Konzultace

Ing. Eduard Komárek,
ředitel odboru územních rozpočtů
MF ČR

Aktuální poznámky k financování územních samosprávných celků

Financování rozpočtů územních samosprávných celků, tj. obcí i následně vzniklých krajů, probíhá za relativně složitých podmínek. Do této oblasti se promítá postupné dokončování reformy veřejné správy a zároveň ji ovlivňují kroky vyplývající z probíhající reformy veřejných financí. Některé problémy i přijímaná opatření jsou komentovány různým způsobem. Protože tyto komentáře jsou v řadě případů zavádějící, pokusíme se objasnit aktuální stav vybraných problémů, případně navržené nebo předpokládané postupy.

A. Reforma územní veřejné správy a její finanční zabezpečení

Podle některých publikovaných názorů je 1. etapa reformy veřejné správy, tj. reforma územní veřejné správy, ukončena. Je daným faktem, že byly vytvořeny základní legislativní předpoklady pro převod správních a dalších administrativních činností ze strany státu do působností samospráv, včetně převodu rozsáhlého majetku státu a tzv. zřizovatelských funkcí. Volbami krajských zastupitelstev v listopadu roku 2000 pak byl vytvořen základní krok ke vzniku v Ústavě zakotvených vyšších územních samosprávných celků, tj. 14 krajů. Dalším významným krokem bylo ukončení činnosti okresních úřadů a převedení jejich funkcí na oba stupně územních samospráv, případně do působnosti jiných ústředních orgánů státní správy, včetně nového Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových. Tento proces nelze považovat za zcela ukončený, respektive je provázen závažnými změnami oproti původním představám. Svědčí o tom i nově uzákoněné úpravy, například převedení agendy dávek státní sociální podpory, která měla být realizována z úrovně obcí s rozšířenou působností na Úřady práce, které jsou spravovány státem. Dalším prvkem jsou uzákoněné změny hranic krajů apod.

Nejzávažnějším problémem vedle dosud otevřených věcných a kompetenčních otázek zůstává dořešení financí na zabezpečení všech funkcí územních samospráv, zejména krajů. Záměr snížit závislost krajů na dotacích a zvýšit jejich finanční samostatnost zvýšením jejich stávajícího podílu na sdílených daních tak, aby mohly efektivním způsobem plnit své funkce, byl součástí Programového prohlášení vlády z roku 2002, i širší koncepce reformy veřejných financí. Koneckonců se jedná o naplnění Ústavou zaručeného práva samospráv, kde vedle vlastního majetku mají mít i vlastní finanční zdroje, o jejichž užití rozhodují plně ve své kompetenci.

Ze stávajícího stavu legislativních příprav novely zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, je zřejmé, že ani v období nových voleb do krajských zastupitelstev nebude otázka financování krajů vyjasněna. V současné době je zhruba 15-20 procent výdajů krajů kryto z daňových příjmů, na rozdíl od obcí, kde se to pohybuje okolo 50 procent. Příjemci podílu na vybraných sdílených daních vybíraných státem se kraje staly až v roce 2002, získaly jej na základě zákona č. 483/2001 Sb. (byl jím novelizován zákon č. 243/2000 Sb.). Podíl byl stanoven v závislosti na rozsahu převedených aktivit ve výši 3,1 procenta. Zmíněný podíl zdaleka nekryl financování převedených aktivit, které jsou zabezpečovány rozsáhlými dotačními vztahy (např. financování tzv. přímých vzdělávacích nákladů u krajského školství z kapitoly Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, rovněž údržba a investice na silnicích II. a III. třídy jsou komplexně zabezpečovány ze Státního fondu dopravní infrastruktury atd.).

Po zrušení okresních úřadů bylo třeba řešit mimo jiné financování řady organizací, které přešly do působnosti krajů.

V roce 2003 předložila vláda Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR návrh novely zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, který měl zvýšit podíl krajů na 10,32 procenta, což by pokrylo většinu převáděných aktivit s výjimkou tzv. přímých vzdělávacích nákladů pro krajské školství. Přes několikeré opakované projednávání nebyl návrh Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR ve třetím čtení v listopadu 2003 přijat. Příčinou byla rozporná stanoviska některých poslanců k profinancování tzv. přímých vzdělávacích nákladů (jedná se prakticky o platy učitelů). Jejich krytí bylo striktně požadováno kraji, naopak odborové organizace tento postup odmítají. Dalším sporným bodem bylo financování organizací zabezpečující sociální služby, kde bylo požadováno ponechání dotačního vztahu ze strany státu jako výchozího momentu pro nový způsob financování (dle připravovaného zákona o sociálních službách).

B. Návrh novely zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní

Od počátku tohoto roku byla na relativně složitých jednáních připravována nová novela zákona o rozpočtovém určení daní. Na konci I. pololetí vláda po několika jednáních posléze schválila vládní návrh novely zákona o rozpočtovém určení daní. Návrh, který již byl předložen Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR (sněmovní tisk č. 747), se začne projednávat až při podzimním zasedání Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, prakticky souběžně s návrhem zákona o státním rozpočtu ČR na rok 2005. Za dané situace se Ministerstvo financí dostává do situace, kdy vztah státního rozpočtu k rozpočtům územních samospráv musí být sestavován podle doposud platné metodiky. Pokud se podaří prosadit novelu zákona o rozpočtovém určení daní, bude možno ve schváleném státním rozpočtu provést relativně jednoduché úpravy.

Novela zákona o rozpočtovém určení daní byla od neschválené vládní předlohy v roce 2003 pojata koncepčně zcela odlišně a výsledný vládní návrh se rovněž dosti liší od pokladových návrhů, které byly předmětem oficiálního připomínkového řízení. Návrh novely byl předmětem diskuse, včetně negativních postojů už v době, kdy ještě ani nebyla přijata konečná verze, proto zde dochází k určitým dezinformacím.

Z tohoto důvodu se pokusíme stručně charakterizovat základní přístupy a obsah vládního návrhu novely zákona o rozpočtovém určení daní. Návrh je sám o sobě kontroverzní, protože nelze vypořádat všechny uplatněné připomínky, které v řadě případů reagovaly jen na lokální nebo oborové zájmy.

Základní principy sestavení návrhu novely zákona o rozpočtovém určení daní:

1. Daně budou kraje nadále získávat z níže uvedených sdílených daní

- daň z přidané hodnoty,

- daň z příjmu právnických osob (kromě případů, kdy je poplatníkem kraj),

- daň z příjmu fyzických osob

- ze závislé činnosti a funkčních požitků,

- vybíraná srážkou podle zvláštní sazby,

- z podnikání a jiné samostatné činnosti (pouze z 60 procent celostátního výnosu).

Na výnosech uvedených sdílených daní participují kraje, obce i stát. To umožňuje sladit vývoj veřejných rozpočtů navzájem.

2. Předkládaná novela zákona o rozpočtovém určení daní se týká jen krajů. V případě obcí je jejich podíl na sdílených daních přerozdělován do jednotlivých obcí na základě jiného, tzv. solidárního principu, který je odlišný od dřívějšího systému. Nový systém je založen především na rozdělení celostátního výnosu ze sdílených daní podle počtu obyvatel, přepočítaných zákonem stanovenými velikostními koeficienty dle 14 kategorií obcí.

U krajů je pro rozdělení podílu na celostátním výnosu daní i u návrhu nové novely použito jako základní kritérium objem výdajů aktivit převedených do působnosti jednotlivých krajů. Objemy výdajů převedené jednotlivým krajům se výrazně liší, to znamená, že se liší i procentní podíly jednotlivých krajů.

3. Návrh novely zákona byl v zásadě zpracován v rozsahu výdajových titulů zahrnutých do vládního návrhu v roce 2003, který předpokládal, že zvýšením podílu krajů na 10,32 procenta budou kryty výdaje krajů v objemu 27,7 miliardy korun.

Nad uvedený rámec původního vládního návrhu, který obsahoval výdaje na financování soukromých škol (zhruba 2,7 miliardy korun) a tzv. ostatní neinvestiční výdaje školských zařízení zřizovaných kraji, kryté z kapitoly Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (přibližně 0,6 miliardy korun) je navrženo zařadit do daňových příjmů krajů prostředky kryté dosud z kapitoly Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy

- osobní výdaje pedagogických a nepedagogických pracovníků škol zřizovaných kraji - 23,9 miliardy korun,

- dotace pro církevní školy - 0,7 miliardy korun,

- prostředky na další vzdělávání pedagogických pracovníků a náhradu dopadu zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní a ochranné výchovy - 0,1 miliardy korun.

Z resortu Ministerstva dopravy dotace na úhradu prokazatelné ztráty na veřejné drážní dopravce v celkovém objemu 2,4 miliardy korun a dotace na žákovské jízdné ve výši 0,7 miliardy korun.

Dále je do návrhu promítnuto dobilancování vlivu roku 2004 (z nichž největší navýšení prostředků je na investice u krajských zdravotnických zařízení /jedná se o objem investic dokončovaných v roce 2004/ - 1 070).

Významným příspěvkem pro výpočet celkového objemu daní směrovaných na kraj byla rovněž valorizace objemů zahrnutých v úrovni schváleného rozpočtu na rok 2003 o průměrnou míru inflace roku 2004, tj. o 3 procentní body.

Naopak, jak již bylo uvedeno výše, došlo k odpočtu výdajů určených na financování sociálních služeb (s výjimkou investičních dotací), tj. dotace na výkon zřizovatelských funkcí v sociálních službách převedených na kraje z okresních úřadů (zhruba 2,5 miliardy korun) a dotace pro nestátní neziskové organizace v sociálních službách (asi 0,4 miliardy korun).

Po zahrnutí všech uvedených vlivů a provedených valorizací činí výdaje nově navržené k převodu do daňových příjmů krajů 54,6 miliardy korun v úrovni roku 2004. Pro výsledný propočet v úrovni roku 2005 byl při jednání vlády zvolen postup valorizování o minimální míru inflace předpokládanou pro rok 2005, tj. 2,8 procenta. V absolutním vyjádření by tak kraje měly získat v příštím roce zhruba 1,5 miliardy korun navíc k převáděnému objemu, čímž se dosáhne částky okolo 56,154 miliardy korun. K tomu je třeba připočíst i dopad 3,1 procenta stanoveného již ve stávající dikci zákona.

Daňové příjmy krajů v případě přijetí novely zákona o rozpočtovém určení daní s účinností od 1. 1. 2005 by měly dosáhnout částky 70 714 946 tisíc korun, přičemž podíl krajů na sdílených daních by činil 15,06 procenta. Propočet procentních podílů jednotlivých krajů na sdílených daních je zřejmý z přiložené tabulky (Tabulka 1).

Již průběh přípravy a projednávání návrhu novely zákona o rozpočtovém určení daní ukázal, že se jedná o velmi komplikovanou právní normu, která vyvolává řadu rozporných stanovisek. Návrh novely je složitý i z toho důvodu, že neobsahuje pouze úpravu vlastního zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ale zároveň i úpravu dalších 10 zákonů, např. v oblasti školství, kultury, dopravy, zemědělství atd. Tyto novely nelze vnímat samostatně, ale jako provázaný celek, při kterém změna jedné části vyvolá změnu v dalších částech.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 36/2004.

Další informace [nápis]
Číslo 36/2004
Časopis Veřejná správa č. 36/2004
Časopis Veřejná správa
Další
E-mail