Příloha |
Účel tohoto textu
Předpokládá se situace, kde cílem je připravit
podklad pro rozhodnutí o komplexním společenském problému
návrh koncepce
V dalším textu budeme užívat termínu “podklad”. “Rozhodovatelem” může být například zastupitelstvo, krajský hejtman, ministr, vláda, parlament, vedení nadnárodní organizace. Někdy jeden rozhodovatel předkládá podklad dalšímu rozhodovateli, například ministr vládě. Text je v souhlase s bílou knihou EU “European Governance” z roku 2001.
Existuje řada návodů a studijních materiálů, které (v kombinaci s kurzy a konzultačními příležitostmi) seznamují zájemce s procesem přípravy podkladů. Následující text není jedním z nich, není určen ke studiu začátečníka a není návrhem postupných kroků. Shrnuje na konkrétní úrovni podstatné rysy, které by podklad měl mít a slouží vyškolenému zájemci k některému z těchto porovnání:
S plánem, jak budoucí podklad připravovat. Výsledkem porovnání může potom být zlepšení plánu přípravy podkladu
S existujícím podkladem, o kterém ještě nebylo rozhodnuto. Výsledkem porovnání může být doplnění a revize podkladu, nebo upozornění pro rozhodovatele, v čem se podklad od dobré praxe liší
S podkladem, o kterém již bylo rozhodnuto. Výsledkem mohou být závěry pro přípravu dalšího cyklu nebo revize rozhodnutí v budoucnosti; nebo metodické zkušenosti pro přípravu jiných podkladů; nebo doporučení, jak zlepšit dobrou praxi.
Na obecnější úrovni tento text může v omezené míře
připomenout spolupracovníkům zkušenosti, získané na jiných místech, nebo
shrnout obsah semináře o přípravě podkladů, nebo
přispět k vysvětlení principu přípravy podkladů a její role v demokracii.
Neočekává se, že aktivity v příštích létech budou s dobrou praxí v plném souladu, nýbrž že se jí budou v rostoucím počtu případů pomalu přibližovat. I vyspělý svět se dobré praxi pouze selektivně blíží. Dosavadní výsledky jejího využití v ČR byly kladně hodnoceny politickou, správní i odbornou sférou. Dobrá praxe adaptuje principy demokracie, EU a účinného řízení na naši státní a samosprávnou úroveň.
DOBRÁ PRAXE
přípravy podkladu pro rozhodnutí o komplexním společenském problému.
Podklad, připravený podle dobré praxe, se označuje jako ”reálný podklad” nebo “reálná koncepce”. Reálný podklad a jeho příprava by měly mít tyto rysy nebo obsahovat tyto komponenty:
Porovnání variant rozhodnutí, jejich nákladů a očekávaných následků.
Respektování vzájemných vlivů uvnitř ošetřovaného problému i vzájemných vlivů mezi ošetřovaným problémem a okolím, včetně přijatých a připravovaných rozhodnutí na různých úrovních.
Od začátku přípravy spolupráce odborníků z různých institucí a s různými profesemi a názory; a zahrnutí všech relevantních aspektů, například právních, ekonomických, sociálních, správních a environmetálních.
Od začátku přípravy dialog s odbornou i širokou veřejností.
Praktická možnost pro veřejnost znát od začátku práce existující materiály; a znát, po jeho formulaci, i návrh rozhodovacího materiálu. Materiály musí být trvale archivovány.
Transparentnost, nezaujatost, účinnost a rychlost.
Možnost pracovníka, který přípravu řídí, pracovat podle dobré praxe bez neodborných mocenských vnějších zásahů do metodických otázek.
Zahájení přípravy podkladu, jakmile je identifikován komplexní problém, který bude vyžadovat ošetření; a zahájení revize podkladu, jestliže původně schválený podklad není plně platný nebo není v souhlase s dobrou praxí.
Shrnutí podkladu do rozhodovacího materiálu, jehož forma a časování vyhovuje rozhodovateli a jenž zahrnuje různé pozice, varianty, doporučení a porovnání s dobrou praxí; nebo do vyjednávacího materiálu.
Použití podrobně popsané, vyzkoušené a adaptované metody; nebo podrobně popsaného a adaptovaného procesu, který vedl ve vyspělé zemi k úspěšné realizaci; nebo spolupráce praktika, který již dříve aktivně spolupracoval ve vyspělé zemi nebo v jiné dobře fungující veřejné správě na podobné úspěšné přípravě.
Přijetím reálné koncepce je závazně nastartován zásadní směr ošetření komplexního problému na podkladě porovnání (a) odhadovaných následků různých variant rozhodnutí a
(b) nezkreslených pozic různých zájemců.
Návrh reálné koncepce je podkladem pro rozhodnutí, které má kromě bodů “1” až “10” i tyto rysy:
Obsahuje porovnané varianty střednědobých a dlouhodobých vizí a cílů.
Obsahuje závazná rozhodnutí, která cestu k vybrané vizi nastartují.
Dává směr dalším prováděcím rozhodnutím, například legislativním nebo exekutivním.
K dosažení daných cílů pomáhá najít minimální ingerenci, vhodnou subsidiaritu, minimální náklady a maximální posílení demokracie.
Obsahuje plán na monitorování realizace a na aktualizaci koncepce.
Schválení některé z variant návrhu koncepce má zásadní vliv na další průběh ošetřovaného problému.
Dobrá praxe tedy požaduje, pokud možno a podle potřeby:
Umožnit rozhodovateli, aby na podkladě nezkreslených a výstižných podkladů rozhodl jakkoli a kdykoli uzná za vhodné; a byl hodnocen podle svého rozhodnutí
Orientovat etapu přípravy podkladů na práci; boj o moc omezit pokud možno na etapu samotného rozhodování nebo vyjednávání; maximalizovat konsensus
Integrovat názory, pozice různých zájemců a institucí, pozice jednotlivců a organizací (vládních a nevládních), obory a aspekty (například právní, ekonomický, environmentální, sociální, podnikatelský), dílčí rozhodnutí v rámci ošetřovaného problému, ošetřovaný problém s jinými problémy, úrovně řízení (od obecní do nadnárodní), horizonty (krátkodobý až dlouhodobý)
Zajistit účast veřejnosti a zároveň účinnost procesu přípravy podkladu.
Zkušenost ukázala, že toho lze v rostoucí míře dosáhnout účinným řízením podle bodu “10”, ale nikoli bez něho. Zcela dokonale toho dosáhnout není a nebude možné.
POUŽITÍ DOBRÉ PRAXE
Dobrá praxe je doporučením, založeným na praktických domácích a zahraničních zkušenostech odborníků. Její užití není povinné, ale neodůvodněné odchylky od ní mohou vést k obtížím a ke kritice pro neprofesionalitu nebo pro zneužití přípravy. Pokud si některá organizace přeje, může ve své kompetenci dobrou praxi závazně uložit pro všechny koncepce ve své kompetenci. Osvědčilo se umožnit provádějícím pracovníkům, aby se od dobré praxe odchýlili, pokud mají vhodnější řešení a pokud předem oznámí vedení organizace, ve kterých bodech a z jakých důvodů se mají v úmyslu odchýlit. Při závazném uložení i v ostatních podobných případech je nutno zajistit výběr vhodné metody; zorganizovat vzdělávání a koordinaci; a nabídnout konzultace na požádání.
Některé rysy dobré praxe je nutno změnit, když se užívá krizových procesů; když zákon zakazuje některé informace uveřejnit; když veřejnost prokazatelně nemá zájem o ošetřovaný problém; nebo když jde o poměrně jednoduchý problém. Postupy, poněkud podobné a poněkud odlišné od dobré praxe, se užívají při zpracování odborných materiálů, z nichž některé mohou potom být užity v podkladech pro rozhodnutí; při legislativním procesu, který se odvíjí z přijaté koncepce; při přípravě programů nevládních organizací a politických stran; při environmentálním hodnocení; a pro zpracování technických a jiných projektů. Zvláštním případem je návrh neodkladného legislativního opatření, jestliže chybí koncepce, ze které by se opatření mělo odvíjet. Jako nejmenší zlo se v tomto případě osvědčilo provést v rámci přípravy legislativy tolik práce na koncepci, kolik je prakticky možné; výsledky shrnout do věcného záměru; a připojit porovnání s dobrou praxí.
Poznámka
Mezi předchozí pracovní dokumenty patří i “98 08 10 Návrh koncepční práce”, “03 07 30 Dobrá praxe”, “03 10 29 Dobrá praxe”; materiály semináře Senátu ČR 12. února 2002; materiály o konkrétní aplikaci v ČR a nezávislé hodnocení této aplikace ministrem, státní správou a odborníky; příspěvky do diskusí během roku 2003; podrobný návod na nasazení jedné z metod; materiály úkolu “Koncepce a řízení” a poradní skupiny MVČR; a počítačové programy. Náměty k diskusi a revizi této dobré praxe jsou vítány.
Ing. D. Drábová, ing. K.Kořínková, ing. E. Outrata, P. Pergler (předseda), poradní skupina náměstka ministra vnitra pro reformu veřejné správy, řešitelé úkolu “Koncepce a řízení”, uloženého předsedou vlády ČR.
PŘÍPRAVA PODKLADŮ A KONCEPCÍ
Přemysl Pergler
pp@pergler.org
V současné demokracii se jeví jako nutné připravovat podklady pro závažná společenská rozhodnutí zároveň účinně a demokraticky. Podívejme se na hlavní principy takové přípravy.
Příprava podkladu začne, jakmile se identifikuje závažný problém. Dobu rozhodnutí určí rozhodovatel, například obecní rada, hejtman, náměstek ministra, vláda a podobně. Podklad se aktualizuje dle potřeby. Je připraven v porovnaných a vyhodnocených variantách, každá s odhadem nákladů a následků. Bere v úvahu souvislosti mezi důležitými rozhodnutími v oboru podkladu i s jinými rozhodnutími. Obsahuje i popis a analýzu situace. Od začátku přípravy má každý občan a každá organizace reálnou možnost buď spolupracovat, včetně návrhu vlastní varianty, nebo se zúčastnit dialogu. Zvláště cenná bývá účast nevládních a nadnárodních organizací. O závěrech spolupráce a dialogu je rozhodovatel informován. Rozdílné pozice, pokud se při přípravě nemohou vysvětlit a sjednotit, se porovnají jako varianty. Na pokyn rozhodovatele se pak materiál předloží do vyjednávacího procesu nebo přímo jemu k rozhodnutí. Rozhodovací materiál, předkládaný rozhodovateli, odpovídá jeho požadavkům na strukturu, formu a délku. Nevynechává žádnou významnou informaci, nýbrž na ni odkazuje, obvykle elektronicky. Zahrnuje variantu, předběžně preferovanou rozhodovatelem i nejdůležitější jiné varianty.
Přípravu podkladu řídí nezávislý tým podle některé vyzkoušené a adaptované metody nebo podle osvědčené praxe na některém světovém pracovišti. Jedna z metod byla i u nás adaptována, vyzkoušena a doporučena vedoucími pracovníky i spolupracovníky. Existuje rozsáhlá literatura o celkovém přístupu a návody ke mnoha metodám. U nás byla doporučena dobrá praxe přípravy podkladů. Je kompatibilní s výsledky semináře Senátu ČR v roce 2001, doporučeními EU a OECD a světovou praxí.
Koncepce nebo politika (anglicky policy nebo strategy) je rozhodnutím o střednědobém a dlouhodobém zásadním směru řešení komplexního problému, například bydlení nebo sociální péče. Příprava podkladu k rozhodnutí, to jest návrhu koncepce, vyžaduje poněkud větší péči, než u jiných rozhodnutí, pokud se týče organizace účasti veřejnosti, ošetření rozhraní mezi politickou a správní sférou, úsilí o konsensuální materiál, volbě vhodných technik a profesionality řízení přípravy. Ze schválené koncepce plynou konkrétní úkoly, které zajišťují realizaci zvolené varianty.
Předpokládá se, že motivace účastníků na přípravě podkladu se bude pohybovat od negativní k pozitivní. Někteří účastníci se obvykle na začátku pokusí prosadit místo účinného procesu amatérské improvizované řízení, aby tak mohli protlačit své cíle v boji o moc. To je jedním z důvodů, proč musí existovat politická vůle, aby pomohla ve výjimečných, ale očekávatelných případech bojkotu nebo sabotáže. Politická vůle musí existovat také proto, aby profesionálně řízený proces byl vůbec nastartován. K tomu obvykle dojde, když budoucí rozhodovatel má obtíže s dosavadní praxí improvizace. Na rozdíl od ní dobře organizovaný proces přípravy urychlí práci, sníží konflikt a ulehčí rozhodování. Zejména se tím omezí zkreslení podkladu při boji o moc mezi těmi, kteří podklad připravují. Ukazuje se, že se tak získají výhody pro společnost i pro rozhodovatele. Pokusy o improvizované řízení složitého procesu s účastí veřejnosti dosud vždy vedly ke zklamání, zatím co přibývá dobrých výsledků profesionálně řízených procesů.
Typicky vznikají zbytečné konflikty, když nezkušený rozhodovatel odkládá začátek práce a pak začne přípravu izolovaně v jediné variantě. Je kritizován za návrh, zatím co profesionální přístup odkloní kritiku na rozdílné varianty, které s účastí veřejnosti připravuje nezávislý tým. Uspěchaná příprava vede k věcným a taktickým chybám. Monovariantní přístup vyžaduje začít znova, když se změní situace, rozhodovatel nebo kritéria. Vzhledem ke zpoždění se problém musí řešit ve zhoršeném stavu. V transitivních (posttotalitních a rozvojových) zemích to rozhodovateli dosud často projde, protože i občané jsou nezkušení. Jinde, a později i u nás, by ho to stálo jeho mocenskou pozici.
Kdo převezme iniciativu k přípravě nebo aktualizaci podkladu pro závažné rozhodnutí? Pokud se týče vedení společnosti, je to zodpovědností veřejné správy. V transitivních zemích tuto zodpovědnost veřejná správa často dočasně neplní a impuls přichází od rozhodovatele, někdy v zájmu jeho boje o moc. Skoro vždy existují věcné materiály, které nejsou vhodným podkladem k rozhodnutí podle současných kritérií, ale které mají velmi cenný obsah a které budou při přípravě podkladu využity. Bývá vhodné preferovat termín “aktualizace” před termínem “přípravy”, aby se tak snížil odpor autorů starých materiálů. Je však třeba specifikovat, že proces koordinovaného profesionálního řízení přípravy bude podstatně jiný, než byl u těchto materiálů. U nevládního sektoru bývá iniciativa v rukou těch aktivních občanů, kteří nejsou spokojeni s průběhem spolupráce s vedením společnosti, ale nechtějí eskalovat konflikt.
U komplexních problémů bývá prvním krokem konzultace s praktikem, který na světové úrovni přípravu úspěšně organizoval a který doporučí další postup i literaturu. U jednoduchých problémů často stačí samostudium podrobného návodu nebo vyhodnoceného postupu, který byl prokazatelně úspěšný. V dalším kroku rozhodovatel obvykle jmenuje nezávislého koordinátora. Ten nejprve navrhne a nechá schválit metodický postup přípravy podkladu (včetně identifikace vyzkoušené a adaptované metody nebo úspěšného postupu) a pak koordinuje další práci.