Konzultace |
“Základem svobodného státu je svobodná obec”.
Uvozovací patent Stadionova obecního zřízení z 20.3.1849
1. Výbory zastupitelstva obceZastupitelstvo zřizuje jako své iniciativní a kontrolní orgány výbory, které mu předkládají svá stanoviska, návrhy a jsou mu odpovědny (1). V samostatné působnosti platí jakási generální klauzule, že je zcela na zastupitelstvu obce, zda zřídí či nezřídí ten který výbor. Jak už tomu v českém právu bývá, existují z tohoto pravidla dvě principiální výjimky – prvou výjimku tvoří ty výbory, které musí zastupitelstvo ex lege zřídit vždy – těmi jsou nyní finanční a kontrolní výbor. Druhou tvoří výbor, který sice všechny obce nejsou přímo povinny zřídit, ale při splnění určité zákonné podmínky se stává rovněž povinným – de lege lata se jedná o výbor pro národnostní menšiny. Úvahy o tomto výboru pojednám v samostatném textu. Zvláštní postavení mají tzv. osadní výbory, kterým bude v textu věnována zvláštní subkapitola.
Pro komparaci uveďme, že slovenská právní úprava - tj. zákon č. 369/1990 Zb. - hovoří (2) o komisích (tedy nikoliv výborech) zastupitelstva a žádné “povinné” komise ex lege neobsahuje, tudíž slovenská obecní samospráva má v tomto bodě větší manévrovací prostor. Obecně lze k této problematice napsat, že slovenská úprava je zde stručnější než česká, avšak základní prvky jsou podobné, i v případě Slovenska mají “komisie” charakter poradních a iniciačních orgánů zastupitelstva a složení a úkoly stanoví obecní zastupitelstvo. Slovenská důvodová zpráva definuje “komisie” jako jednu z organizačních forem zapojení “popredných občanov-odborníkov” do rozhodování obecního zastupitelstva (3).
Ale zpátky do České republiky. Každý výbor ze zákona plní úkoly, kterými jej pověří zastupitelstvo obce. Jak již bylo naznačeno výše, ze své činnosti odpovídá výbor zastupitelstvu obce. Počet členů výboru je vždy lichý, na rozdíl od komise rady. Výbor se schází podle potřeby. Usnesení výboru se vyhotovuje písemně a podepisuje je předseda výboru. Usnesení výboru je platné, jestliže s ním vyslovila souhlas nadpoloviční většina všech členů výboru. Žádný právní předpis sice přímo neukládá povinnost přijetí statutu předmětného výboru, nicméně z důvodu právní jistoty (jak vlastních členů, tak i ostatních orgánů) nelze přijetí tohoto interního dokumentu než doporučit. Ve statutu může být obsažena např. úprava práv a povinností členů výboru, úprava zasedání výboru, nebo konkrétněji vymezen předmět vlastní činnosti.
1.1. Finanční výbor zastupitelstva obce
Nyní se blíže podíváme na finanční výbor zastupitelstva obce. Zdůrazněme, že finanční výbor není orgánem obce, ale orgánem zastupitelstva obce (4). Výbor musí být nejméně tříčlenný, v čele musí dle § 117 odst.4 stát člen zastupitelstva (s výjimkou starosty a místostarosty). Předsednictví člena rady obce, byť se jedná o orgán zastupitelstva, žádný právní předpis nezakazuje.
Finanční výbor je jednak kontrolním orgánem zastupitelstva obce, ale také současně jeho iniciativním orgánem. Finanční výbor kontroluje hospodaření obce. Je třeba si ovšem uvědomit, že o čerpání finančních prostředků z rozpočtu dané obce nerozhoduje, neboť hospodaření podle rozpočtu přísluší radě obce. Finanční výbor může iniciativně navrhovat vhodné čerpání finančních prostředků, finanční výbor má právo na projednání zprávy o přezkoumání hospodaření za uplynulý rok s auditorem dle zákona o auditorech. Jaká je legální pravomoc finančního výboru v oblasti hospodaření obce? Týká se dodržování všech povinností stanovených obci při hospodaření. Povinnosti při hospodaření s majetkem obce stanoví § 38 zákona 128/2000 Sb., o obcích. Finanční výbor je tedy oprávněn kontrolovat, zda je majetek obce využíván účelně a hospodárně, v souladu s jejími zájmy a úkoly, zda obec neručí za jiné závazky, než stanoví zákon, zda jsou zveřejňovány majetkové záměry ve smyslu § 39 zákona o obcích. Finanční výbor je rovněž oprávněn kontrolovat dodržování rozpočtu obce a pravidla stanovená pro hospodaření v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Tato kontrolní činnost finančního výboru má charakter preventivní a průběžné kontroly (5). Finanční výbor se rovněž může podílet na kontrole (6) hospodaření za uplynulý rok. Může spolupracovat s orgány, které vykonávají přezkoumání hospodaření obce za uplynulý rok, a auditor je povinen projednat s finančním výborem zprávu o přezkoumání hospodaření obce. V zákoně č. 254/2000 Sb., o auditorech, ve znění pozdějších předpisů, v § 14 odst.5 je expressis verbis zakotveno, že auditor nebo auditorská společnost jsou povinni projednat se starostou a dále s finančním výborem auditorskou zprávu.
Opatření k nápravě nedostatků zjištěných finančním výborem při kontrole hospodaření ukládá zastupitelstvo obce radě, která je odpovědná za zabezpečení hospodaření obce podle rozpočtu. Starosta, který je v čele úřadu, ukládá splnění opatření k nápravě, která se týkají činnosti obecního úřadu, tajemníkovi.
V praxi se vyskytl dotaz, zda je možné v rámci úspory finančních prostředků zřídit finanční výbor dohromady s kontrolním výborem, tedy namísto dvou výborů by obec měla výbor pouze jeden, který by udělal “práci za dva” (7). S tímto sloučením není možné, dle mého soudu, souhlasit. Kontrolní výbor kontroluje dodržování právních předpisů ostatními výbory, tedy i výbor finanční, jak provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce a jak plní úkoly, které mu uložilo zastupitelstvo obce. Pokud bude finanční výbor pověřen určitými úkoly, v případě sloučení do jednoho výboru by takový společný výbor nemohl kontrolovat sám sebe. To by odporovalo principu nezávislé kontroly (8). Dodejme však, že je možné, aby tatáž fyzická osoba byla členem jak kontrolního, tak i finančního výboru, přirozeně pokud se nejedná o starostu (respektive místostarostu, či další osobu vyjmenovanou v § 119 odst.1 zákona č. 128/2000 Sb.), kterým je členství ve finančním výboru a kontrolním výboru ex lege zakázáno.
Dle mého soudu z právního hlediska nic nebrání orgánům obce, aby byl v obci zřízen současně jak finanční výbor zastupitelstva, tak i finanční komise rady obce (9). I když je nutno upozornit na skutečnost, že případná finanční komise rady by neměla takové zákonné pravomoci jako výbor zastupitelstva. Rovněž je dobré zmínit, že vytvoření komise nevede k vyloučení zákonné povinnosti zřídit finanční výbor.
1.2. Kontrolní výbor zastupitelstva obce
Kontrolní výbor musí být nejméně tříčlenný, maximální počet členů není nijak omezen, v čele musí dle § 117 odst.4 stát člen zastupitelstva (s výjimkou starosty a místostarosty).
Kontrolní výbor kontroluje plnění usnesení zastupitelstva obce a rady obce (samozřejmě pouze v případě, když je zřízena).
Dále ex lege kontroluje dodržování právních předpisů ostatními výbory a obecním úřadem na úseku samostatné působnosti. Zákon tedy přesně stanoví, u koho je kontrolní výbor oprávněn kontrolovat dodržování právních předpisů. Nehovoří ani o starostovi, ani o radě obce, ani o zastupitelstvu.
V praxi jsme se mohli opakovaně setkat s přespříliš aktivními kontrolními výbory, které si za cíl kontroly vybraly výše zmíněné negativně enumerované subjekty či dokonce problematiku dodržování právních předpisů obecním úřadem na úseku přenesené působnosti (10). S překračováním zákonných kompetencí samozřejmě není možné souhlasit.
Kontrolní výbor plní další kontrolní úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce. O provedené kontrole musí výbor pořídit zápis, který obligatorně obsahuje údaje o tom, co bylo kontrolováno, jaké nedostatky byly zjištěny a návrhy opatření směřující k odstranění nedostatků. Zápis obligatorně signuje člen výboru, který provedl kontrolu, a zaměstnanec, jehož činnosti se kontrola týkala. V dřívějším znění zákona o obcích byl k signaci oprávněn jakýkoliv člen výboru (dokonce se nemuselo jednat ani o předsedu či místopředsedu výboru, což by bylo logičtější), tedy i ten, který se na kontrole vůbec nepodílel. Současnou právní úpravu je nutné pokládat ve zmíněném ohledu za preciznější. Autor tohoto článku si dovoluje navrhnout, aby de lege ferenda byl obligatorní i spolupodpis předsedy kontrolního výboru - zvedlo by se posílení právní jistoty kontrolovaných i zastupitelstva obce, kterému je zápis předkládán.
Jak jsem již naznačil výše, kontrolní výbor poté předloží zápis zastupitelstvu obce; k zápisu připojí vyjádření orgánu, popřípadě zaměstnanců, jejichž činnosti se kontrola týkala. Zákonnou existenci možnosti kontrolovaného subjektu vyjádřit se k věci (11) pokládám za správnou a vede k vyšší míře vyváženosti celého kontrolního mechanismu v rámci demokratického obecního zřízení.
Na závěr musíme podtrhnout, že výbory zastupitelstva jako orgány iniciativní a kontrolní nemají žádnou autonomní rozhodovací pravomoc v oblasti samostatné působnosti obce (12) jejich usnesení zavazují pouze tyto výbory samotné, respektive jejich členy, a nikoliv například obecní úřad, byť by jeho činnost v oblasti samostatné působnosti byla předmětem kontroly.
V praxi jsem se opakovaně setkal s dotazem, zda může kontrolní výbor zastupitelstva závazně úkolovat pracovníky obecního (městského) úřadu. Nikoliv. Kontrolní výbor zastupitelstva, byť je oprávněn kontrolovat i činnost obecního úřadu, nesmí de lege lata obecnímu úřadu ani jednotlivým zaměstnancům obce v něm zařazeným ukládat úkoly. K tomu je ze zákona oprávněno pouze zastupitelstvo nebo rada obce (města).
1.3. Osadní výbory
Ponecháme-li, jak naznačeno v úvodu, výbor pro národnostní menšiny jako téma samostatného příspěvku, pak dalším typem orgánu zřizovaného zastupitelstvem obce je tzv. osadní výbor. Smyslem existence těchto výborů je snaha o zapojení občanů především z odlehlých částí obce (13) do municipálního samosprávného rozhodovacího procesu. Z. Koudelka naznačuje, že by za pomocí osadních výborů mohlo dojít k vyrovnávání disproporcí mezi růzností problematiky vesnické a sídlištní zástavby v rámci téhož města, pokud obě entity nejsou zastoupeny v zastupitelstvu obce (města)- (14). Smyslem výborů je tedy určitá (byť do značné míry omezená) dekoncentrace rozhodovacích procesů uvnitř obce.
Osadní výbory u nás mají dlouhou právně-historickou tradici – již zemský zákon obecní pro Čechy, tj. zákon č. 7/1864 zemského zákoníku, ze 16. dubna 1864, jímžto se vydává zřízení obecní a řád volení v obcích, obsahoval v kapitole osmé (§§ 107–114) pod názvem ”O zastupitelstvu některých osad, které mají zvláštní jmění”, základní otázky organizace a působnosti osad, respektive jejich orgánů (15). Jistou formu osadních výborů můžeme nalézt i za časů socialistického Československa. Zákon č. 69/1967 Sb., o národních výborech, dal vzniknout samosprávě částí obcí prostřednictvím tzv. občanských výborů. Zmíněné výbory musely být obligatorně zřizovány ve městech, v obvodech měst a střediskových obcích. V ostatních obcích mohly být zřízeny, vyžadovala-li to rozlehlost území a zvláštní podmínky hospodářského a kulturního rozvoje. Během devadesátých let minulého století v ČR osadní výbory neexistovaly, k jejich návratu došlo až na základě zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, který je zakotvil v §§ 115 a 116. V částech obce (nezaměňovat s pojmem městská část) – (16) může zřídit zastupitelstvo obce osadní výbory. Jedná se tedy o fakultativní orgán. Osadní výbor musí mít ex lege minimálně tři členy, maximální počet není stanoven. Počet členů osadního výboru stanovuje zastupitelstvo obce. Minimální věk pro členství v osadním výboru není stanoven, takže i mladistvý může být členem. Řádným členem osadního výboru může ovšem být pouze občan obce, který je přihlášen k trvalému pobytu v té části obce, pro kterou je osadní výbor zřízen. Členové jsou voleni obecním zastupitelstvem. Oproti jiným výborům je zde rozdíl u předsednictví výboru. Předsedu osadního výboru volí zastupitelstvo obce z řad členů osadního výboru. Předseda tedy nemusí být členem zastupitelstva, což je dáno charakterem výboru. Pokud by zákon obsahoval požadavek, aby předseda byl zastupitelem, vedlo by to k neřešitelné blokační situaci v případě, kdyby v předmětné části obce (města) nebydlel žádný ze členů zastupitelstva. Předsedovi náleží jedno do jisté míry symbolické privilegium: požádá-li předseda osadního výboru na zasedání zastupitelstva obce o slovo, musí mu být uděleno.
Osadní výbor je oprávněn předkládat zastupitelstvu obce, radě obce a výborům návrhy týkající se rozvoje části obce a rozpočtu obce. Dále je oprávněn vyjadřovat se k návrhům předkládaným zastupitelstvu obce a radě obce k rozhodnutí, pokud se týkají části obce, vyjadřovat se k připomínkám a podnětům předkládaným občany obce, kteří jsou hlášeni k trvalému pobytu v části obce, orgánům obce.
Pro komparaci můžeme uvést, že slovenská právní úprava obecního zřízení institut osadních výborů neobsahuje.
Autor článku znovuobnovení osadních výborů vítá. Ustavování tohoto orgánu, který vyjadřuje zájmy občanů uvnitř obce, je dalším vyjádřením myšlenky decentralizace moci.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 30/2004.
Poznámky:
Použitá a doporučená literatura
Při zpracování článku bylo použito elektronických právních informačních systémů ASPI, Legsys a LexDATA