypracovává a zveřejňuje výroční zprávu o činnosti a hospodaření v termínu, který stanoví správní rada, nejpozději však do šesti měsíců po skončení hodnoceného období.
Obchodní společnosti a jiné formy
Kraj může vykonávat hospodářskou činnost také prostřednictvím obchodních společností. Ustanovení § 23 odst. 1 písm c) rozpočtových pravidel stanovuje, že kraj může zakládat jen kapitálovou společnost, akciovou společnost nebo společnost s ručením omezeným. Ostatní obchodní společnosti a družstvo nemůže založit, může se v nich však stát za jejich trvání společníkem (veřejná obchodní společnost), komanditistou nebo komplementářem (komanditní společnost) nebo členem družstva. Vnitřní organizace obchodních společností a družstva je upravena zákonem č. 513/1991 Sb., obchodní zákon, v platném znění.
V případě krajů není explicitně vyloučeno založení nadace nebo nadačního fondu podle zákona č. 227/1997 Sb., o nadacích a nadačních fondech, v platném znění. Kraj nemůže být členem občanského sdružení (viz § 26 zákona o krajích). Zájmové sdružení právnických osob je pro kraje přípustné, ovšem ne pro spolupráci s obcemi a kraji. Kraj se může účastnit i na jiné právnické osobě na základě zákona, například v tzv. honebním společenstvu podle zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, v platném znění.
Smlouva o sdružení podle obecného předpisu (§ 829 až 841 občanského zákoníku) je možná uzavřít jen s účastníkem smlouvy, kterým není kraj nebo obec. Jedná-li o spolupráci s jiným krajem a snad i s obcí15) lze ji uzavřít na základě “smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu”, tu upravuje § 24 zákona o krajích. Pokud jde o smlouvu o tichém společenství nelze být zcela zásadně proti možnosti kraje uzavírat ji.16)
Porovnání organizačních forem
Správa a využívání majetku kraje prostřednictvím některé z výše uvedených forem je nezbytným opatřením. Tvorbou relativně izolovaných hospodářských jednotek se dosahuje individualizované kontroly majetku a jeho využití. Za majetek ve stanoveném rozsahu většinou lokalizovaném v jednom místě odpovídá jedna osoba (např. ředitel školy). Majetek tak není spravován krajským úřadem z krajského města na dálku. Kraj však i tak může mít zajištěnu kontrolu v případě zásadních dispozic např. převod vlastnického práva).
Z hlediska individualizace odpovědnosti a kontroly činnosti managamentu je nejvhodnější formou příspěvková organizace organizační složka (jeden ředitel nebo vedoucí), také ve společnosti s ručením omezeným může být jen jeden jednatel. Správní rada obecně prospěšné společnosti a představenstvo akciové společnosti musí mít nejméně 3 členy.
Z hlediska kontroly majetku jsou jednotlivé formy v principu stejné. Organizační složka a příspěvková organizace nemohou nabýt majetek, ovšem ani na obchodní společnost a obecně prospěšnou společnost není nutno majetek převádět. Ve všech případech je možné majetek poskytnout bez převodu vlastnického práva k užívání (např. nájemní smlouvou).
Převody majetku mají konsekvence v riziku odpovědnosti za závazky zvolené organizační formy. Není-li majetek převeden, nevzniká v případě kapitálových společností a obecně prospěšné společnosti riziko odpovědnosti za závazky ze strany kraje vloženým majetkem (společník odpovídá v kapitálových společnostech do výše svého podílu na kapitálu společnosti). Přímá odpovědnost bez ohledu na rozsah vloženého majetku je zcela vyloučena. Ne tak v případě příspěvkové organizace a organizační složky, tam je kraj v případě hospodářského úpadku riziku odpovědnosti plně exponován.
Ve vztahu k zaměstnancům komplikují personálním manažerům v příspěvkových organizacích a organizačních složkách jejich působení některá nadstandardní veřejnoprávní ustanovení zejména v oblasti odměňování. Ve společnostech platí standardní (volnější) režim pracovněprávních vztahů.
Konkrétní organizační forma pro určitý majetek a úkol tak musí být volena vzhledem k těmto aspektům. Pro rizikové činnosti, hlavně ve spojení se soukromým sektorem, lze doporučit kapitálové společnosti. Pro úkoly malého rozsahu nebo úkoly krátkodobé postačí organizační složka. Příspěvková organizace bude ještě asi dlouho základní formou. Obecně prospěšná společnost je adekvátní tam, kde se kraj při poskytování veřejné služby dostává na okraj své působnosti, a chce přibrat další nepodnikatelské subjekty (uživatele služby nebo spoluposkytovatele), například formou angažování zástupců těchto subjektů ve správní radě.
Praktické otázky
Zdravotnická zařízení
Naprostou většinu nemovitého majetku získaly kraje od státu. Na kraje tak byly převedeny zejména nemocnice, školy a silnice 2. a 3. třídy. Nejprve se vrátíme k celkově signifikantnímu vývoji ve věci převodu nemocnic. Ve zkratce se zmíníme o dalších vybraných hospodářských fenoménech na úseku samosprávy - školách, silnicích a krajských letištích.
Kraje převzaly k 1. lednu 2003 státní nemocnice, které byly zřizovány okresními úřady a hospodařily se státním majetkem. Převzaly je jako příspěvkové organizace a státní majetek přešel do vlastnictví krajů. Kraje přebraly nemocnice s dluhy.17) Tyto dluhy obsahovaly jednak nekryté odpisy a jednak dluhy z provozu, to znamená pohledávky po lhůtě splatnosti. Kraje proto kritizovaly stát a domáhaly se, aby zaplatil ty dluhy, které přešly s nemocnicemi na kraje k 31. 12. 2003. Kraje žily v mylné představě, že dluhy nemocnic byly způsobeny špatným dohledem dosavadních zřizovatelů - okresních úřadů nad jejich hospodařením a nerozpoznaly objektivní skutečnost, že nemocniční zdravotní péče a zdravotnická doprava, které stát krajům předal, byly 10 let podfinancovány.
Kraje začaly posuzovat, nakolik je pro ně únosné a hospodárné ponechat nemocnice ve formě příspěvkové organizace kraje, či zda a s jakým rizikem by bylo dobré a možné transformovat nemocnice do jiné právní formy. Postupně se seznámily s hospodářskými výsledky, často ve formě hospodářské ztráty za minulý rok, a rovněž s údaji o kumulované ztrátě za uplynulá léta. Poté začaly krajské orgány projednávat rozpočty nemocnic jako příspěvkových organizací a samozřejmě zadaly vedením nemocnic úkol předložit vyrovnané rozpočty. Řada ředitelů tento úkol nesplnila, označila jej za nereálný a plánovala hospodářský rok 2004 ve světle reality - nezměněného rozsahu poskytované péče, stejného systému úhrad zdravotní péče a loňského hospodářského výsledku. Tam, kde ředitelé poslechli zadání, rozpočty se již na počátku roku rozcházely s realitou. Kraje brzy pochopily, že povinnost pokrýt ztrátové hospodaření příspěvkových organizací znamená katastrofu pro jejich rozpočet. Vždyť ztráta krajem převzatých nemocnic je obvykle nominálně vyšší než rozpočet kraje nebo jeho část tvořená z výnosů z daní. Proto se krajští radní rozhodli pro radikální krok - oddělit hospodaření nemocnic od krajských rozpočtů změnou právní formy organizace, tzn. transformací nemocnice z příspěvkových organizací na obchodní společnosti, zejména akciové společnosti.18) Protože z vývoje hospodaření nemocnic v posledních letech lze očekávat, že na některé z nich bude muset být vyhlášen konkurz, rozhodli krajské samosprávy v některých případech, že do akciových společností nevloží nemovitý majetek, aby alespoň ten zachránily pro kraj a budoucí řešení jeho úkolů v poskytování zdravotnických a sociálních služeb. Ve Středočeském kraji se začalo uvažovat o koncepčních řešeních spočívajících v koncentraci, a tím vedoucích ke zvýšení efektivity poskytování zdravotní péče. V některých krajích (viz Královéhradecký kraj) již došlo vzhledem ke koncentraci k uzavírání neefektivních oddělení, což se projevilo i na výši rozpočtovaného příspěvku na chod zdravotnických příspěvkových organizací. Rozpočtovaný příspěvek na chod zdravotnických příspěvkových organizací tam v roce 2003 činil:
Nemocnice Nový Bydžov 4 960 000 Kč
Oblastní nemocnice Jičín 17 330 000 Kč
Oblastní nemocnice Náchod 4 630 000 Kč
Oblastní nemocnice Rychnov n. K. 12 360 000 Kč
Oblastní nemocnice Trutnov 500 000 Kč
Celkem 39 780 000 Kč
Pro rok 2004 byly schváleny tyto neinvestiční dotace akciovým společnostem:
Novobydžovská nemocnice, a. s. 900 000 Kč
Oblastní nemocnice Jičín, a. s. 2 300 000 Kč
Oblastní nemocnice Náchod, a. s. 1 440 000 Kč
Oblastní nemocnice Rychnov n. K., a. s. 1 780 000 Kč
Oblastní nemocnice Trutnov, a. s. 1 440 000 Kč
Broumovská nemocnice, a. s. 900 000 Kč
Celkem 8 760 000 Kč
V průběhu roku 2004 byla některá oddělení zrušena, uzavřen byl areál nemocničních budov v Nové Pace, některá oddělení byla přemístěna nebo spojena. Úpravami rozpočtu (1. až 4.) byly běžné dotace zvýšeny až na 19 077 000 Kč.
Převod nemocnic, který byl veden myšlenkou posílit regionální rozhodování ve zdravotnictví nebyl, alespoň podle mého názoru, činěn po zralé úvaze. V nemocnicích se po převodu projevila nesystémová opatření a neprofesionálnost předchozího managementu řízeného Ministerstvem zdravotnictví ČR. Plánování ve zdravotnictví je totiž velmi dlouhodobé. Pořízené přístroje a úpravy areálu nemocnic neumožňují promptně reagovat a dosáhnout jakési efektivity hospodaření. Zdravotnictví obecně není možné zajišťovat bez provázanosti na majetek, a tak změna specializací lékařů nebo sester ještě nepřináší změnu v poskytovaných službách. Pro transformaci ve zdravotnictví měl být tedy spíše zvolen model postupného přechodu než drastická šoková metoda.
V oblasti zdravotnictví se angažmá krajů zatím ještě rozvíjí, jednotlivé kraje řeší danou problematiku s různou invencí. Nejkomplexnějším pokusem je koncepce zdravotnictví ve Středočeském kraji schválená zastupitelstvem kraje dne 31. března 2004. Tato koncepce vtělená do návrhu o 115 stranách se zabývá především přednemocniční neodkladnou péčí a lůžkovou péčí(ambulantní péči je věnována okrajová pozornost). Stav dvou základních oblastí působnosti kraje ve zdravotnictví je dobře analyzován, jsou navrženy další transformační kroky. Klíčovou otázku potřebného množství lůžek řeší zpráva konstatováním: “Z provedené analýzy lůžkové sítě zdravotnických zařízení Středočeského kraje je patrné, že celkový počet lůžek v kraji je vzhledem k počtu obyvatel jen lehce naddimenzovaný, hlavním úkolem je transformace nadbytečných lůžek v základních 13 oborech na lůžka včasné rehabilitace a lůžka následná. Následná lůžka převést převážně na rehabilitační a hospicová.” Efektivní struktura lůžkové péče se neobejde bez centralizace. Kompetence mají být rozděleny do čtyř oblastí zastřešovaných oblastní nemocnicí. Ty budou charakteristické vysokým počtem specializovaných lůžkových oborů a rozvinutým zázemím doplňkových oborů. Základní nemocnice budou poskytovat zdravotní péči v nižším rozsahu. Právní forma akciová společnost je v této koncepci navrhována na základě této analýzy: (Tabulka 2).
Školská zařízení
Ve školství je situace příznivější. Jak uvedeno výše, školy byly do majetku krajů předány v průběhu roku 2002. Výdaje na jejich provoz (asi 4 miliardy korun) jsou od roku 2002 pokryty podílem krajů na daňových příjmech. Ovšem peníze na personální náklady škol (23,8 miliardy korun) a na ostatní běžné výdaje (700 miliard korun) jsou krajům poskytovány ze státního rozpočtu ve formě účelových dotací. Převod těchto prostředků do podílu na sdílených daních je překážkou výdajů na soukromé školství (2,7 miliardy korun) a církevní školství (700 miliard korun). Zbývá rozhodnout, zda i zdroje pro soukromé a církevní školy budou rozdělovat kraje. Systémovým rozhodnutím by byl převod všech zdrojů do školství přímo na kraje, aby kraje mohly provádět komplexní školskou politiku. Proti převodu zdrojů na personální náklady ve školách stojí obavy, že kraje mohou přerozdělit daňové výnosy podle své vůle, že tedy mohou peníze doposud určené na školství užívat jinak. Tyto obavy jsou odůvodněné, kraje určitě budou preferovat své priority, to je však podstata decentralizace a samosprávy. Tolik otázka financování krajského školství.
Teď k praktické školské politice v krajích. Stát se převodem zejména středních škol na kraje do jisté míry zbavil problematického odvětví školství, neboť bylo patrné, že vzhledem k novým požadavkům na pracovním trhu a demografickému vývoji bude nutno přistoupit ke změnám a k rušení škol. Přičemž úbytek žáků bude teprve akcelerovat. Před stejným problémem stály a stojí i obce. Na jejich úrovni lze o úspěšnosti v optimalizaci hovořit jen ztěží. Kraje však ke změnám v soustavě škol přistoupily a přes nátlak lobby (ředitelé škol, rodiče, představitelé zasažených měst a obcí) se podařilo počet škol změnit.19) K divergenci dochází také v zaměření škol, v Libereckém kraji se chtějí vzhledem k situaci na pracovním trhu zaměřit více na odborná učiliště, naproti tomu Jihomoravský kraj chce podle své koncepce zvýšit podíl gymnázií z 20 % v roce 1997 na 30 % v roce 2007 (a v případě učilišť snížit z 38 % na 25 %). Preference gymnázií je celostátním trendem. Zkvalitňuje se i dohled nad kvalitou výuky. Středočeský kraj přistoupil k testování znalostí studentů při vstupu do školy a během studia. Ke zvýšené kvalitě výuky mohou přispět i další opatření, jde například o vybavení škol počítači ze zdrojů krajského rozpočtu v kraji Vysočina. Invenčním pokusem v Jihomoravském kraji je platba na provoz školy odvozená od počtu žáků. Jinou cestou se vydalo hlavní město Praha. Od září 2004 připlácí učitelům ze svého rozpočtu 1 000 korun.
Z uvedených dílčích poznámek můžeme seznat, že střední školství jako celek získalo převodem na kraje nový impuls ke svému rozvoji. Jednotlivé kraje se stávají laboratořemi při zkoušení určitých opatření nástrojů změny. Pokud se některý zásah ukáže jako produktivní, mohou jej ostatní kraje převzít. Sousední kraje si budou nuceny konkurovat. Dosavadní angažmá krajů ve školství a jeho perspektivy lze hodnotit jako nadějné.
Silnice
Dalším podinvestovaným majetkem jsou silnice 2. a 3. třídy. V roce 2004 na ně Státní fond dopravní infrastruktury poskytl 2,8 miliardy korun, z toho bylo jen 1,9 miliardy korun určeno na investice. Asociace krajů požaduje, aby do daňových příjmů krajů byly převedeny 3 miliardy korun. Jednotlivé kraje odhadují nezbytné náklady na opravy u převedených silnic 2. a 3. třídy v řádu miliard, od státu (státních fondů) jsou jim však poskytovány řádově stamilióny. Záměrem některých krajů je tak obstarat si zdroje na opravy silnic přijetím úvěru v rozsahu jeden až dvě miliardy (např. Jihočeský kraj). V druhé polovině roku 2004 se opravy silnic stávaly pro kraje důležitým prostředkem působení na veřejnost vzhledem k volbám do zastupitelstev krajů.
Letiště
Vhodným majetkem pro převod na kraj se zdají být regionální letiště – jde o převod majetku, který kraje budou schopny spravovat s účinkem regionálního rozvoje. U letišť byl totiž akceptován návrh Moravskoslezského kraje, který podporovaly i kraje Jihomoravský a Karlovarský, a to převést státní majetek regionálních mezinárodních letišť v Ostravě, Brně a Karlových Varech ze správy státního podniku Česká správa letišť do vlastnictví příslušných krajů. Regionální letiště představuje důležitý bod rozvoje regionu a v přímém ovlivňování krajem může výrazně přispět k urychlení restrukturalizace a ekonomické transformace krajů. Změnou vlastnictví lze navíc čerpat prostředky pro rozvoj letiště ze strukturálních fondů, případně i jiných regionálních zdrojů s ohledem na místní zájmy a priority. Pokud by regionální letiště zůstala pod Českou správou letišť se sídlem v Praze, neměly by žádnou šanci využít strukturální fondy pro vlastní rozvoj.
Provozovatelem letišť Ostrava a Karlovy Vary se stanou společnosti 100procentně vlastněné kraji. Na ně přecházejí také zaměstnanci České správy letišť, kteří zajišťovali chod obou regionálních letišť. V Brně již letiště provozuje soukromá společnost Letiště Brno několik let. Karlovarské letiště plánuje investovat do opravy povrchu vzletové a přistávací dráhy v roce 2006 zhruba 113 milionů korun. Na projekt chce získat podporu z Evropské unie. V roce 2010 plánuje prodloužení dráhy asi o půl kilometru, aby v Karlových Varech mohla přistávat i větší letadla než Boeing 737-500. Ostravské i brněnské letiště chtějí získat peníze z Evropské unie na přebudování odbavovací haly tak, aby splňovala požadavky Schengenských dohod.
Poznámky:
Např. Marková, H.: Rozpočtové právo. Praha; C. H. Beck, 2001 nebo Peková, J.: Hospodaření a finance územních samospráv. Praha, MANAGEMENT PRESS 2004.
K otázce separace kapitálového a běžného rozpočtu viz Cogan, R.: Kapitálový fond. Obec a finance č. 1/2004.
V tom je kardinální rozdíl – zda návrh rozpočtu připravuje orgán výlučně samosprávný nebo úřad. I při formálním právu finančního výboru podat návrh rozpočtu může být ovšem návrh materiálně (skutečně) zpracován finančním odborem. Finanční výbor by měl být natolik fundován, aby byl schopen rozpočet připravit.
A contrario ustanovení § 84, odst. 2, písm. d), zákona o obcích a § 59 odst. 2, písm. m) a § 88 odst. 1, písm. j) zákona o hlavním městě Praze, kde je tato pravomoc výslovně svěřena příslušnému zastupitelstvu.
Např. Peková, J.: Hospodaření a finance územních samospráv. Praha, MANAGEMENT PRESS 2004. Na straně 291 se uvádí: “Vlastní příjmy nestačí na financování potřebných výdajů. Je to zpravidla důsledek rychlejší decentralizace kompetencí ve veřejném sektoru na územní samosprávu než decentralizace veřejných příjmů.”
Viz Marková, H.: Finanční právo. Praha; C. H. Beck, 2003, str. 106.
Těmito zvláště určenými akcemi je
dofinancování provozu Zdravotnické záchranné služby v Semilech (Liberecký kraj) v částce 16 milionů korun,
dofinancování ztráty z provozování LSPP a RLP v oblasti Valašského Meziříčí a Rožnova pod Radhoštěm (Zlínský kraj) v částce 15 milionů korun,
dofinancování provozu Územního střediska záchranné služby Kladno (Středočeský kraj) v částce 13 milionů korun,
dofinancování výdajů spojených se zabezpečením vybraných činností krajských nemocnic (Ústecký a Jihočeský kraj) v částce 10 milionů korun,
dofinancování provozu Územních středisek záchranné služby v částce 115 milionů korun,
navýšení finančních prostředků vyčleněných na výkon státní správy v přenesené působnosti v rámci dotace na výkon zřizovatelských funkcí a činností převedených z okresních úřadů, obcí, příp. resortů krajům v částce 37 milionů korun,
navýšení příspěvku na výkon státní správy krajům na zajištění činnosti sekretariátu regionálních rad ve smyslu usnesení vlády č. 810/2003 v částce 20 milionů korun,
dopad usnesení vlády č. 1085/2002 (posílení výkonu státní správy v přenesené působnosti) v částce 116 milionů korun
dopad usnesení vlády č. 1217/2002 (prostředky na financování součástí bývalých okresních úřadů) v částce 31 milionů korun.
Havlan, P.: Majetek obcí a krajů. Praha, Linde 2004.
Např. Jihomoravský kraj je k 1. lednu 2004 zřizovatelem 273 příspěvkových organizací v oblasti školství a 59 neškolských příspěvkových organizací, tj. celkem 332 příspěvkových organizací, jedná se o: 8 kulturních organizací, 12 ústavů sociální péče, 16 domovů a penzionů pro důchodce, 2 střediska sociálních a rodinných služeb, nemocnic, 6 dětských léčeben a domovů, 4 zdravotnické záchranné služby, 1 organizaci silničního hospodářství, 1 organizaci pro mezinárodní spolupráci (Kancelář JMK pro meziregionální spolupráci), 87 středních škol, 31 gymnázií, 2 vyšší odborné školy, 53 speciálních škol, 42 základních uměleckých škol, 2 jazykové školy, 30 domů dětí a mládeže, 8 dětských domovů, 9 psychologicko-pedagogických poraden, 1 školu v přírodě, 2 plavecké školy, 3 služby škole a 3 školní statky.
§ 35 odst. 1 písm. k) zákona o krajích zní: “Zastupitelstvu je vyhrazeno zřizovat a rušit příspěvkové organizace a organizační složky kraje; k tomu schvalovat jejich zřizovací listiny”. § 59 odst. 1 písm. i) téhož zákona zní: “Radě je vyhrazeny vykonávat zakladatelské a zřizovatelské funkce ve vztahu k právnickým osobám, organizačním složkám, které byly zřízeny nebo založeny krajem nebo které byly na kraj převedeny zvláštním zákonem, včetně jmenování a odvolávání jejich ředitelů a stanovení jejich platu a odměn; k tomu pravidelně jedenkrát ročně projednávat zprávu o jejich činnosti, o plnění jejich úkolů, pro které byly založeny nebo zřízeny, a přijímat příslušná opatření k nápravě”.
Toto oprávnění příspěvkové organizace hospodařit s majetkem kraje se vzhledem k § 2 odst. 4 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), v platném znění, zapisuje k nemovitostem evidovaným v katastru nemovitostí do katastru. Znění příslušných písmen b) výše uvedeného odst 4: “K nemovitostem evidovaným v katastru se do katastru zapisuje příslušnost organizačních složek státu a státních organizací hospodařit s majetkem státu.” a dále g): “ … oprávnění rozpočtové a příspěvkové organizace zřízené obcí nebo městskou částí hlavního města Prahy nebo statutárního města hospodařit s majetkem obce.”, jsou však zastaralé a nepokrývají kraje. S kraji tedy zatím katastrální zákon výslovně nepočítá, aplikaci ustanovení i na kraje však bezpochyby lze dovodit výkladem per analogiam.
Vedral, J.: Majetek příspěvkových organizací. Moderní obec 5/2001, str. 9 a Havlan, P.: cit. dílo, str. 61
Havlan, P.: cit. dílo, str. 42 k tomu uvádí: “Právní úprava neřeší otázku možnosti vedoucího organizační složky pověřit jednáním jménem kraje za organizační složku jiného zaměstnance působícího v dané složce. Zdá se, že uvedené bude možno připustit (resp. dovodit z postavení vedoucího organizační složky), avšak pouze s tím, že takto pověřeny mohou být jen osoby “označené” ve zřizovací listině.”
Toto stanovisko je však založeno jen na výkladu zákona, když § 15 odst. 2 zákona o obecně prospěšných společnostech jen stanoví: “Dozorčí radu zřizuje povinně obecně prospěšná společnost, do jejíhož majetku byl vložen majetek státu nebo obce nebo která užívá nemovitý majetek státu nebo obce, a obecně prospěšná společnost, která podle zvláštních předpisů účtuje v soustavě podvojného účetnictví; zřízení dozorčí rady může stanovit i zakládací listina.” Zákon vznikl v roce 1995 s účinností od 1. ledna 1996, tehdy byly kraje vzdálenou budoucností.
I když § 24 odst. 3 zákona o krajích totiž zní: “Spolupráce mezi kraji se uskutečňuje zejména na základě smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu”. Přičemž předchozí odst. 2 konstatuje: “Na spolupráci krajů s ostatními kraji a s obcemi nelze použít ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob a o smlouvě o sdružení, pokud tento zákon nestanoví jinak.”
Odlišně Havlan, P.: Majetek obcí a krajů. Praha, Linde 2004, str. 258: “Z povahy věci nelze připustit, aby kraj uzavíral smlouvu o tichém společenství”.
Například Středočeský kraj převzal od státu nemocnice v celkové kumulované ztrátě k 31. 12. 2002 ve výši 687 711 000 Kč, závazky po lhůtě splatnosti byly v celkové výši 401 327 000 Kč.
Např. v Jihomoravském kraji bylo navrženo sloučení 27 ze stávajících 114 škol. Zastupitelstvo kraje nakonec schválilo zánik 20 škol.
Tabulka 1
Příloha č. 1 k zákonu č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění účinném k 1. červenci 2004, která stanovuje podíly jednotlivých krajů na daňovém výnosu určeném krajům
Kraj |
Procento |
Hl. m. Praha |
5,026663 |
Středočeský |
11,836032 |
Jihočeský |
8,386498 |
Plzeňský |
7,256508 |
Karlovarský |
3,729188 |
Ústecký |
8,530216 |
Liberecký |
5,022286 |
Královéhradecký |
6,230239 |
Pardubický |
5,311547 |
Vysočina |
7,099656 |
Jihomoravský |
10,010552 |
Olomoucký |
6,611897 |
Zlínský |
5,302314 |
Moravskoslezský |
9,651404 |
Úhrn |
100 |
Tabulka 2
|
|
Státní příspěvkové organizace |
Krajské příspěvkové organizace |
Obchodní společnost |
1 |
Právní subjektivita |
ANO |
ANO |
ANO |
2 |
Zřizovatel/zakladatel |
stát, zákon, (zejm. ministerstva) |
kraj (obec) |
fyzická, právnická osoba, kraj, obec (a. s., s. r. o.) |
3 |
Účel existence |
plnění úkolů státu, nezisková činnost |
plnění úkolů kraje, zpravidla nezisková činnost |
podnikání (za účelem zisku), možný i jiný účel – nezisková činnost (např. zdravotnictví) |
4 |
Majetek |
Státu |
kraje, vlastní |
vlastní (příp. pronajatý od kraje) |
5 |
Hospodaření s majetkem zřizovatele/zakladatele (nevztahuje se na pronajatý majetek) |
ANO |
ANO |
NE |
6 |
Volná dispozice s majetkem |
NE |
NE |
ANO |
7 |
Doplňková/vedlejší činnost |
ANO |
ANO |
ANO |
8 |
Ručení zřizovatele za závazky |
ANO |
ANO |
NE |
9 |
Plátce DPH |
ANO*** |
ANO*** |
ANO*** |
10 |
Odpisy |
NE (stát neodpisuje) |
NE (odpisuje kraj) |
ANO |
11 |
Odměňování managementu |
právní předpisy* |
právní předpisy* |
smluvní** |
12 |
Odměňování zaměstnanců |
právní předpisy* |
právní předpisy* |
smluvní** |
13 |
Konkurz a vyrovnání |
NE |
NE **** |
ANO |
14 |
Kontrola zřizovatele/zakladatele |
ANO |
ANO |
NE (pouze prostř. dozorčí rady) |
15 |
Sociální výhody zaměstnanců |
z povinného fondu |
z povinného fondu |
nepovinné |
16 |
Výběrové řízení na zdrav. funkce (zákon č. 247/1993 Sb.) |
ANO |
krajské NE |
NE |
* Zákon č. 143/1992 Sb. a prováděcí předpisy; nadtarifní složky stanové předpisy lze dohodnout ve stanoveném rozpětí.
** Zákon č. 1/1992 Sb. a prováděcí předpisy; smluvně lze dohodnout výši nad stanovené minimum.
*** Zdravotnické zboží a služby podle § 32 zákona č. 588/1992 Sb. jsou osvobozeny od daně
**** Ustanovení § 27 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb., tzn. skryté ručení zřizovatele za závazky organizace.