Konzultace

JUDr. Jiří Kroupa

Přiměřenost rozhodnutí o odstranění stavby a nález Ústavního soudu II. ÚS 482/02

Rozhodnutí stavebního úřadu o odstranění tzv. “černé stavby”, resp. “stavby neoprávněné” jistě představuje výrazný zásah do vlastnického práva stavebníka. Lze je tedy do značné míry považovat za opatření krajního charakteru a jako takové je koncipuje i platný stavební zákon. Jsou-li však příslušné podmínky splněny, jedná se nepochybně o opatření přiměřené, jakkoliv může být spojeno se značnými majetkovými ztrátami vlastníka stavby. V tomto duchu problém nahlíží rovněž Listina základních práv a svobod a potažmo i Ústavní soud.

Problematika tzv. stavební nekázně není v českých zeměpisných šířkách ničím novým a lze říci, že tu vždy byla a zřejmě i bude. Řešení vzniku určitého počtu staveb, pro které nebylo vydáno stavební povolení, či nebyla splněna ohlašovací povinnost (tzv. “černých staveb”), resp. staveb protiprávně postavených na cizím pozemku (tzv. “neoprávněných staveb”), představuje jakýsi “kolorit” správní činnosti v oblasti stavebnictví. Důvody mohou být různé – od vychytralého “kulišáctví” až po příslovečnou neznalost zákona. Princip legality v takových situacích logicky směřuje k rozhodnutí o odstranění stavby a k navrácení v předešlý stav. Na druhé straně je ale nutno připustit, že odstraňování staveb představuje postup vysoce nákladný a začasté velmi neúčelný, zejména v případech zmíněné neznalosti zákona, kdy lze dalším řízením vyřešit věc podstatně efektivněji k všeobecné spokojenosti. Tento pragmatický postoj zaujímá i platný stavební zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu.

Podle § 88 odst. 1. písm. b) zákona stavební úřad nařídí vlastníku stavby její odstranění pokud byla postavena bez stavebního povolení či ohlášení nebo v rozporu s ním. Zároveň ale platí, že odstranění stavby se nenařídí, pokud stavebník prokáže, že stavba je v souladu s veřejným zájmem, zejména s územně plánovací dokumentací, cíli a záměry územního plánování, obecnými technickými požadavky na výstavbu, technickými požadavky na stavby a zájmy chráněnými zvláštními předpisy a jestliže stavebník v řízení o odstranění stavby podá žádost o její dodatečné povolení a předloží podklady a doklady vyžádané stavebním úřadem v jím stanovené lhůtě a v rozsahu jako k žádosti o stavební povolení. Zde tedy stavební zákon jasně umožňuje zachovat stavbu v případě, kdy formálně vzato sice není povolena, fakticky však jejímu zřízení nic nebrání a povolení by mohlo být uděleno. Pro úplnost ještě uveďme, že pokud jde o tzv. “neoprávněné stavby”, výslovně se tu o nich sice nehovoří, avšak podle § 58 odst. 2 stavebního zákona je nezbytnou součástí žádosti o stavební povolení též prokázání stavebníkova vlastnického práva k pozemku, respektive jiného práva, které jej opravňuje zřídit na pozemku požadovanou stavbu. Není-li takové právo doloženo, stavební povolení pochopitelně nelze udělit a to platí rovněž pro dodatečné řízení v souvislosti s možným odstraněním stavby.

V květnu 1999 zjistil odbor stavební a dopravní Magistrátu města Hradec Králové jako stavebního úřadu, že na pozemku v obci S. probíhá stavba rekreační chaty bez řádného stavebního povolení. Vzápětí proto vyzval stavebníka, pana P. A., aby veškeré práce zastavil. Zároveň bylo zahájeno řízení o odstranění stavby, přičemž dotyčný byl vyzván, aby v příslušné lhůtě podal žádost o dodatečné stavební povolení a doložil soulad stavby s veřejným zájmem požadovaný § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, konkrétně pak dodal souhlas vlastníka pozemku se stavbou, souhlas příslušného orgánu státní správy na úseku lesního hospodářství a stanovisko útvaru hlavního architekta Úřadu města Hradec Králové. Stavebník sice žádost o dodatečné stavební povolení podal, avšak příslušné skutečnosti nedoložil a navíc ve stavbě pokračoval až k jejímu praktickému dokončení. Stavební úřad poté znovu uložil zastavit veškeré práce a opět stavebníka vyzval k dodání příslušných dokumentů. Vzhledem k tomu, že i tato snaha byla marná, nařídil stavební úřad v březnu 2001 odstranění stavby. Toto rozhodnutí pak potvrdil v odvolacím řízení rovněž Okresní úřad v Hradci Králové. Pan P. A. následně neuspěl ani s žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové, který ji rozsudkem z 30. dubna 2002 zamítl.

Stavebník tedy reagoval podáním ústavní stížností k Ústavnímu soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a ) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Ten o ní v senátu rozhodl nálezem II. ÚS 482/02 ze dne 8. dubna 2004, ve kterém dal plně za pravdu příslušným správním a soudním orgánům, které ve věci vydaly rozhodnutí dříve, a ústavní stížnost zamítl.

Pokud jde o skutkové okolnosti daného případu, ve shodě s Krajským soudem v Hradci Králové konstatoval Ústavní soud, že

Kromě několika neurčitých výtek na postup stavebního úřadu, které Ústavní soud rovnou odmítl jako zcela nekonkrétní, však klíčový argument představoval údajný nesoulad rozhodnutí o odstranění stavby s ochranou vlastnického práva podle Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina). Stěžovatel sice připustil, že stavbu provedl bez předchozího stavebního povolení, avšak odstranění stavby je podle něho postupem zcela nepřiměřeným. Tento zásah pak přímo narušuje jeho právo vlastnit majetek ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny. Stěžovatel konečně za adekvátní postih označil pokutu v přiměřené výši.

Ústavní soud připustil, že odstranění stavby je skutečně výrazným zásahem do vlastnického práva stěžovatele. Nicméně poukázal na to, že vlastnictví ve smyslu čl. 11 Listiny není zcela neomezené. V odstavci 3 je vyjádřena známá zásada, podle níž vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon pak nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Je sice pravda, že o možnosti zákonného omezení vlastnického práva se tu nehovoří explicitně, jako je tomu v některých dalších článcích Listiny, avšak přípustnost takového omezení z odstavce 3 čl. 11 Listiny logicky vyplývá. Výslovně pak celou věc řeší Dodatkový protokol k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (Úmluva i protokol vyhlášeny pod č. 209/1992 Sb.), když ve svém čl. 1 odst. 2 dává státům možnost přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut. Obecně pak přirozeně platí čl. 4 odst. 4 Listiny (při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu). Vlastnické právo tedy nesmí být omezeno “ve větší než přiměřené míře.”

V duchu praxe Evropského soudu pro lidská práva se poté Ústavní soud zabýval tím, zda v daném případě omezení vlastnického práva sledovalo legitimní cíl, bylo provedeno v souladu s právem a lze je vzhledem k jeho cíli považovat za přiměřené. Jak vyplývá z výše popsaných okolností případu, cíl sledovaný stavebním úřadem jistě legitimní byl – zájem na zachování stavební kázně (“černá stavba”), na ochraně životního prostředí (stavba v chráněné oblasti) a na ochraně práv vlastníka pozemku (“neoprávněná stavba”). Podobně po stránce práva hmotného i procesního bylo rozhodnutí o odstranění stavby shledáno jako bezvadné.

Klíčová je tedy otázka přiměřenosti. V této souvislosti bylo poznamenáno, že smyslem odstranění stavby není potrestat protiprávní jednání stavebníka (nejedná se tedy o sankci správního trestání), nýbrž navrátit území do původního stavu. Proto také není pojímáno alternativně (např. vedle pokuty). Stavebník zřídil “černou stavbu”, která vzhledem k okolnostem nemohla být předem povolena. V důsledku toho ani poté nemohl prokázat její soulad s veřejným zájmem a získat dodatečné povolení. Právě pro takové případy je postup odstranění stavby určen, což plyne jak z textu zákona, tak z logiky věci. Odstranění stavby tedy bylo “logickým a nevyhnutelným následkem stavební nekázně, nerespektování zákonné ochrany přírody a životního prostředí a konečně vlastnického práva druhých. V tomto smyslu šlo o zásah přiměřený sledovaným cílům, neboť jiným opatřením by jich nemohlo být dosaženo.” S uvedeným následkem stěžovatel mohl a měl počítat a byl na něj ostatně několikrát upozorněn. Jeho svévolné jednání pak šlo k jeho vlastní škodě.

Nález poté uzavírá: “Stěžovatel tak nemohl legitimně očekávat, že mu nebude odstranění stavby nařízeno a že by jeho “černá stavba” mohla snad dokonce požívat ochrany, kterou poskytuje pokojnému užívání majetku čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (…). Takové očekávání nebylo totiž podloženo ani zněním zákona, judikaturou ani postupem rozhodovacích orgánů, ale bylo zjevně založeno jen na právně nijak neodůvodněné naději stěžovatele, že tyto orgány vůči němu nebudou postupovat důsledně a budou existenci “černé stavby” bez ohledu na platné právo tolerovat.”

Další informace [nápis]
Číslo 33/2004
Časopis Veřejná správa č. 33/2004
Časopis Veřejná správa
Další
E-mail