Konzultace

JUDr. Petr Kolman,
Právnická fakulta Masarykovy Univerzity v Brně

Vznik a zánik mandátu člena zastupitelstva obce podle volebního zákona

Poslední řádné komunální volby proběhly v České republice 1. a 2. listopadu 2002. Z právního hlediska je nejpodstatnější, že tyto volby byly poprvé realizovány v rámci relativně nové právní úpravy - zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů. V následujícím výkladu se zaměříme na problematiku vzniku a zániku mandátu člena zastupitelstva obce (města, statutárního města, městské části, městského obvodu). V předmětném zákonu je této otázce věnována především hlava VI - respektive ustanovení § 55 a následující. Za okamžik vzniku mandátu se pokládá zvolení, tedy moment, kdy je ukončeno hlasování ve volební místnosti. Zvolení zastupitelé obdrží od registračního úřadu tzv. osvědčení o zvolení, osvědčení musí být vydáno nejpozději do prvního zasedání zastupitelstva obce.

Problematika zániku mandátu je podstatně složitější. K zániku může dojít ze dvou příčin, buď přímo ze zákona (ex lege) nebo na základě rozhodnutí zastupitelstva obce (města, statutárního města, městské části, městského obvodu). Zastupitelstvo tak musí učinit pouze na základě zákona.

K zániku mandátu člena zastupitelstva obce ex lege dochází, jestliže člen zastupitelstva:

  1. odmítne složit zákonem stanovený slib

  2. složí zmíněný slib s výhradou

  3. rezignuje písemně na svůj mandát a doručí rezignační prohlášení starostovi obce. Mandát zaniká dnem doručení starostovi (1). V případě, že se mandátu zastupitele obce vzdává starosta (2), postupuje následovně: Svou rezignaci podá přímo na zasedání zastupitelstva obce, z pohledu práva je lhostejné, zda jde o zasedání zastupitelstva řádné či mimořádné. Za okamžik zániku mandátu se v tomto případě pokládá den, kdy se zasedání zastupitelstva obce uskutečnilo. Starosta (primátor) se může vzdát pouze funkce starosty (primátora) a mandát řadového zastupitele obce si ponechat (3), v takovémto případě se o zánik mandátu zastupitele obce nejedná. Rezignaci na mandát zastupitele obce nelze podle ustanovení § 55 zákona č.491/2001 vzít zpět (4).

  4. dnem úmrtí člena zastupitelstva obce (města, městské části, městského obvodu)

  5. dnem voleb do zastupitelstva obce (města, městské části, městského obvodu)

  6. dnem sloučení obcí nebo připojení obce k jiné obci podle ustanovení § 19 odst. 3 zákona č.128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)

V jakých případech může zastupitelstvo obce (města, městské části, městského obvodu) vyslovit zánik mandátu člena zastupitelstva?

  1. Člen zastupitelstva přestal být volitelným podle zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, například byl zbaven způsobilosti k právním úkonům (5) nebo přestal být ve své obci přihlášen k trvalému pobytu.

  2. Člen zastupitelstva obce (města, městské části, městského obvodu) byl odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody. Zastupitelstvo obce tak může učinit pouze na základě pravomocného rozhodnutí soudu. I zde platí presumpce neviny, tudíž nemožno v žádném případě zbavit zastupitele obce jeho mandátu před tím, než předmětné rozhodnutí soudu nabylo právní moci.

  3. Pokud u člena zastupitelstva obce vznikla neslučitelnost funkcí podle ustanovení § 5 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů. Funkce člena zastupitelstva obce či města je neslučitelná s funkcí vykonávanou zaměstnancem obce zařazeným do obecního nebo městského úřadu dané obce nebo města. Komplikovanější je (a hlavně byla podle dřívější právní úpravy - tj. ustanovení § 7 zákona č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých dalších zákonů ve znění pozdějších předpisů) neslučitelnost u členů zastupitelstev městských částí a městských obvodů. Podle dnešní právní úpravy podmínek neslučitelnosti funkcí je funkce zastupitele městské části nebo městského obvodu neslučitelná s funkcí vykonávanou zaměstnancem zařazeným do úřadu (6) daného městského obvodu nebo městské části. Výraznou změnou podle nového volebního zákona je skutečnost, že zastupitel městské části nebo městského obvodu může být zaměstnancem úřadu městské části (městského obvodu) v jiné městské části (městského obvodu) v rámci téhož územně členěného statutárního města. Podle dřívější právní úpravy - tj. ustanovení § 7 zákona č.152/1994 Sb., - to nebylo možné! Zákonodárce vyslyšel stížnosti lidí z praxe, že v tomto bodě bylo zbytečně omezováno uplatnění zastupitelů městských částí (městských obvodů) na trhu práce.¨Funkce člena zastupitelstva městské části nebo městského obvodu je dále neslučitelná s funkcí vykonávanou zaměstnancem zařazeným do magistrátu příslušného statutárního města nebo hlavního města Prahy, ovšem pouze za podmínky, že stávající zaměstnanec vykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti daného územně členěného statutárního města, nebo že jde o zaměstnance jmenovaného starostou, primátorem, v hlavním městě Praze primátorem hlavního města Prahy nebo starostou městské části (7), nebo radou obce, města, hlavního města Prahy, městského obvodu nebo městské části. Dále pak je funkce člena zastupitelstva obce, města, územně členěného statutárního města nebo hlavního města Prahy nebo člena zastupitelstva městské části nebo městského obvodu neslučitelná s funkcí vykonávanou zaměstnancem zařazeným do pověřeného obecního úřadu (8), nebo krajského úřadu nebo finančního úřadu, ale opět zde platí zákonná podmínka, že předmětný zaměstnanec vykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti daného města, obce, územně členěného statutárního města, nebo že jde o zaměstnance jmenovaného starostou, primátorem, v hlavním městě Praze primátorem hlavního města Prahy nebo starostou městské části, hejtmanem nebo radou kraje, obce, města, hlavního města Prahy, městského obvodu nebo městské části.

Je dobré upozornit ještě na jednu důležitou skutečnost týkající se pouze zastupitelů územně členěných statutárních měst a hlavního města Prahy - v tomto bodě je řeč jen o postavení tzv. celoměstských zastupitelů, nikoliv jejich kolegů z městských částí či městských obvodů - zmíněné zastupitelské funkce jsou neslučitelné s funkcí vykonávanou zaměstnancem zařazeným do úřadu městského obvodu nebo městské části daného města (9). Zmíněný člen celoměstského zastupitelstva nemůže vykonávat citované funkce v rámci veškerých(!) úřadů městských částí statutárního města. Platí zde neopomenutelná zákonná podmínka přímého výkonu státní správy tímto zaměstnancem. Z předešlého výkladu je patrné, že zákonodárce použil v tomto směru na celoměstské zastupitele přísnější kriteria než na zastupitele městských částí a městských obvodů, což vzhledem k systematice celé právní úpravy a i každodennímu běhu české komunální politiky (10) neshledáváme příliš problematickým.

Ve věci neslučitelnosti funkcí nový volební zákon stanoví (11) lhůtu tří dnů po ustanovujícím zasedání zastupitelstva obce k tomu, aby nový zastupitel učinil právní úkon k ukončení pracovně-právního poměru, kvůli kterému předmětná neslučitelnost vznikla. Dodejme, že v minulém volebním zákonu byla tato lhůta 48 hodinto znamená, že zákonodárce prodloužil zmíněnou lhůtu ze dvou na tři dny. A nejen to, nová právní úprava konkretizuje postup, kterým se prokazuje, že důvod pro neslučitelnost funkcí již pominul.

Jak postupovat, nevysloví-li zastupitelstvo obce na svém nejbližším zasedání zánik mandátu? Do 31.12.2002 byl postup následující: Přednosta místně příslušného okresního úřadu požádá o svolání mimořádného zasedání zastupitelstva obce, které se musí ex lege uskutečnit ve lhůtě 21 dnů od doručení této přednostovy žádosti. V rámci reformy veřejné správy došlo ke zrušení českých okresních úřadů, proto od 1.1.2003 přísluší nově tato kompetence řediteli místně příslušného krajského úřadu.

Pro větší přehlednost dodáváme, že toto ustanovení platí pro všechny výše zmíněné důvody zániku mandátu, tedy nejen pro důvod z titulu neslučitelnosti funkcí.

Co v případě, kdy zastupitelstvo obce neučinilo tento krok ani na mimořádném zasedání, ač je k tomu legálně povinno?

Podle platné právní úpravy je k tomuto kroku povinen přistoupit ředitel krajského úřadu (dříve přednosta okresního úřadu). Doplňme, že u zastupitelstva hlavního města Prahy plní zmíněné úkoly namísto ředitele KÚ ministr vnitra České republiky.

Člen zastupitelstva obce, jemuž byl vysloven zánik mandátu, má možnost se proti tomuto usnesení zastupitelstva obce, respektive rozhodnutí ředitele krajského úřadu nebo ministra vnitra ČR, domáhat ochrany u místně příslušného krajského soudu. Musí tak ovšem učinit de facto neodkladně, jelikož lhůta činí dva pracovní dny (12) od doručení předmětného usnesení nebo rozhodnutí (13). Dodržení zákonné lhůty je důležité mj. v tom, že včas uskutečněné podání má odkladný (suspenzívní) účinek! Za zmínku rovněž stojí, že aktivně legitimován v tomto případě je nejen “postižený” zastupitel, ale i volební strana, na jejíž kandidátní listině tento zastupitel kandidoval - respektive její volební zmocněnec.

Pro právní život zastupitelstva obce a následně pro samotnou obec je přirozeně důležité nejen to, kdo je řádným členem zastupitelstva obce. Ale i skutečnost, že pokud je někomu vysloven zánik mandátu, tak od kdy de iure zmíněná fyzická osoba přestává mít statut zastupitele obce se všemi právy a povinnostmi z toho vyplývajícími. Mandát člena zastupitelstva zaniká dnem, kdy uplynula lhůta pro podání návrhu příslušnému soudu nebo dnem právní moci rozhodnutí soudu, kterým nebylo zrušeno usnesení zastupitelstva obce respektive rozhodnutí ředitele krajského úřadu nebo ministra vnitra ČR v této věci.

V případě, že se uprázdní křeslo zastupitele obce (města, statutárního města, městské části, městského obvodu), nastupuje na jeho místo náhradník z kandidátní listiny stejné volební strany. Náhradník nastupuje následující den po dni, kdy došlo k zániku mandátu zastupitele obce. Nový člen zastupitelstva obce (města, statutárního města, městské části, městského obvodu) má zákonný nárok na to, aby mu rada (!) obce (14) (města, statutárního města, městské části, městského obvodu) do 15 dnů poté, co se mandát uprázdní, vydala osvědčení, že se stal řádným členem zastupitelstva obce. V obcích, kde není zřízena rada obce (15), se tohoto zákonného úkolu chopí zastupitelstvo obce (16). V osvědčení musí být mj. jasně vyznačeno přesné datum, kdy se občan stal zastupitelem obce.

V případě, že na kandidátní listině už nefiguruje žádná další fyzická osoba, která by zaujala volné místo v zastupitelstvu obce, zůstane mandát uprázdněn až do konce daného funkčního období. Zde je právní úprava totožná s dřívější úpravou dle zákona č.152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích, takže by tu neměla vznikat žádná nová pochybení.

Tak jako zastupitel obce může rezignovat na svůj mandát, může se i fyzická osoba v pozici náhradníka vzdát svého postu. Pro úplnost dodejme, že postavení náhradníka ex lege může zaniknout ze čtyř důvodů:

Americký filozof Francis Fukuyama řekl: “ Těžko si lze představit svět radikálně lepší, než je ten náš... Nemůžeme si představit svět, který je podstatně odlišný od toho dnešního a zároveň je lepší!” (17) S trochou laskavé nadsázky lze říci, že pro právní úpravu vzniku a zániku mandátu obecního zastupitele platí analogicky totéž.

Poznámky:

  1. popřípadě ve statutárních městech primátorovi či v hlavním městě Praze primátorovi hlavního města Prahy. Zastupitelé městských částí tento dokument doručují starostovi své městské části, nikoliv primátorovi celého statutárního města.

  2. nebo primátor, nebo primátor hlavního města Prahy

  3. k této skutečnosti například došlo v případě dnes již bývalého primátora hlavního města Prahy Jana Kasla, který si i po odstoupení z křesla pražského primátora v roce 2002 ponechal do konce volebního období mandát zastupitele hlavního města Prahy.

  4. důvod, proč zákonodárce zamezil, aby rezignace byla vzata zpět, je jasný - udržení právní jistoty, tj. aby bylo zabráněno různým taktickým “kejklům” s (ne)vzdáváním se mandátu, což by mohlo vést k zpochybňování platnosti různých hlasování. A to často hlasování s rozsáhlými ekonomickými dopady na život obce.

  5. viz. ustanovení § 10 a 855 občanského zákoníku

  6. úřady městských částí bývají v praxi nazývány jako tzv. malé radnice a bývají zaměstnavateli řady občanů, kteří mají zájem pracovat ve veřejné správě svého města, např. v městě Brně je takovýchto malých radnic 29, což z nich činí významné zaměstnavatelské subjekty.

  7. např. je neslučitelná funkce tajemníka úřadu městské části a funkce zastupitele městské části

  8. dle ustanovení § 64 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)

  9. takže např. člen zastupitelstva hlavního města Prahy může být zaměstnán jako úředník vykonávající přímo státní správu kupříkladu na Úřadě městské části v Brně - Kohoutovicích atd.

  10. a především ve vztahu k vyšším hospodářským hodnotám, o kterých zastupitelé statutárních měst a hlavního města Prahy rozhodují. Stranou ponechejme skutečnost, že zmínění zastupitelé mnohdy zasedají ve statutárních orgánech městských společností, z čehož jim plynou nezanedbatelné finanční odměny a jiné funkční požitky.

  11. viz. ustanovení § 55 odst.6 zákona č.491/2001 Sb.

  12. připomeňme, že problematice počítání času se věnuje ustanovení § 122 občanského zákoníku

  13. důvod pro takto přísnou lhůtu je nasnadě, je jím právní jistota. Pro právní život obce či města je to velice důležitá skutečnost, kdo je či není řádným členem zastupitelstva obce.

  14. pozor, zákon jasně stanoví, že je zde legálně aprobována rada obce a nikoliv starosta obce, jak se někteří mylně domnívají, tato chyba je o to více zarážející, že i minulý volební zákon - č.152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí - hovořil o radě obce a nikoliv o starostovi obce

  15. dle zákona o obcích (obecní zřízení) se rada obce nevolí v obcích, kde zastupitelstvo obce má méně než 15 členů

  16. obecně sice dle ustanov. § 99 odst.2 zákona č.128/2000 Sb. platí, že v obci, kde se rada obce nevolí, vykonává její pravomoc starosta, nicméně dle zásady lex specialis derogat lex generalis tu dostává samozřejmě přednost zvláštní úprava obsažená v zákonu č. 491/2001 Sb.

  17. citace Francis Fukuyama in: The End of History and the Last Man, Avon Books, New York, 1993, str. 50

Další informace [nápis]
Číslo 42/2004
Časopis Veřejná správa č. 42/2004
Časopis Veřejná správa
Další
E-mail