Konzultace |
Ve Veřejné správě č. 20/2003 byl publikován rozbor nálezu Ústavního soudu č. 405/2002 Sb. (Pl. ÚS 3/02), který se z ústavněprávního pohledu obšírně zabýval otázkou minimální výše pokuty udílené orgánem veřejné správy za správní delikt a konečně i přiměřeností pokut vůbec. Mimo jiné tehdy Ústavní soud došel k závěru, že přípustná je pouze taková konstrukce pokuty, která alespoň do určité míry umožňuje zohlednit majetkovou situaci delikventa. V březnu letošního roku se daný problém před Ústavní soud vrátil. Výchozí návrh však k celé věci přistupoval jaksi “z opačné strany”.
Předmětem sporu se tentokrát nestal stavební zákon jako ve výše uvedeném případě, ale zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Podle jeho § 11 odst. 1 může kraj uložit pokutu až do výše 200 000 Kč právnické osobě a fyzické osobě, která je podnikatelem, porušila-li povinnost stanovenou právním předpisem kraje. Předposlední novelou krajského zřízení (zákonem č. 231/2002 Sb.) se s účinností od 1. 1. 2003 do § 11 dostal také nový odstavec 3. Podle něj při stanovení výše pokuty kraj přihlíží zejména k povaze, závažnosti, době trvání a následkům protiprávního jednání, jakož i k přiměřenosti výše pokuty vzhledem k majetkovým poměrům osoby, která se protiprávního jednání dopustila. Právě poslední část tohoto ustanovení, která hovoří o zohlednění majetkových poměrů delikventa, se stala trnem v oku 41 poslanců, kteří podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podali návrh na její zrušení. Dne 9. března 2004 ve věci rozhodlo plénum Ústavního soudu nálezem Pl. ÚS 38/02, a to tak, že návrh zamítlo.
Základní myšlenkou návrhu na zrušení daného ustanovení byl jeho údajný rozpor s principem rovnosti osob. Zjednodušeně řečeno, zohlednění majetkové situace delikventa v praxi znamená stav, kdy může být uložena osobě majetné pokuta vyšší než osobě nemajetné, a to za jinak shodné protiprávní jednání. Podle skupiny poslanců “ani zákon nemůže při stanovení výše pokuty za totožné protiprávní jednání zvýhodňovat nebo privilegovat skupiny osob.”
V daném případě navrhovatelé spatřovali rozpor s těmito ustanoveními Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina):
V dané souvislosti se v návrhu uznává, že úmyslem zákonodárce patrně bylo pomocí § 11 odst. 3 krajského zřízení umožnit diferenciaci pokut tak, aby byla dosažena jejich maximální účinnost, a zároveň poskytnout orgánu veřejné správy potřebná vodítka, mající jeho rozhodování udržet alespoň v nějakých obecných mezích, bránících vysloveným excesům. Tyto jistě pozitivní cíle však podle navrhovatelů nelze dosahovat způsobem příčícím se ústavněprávní ochraně rovnosti osob.
Kromě toho byl pojem “majetkové poměry” označen za “nejasný” a jeho zkoumání orgánem veřejné správy za “nepřípustné zasahování do soukromé sféry osob” a “protiústavní shromažďování údajů o osobě” delikventa. Konkrétně pak byla podle navrhovatelů dotčena tato ustanovení Listiny:
Co se týče účelu problematického ustanovení krajského zřízení, skupina poslanců ještě uvedla, že případná tvrdost zákona je již náležitě ošetřena cestou přezkumu rozhodnutí pomocí opravných prostředků. Ty představují dostatečnou záruku adekvátnosti uložené sankce, a to zejména díky soudnímu přezkumu v plné jurisdikci počínaje 1. lednem 2003.
V rámci řízení se k celé věci vyslovily Poslanecká sněmovna, Senát i Ministerstvo vnitra. V posledním z vyjádření pak bylo zejména poukázáno na dřívější nález Ústavního soudu č. 405/2002 Sb., v němž byl vysloven názor, že uložená pokuta nesmí mít vůči delikventovi likvidační charakter, tedy jej nadále připravit o majetkovou základu pro další ekonomickou činnost. Při udílení pokuty tudíž musí existovat možnost diferenciace podle majetkových poměrů dotyčné osoby. Tento právní názor vyplývá z čl. 11 odst. 1 (právo vlastnit majetek) a čl. 26 odst. 1 (právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost) Listiny. Podle Ministerstva vnitra text napadeného ustanovení právě tento názor Ústavního soudu reflektuje.
Ve svém nálezu se Ústavní soud věnuje především otázce rovnosti. Nejprve v obecné rovině uvádí, že tuto kategorii lze chápat buď abstraktně nebo relativně, přičemž rovnost nikdy “nebyla chápána jako abstraktní kategorie, ale vždy byla přičítána k určité právní normě, pojímána ve vzájemném poměru různých subjektů apod. Rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy, požaduje pouze odstranění neodůvodněných rozdílů. Speciální normy mohou pro určité obory stanovit zvláštní kritéria rovnosti, která ze všeobecného principu neplynou…”
Další závěry Ústavního soudu navazují na již zmíněný nález č. 405/2002 Sb. Je evidentní, že při ukládání pokut nemůže být jejich výše vždy stejná, jakkoliv je jinak vlastní protiprávní jednání shodné, a to včetně jeho společenské nebezpečnosti. Pokuta musí být “individualizovaná a přiměřená”, neboť “stejná výše pokuty uložená majetnému se bude jevit jako směšná a neúčinná, zatímco v případě postihu nemajetného může působit drakonicky a likvidačně”. Není tedy jiná možnost, než umožnit orgánu veřejné správy zohlednit delikventovy majetkové poměry. “Pokuta jakožto trest musí být diferencovaná, aby efektivně působila jako trest i jako odstrašení (individuální a generální prevence).” Ústavní soud tedy shrnuje, že “není … porušením principu relativní rovnosti, když dvěma osobám v různých situacích bude uložena pokuta v různé výši, byť by jediným rozdílem jejich situace měly být právě rozdílné majetkové poměry”.
Krom toho Ústavní soud zdůrazňuje, že výčet okolností, ke kterým má orgán veřejné správy podle § 11 odst. 3 krajského zřízení přihlédnout, je pojat demonstrativně. Tudíž příslušnému orgánu nic nebrání, aby zohlednil ještě další faktory daného případu. Zvláště to platí v oblasti subjektivních kritérií, kde jsou zmíněny právě jen sporné majetkové poměry delikventa.
Posuzování těchto “majetkových poměrů” navíc není v českém právním řádu neobvyklé (podobné tvrzení v návrhu rovněž zaznělo). V této souvislosti Ústavní soud zmiňuje na prvním místě “svůj vlastní” zákon č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu, který zohlednění majetkových poměrů určité osoby zmiňuje v souvislosti s placením nákladů spojených se zastoupením. Se zkoumáním soukromých majetkových poměrů ale počítá také trestní zákon (č. 140/1961 Sb., např. § 54 odst. 1), trestní řád (č. 141/1961 Sb.), občanský zákoník, zákon o rodině a další předpisy. Rovněž při navrhovatelem zdůrazňovaném řízení o opravných prostředcích je zohlednění majetkových poměrů delikventa důležitým prvkem přezkumné činnosti.
Závěrem se nález ještě vyjádřil k otázce porušení práv na ochranu soukromí podle čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny. S ohledem na výše uvedené (nezbytnost majetkové poměry zohlednit) a na skutečnost, že navrhovatelé rozpor napadeného ustanovení krajského zřízení s těmito články Listiny příliš podrobně nerozvedli, Ústavní soud ani v této souvislosti důvody pro zásah do textu zákona o krajích neshledal. Totéž platí o případném neoprávněném shromažďování a zpracovávání osobních údajů ve smyslu zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů. V této souvislosti bylo poznamenáno, že zákon v zásadě pojímá “osobní údaj” jako informaci umožňující zjistit totožnost dané osoby, přičemž do zvláštní kategorie tzv. citlivých údajů vůbec nezahrnuje informace o majetkových poměrech (jedná se o taxativní výčet v § 4 písm. b) zákona). Ačkoliv je zpracovávání osobních údajů v zásadě podmíněno souhlasem příslušné osoby, zákon v § 5 odst. 2 písm. a) umožňuje zpracovávání i bez souhlasu, jestliže je stanoveno zvláštním zákonem nebo je-li nutné pro plnění povinností stanovených zvláštním zákonem. Pod tuto kategorii je pak možné zahrnout rovněž krajské zřízení.
Debata ohledně podmínek zpracovávání osobních údajů je v daném případě ovšem akademická, neboť Ústavní soud konstatuje, že na subjekty, jichž se týká napadený § 11 odst. 3 krajského zřízení, se zákon o ochraně osobních údajů vůbec nevztahuje. Předně ve svém § 1 stanoví svoji působnost pouze na osobní údaje fyzických osob, čímž vylučuje svůj dopad na osoby právnické. Podle Ústavního soudu pak ohledně fyzických osob, které jsou podnikateli, “lze usuzovat stejně, neboť z hlediska jejich statusu je nutno za rozlišovací kritérium považovat jejich činnost podnikatelskou. Údaje o této činnosti … tedy … ochrany podle zákona č. 101/2000 Sb. nepožívají.”