Příloha |
Mgr. Miroslav Jurman,
Právnická fakulta Masarykovy univerzity,
Odbor azylové a migrační politiky MV ČR, Zastávka u Brna
V následujícím textu se pokusím nastínit otázky, které vyvstávají v průběhu soudního přezkumu rozhodnutí Ministerstva vnitra (Odboru azylové a migrační politiky) v azylových věcech. Byť půjde o úvahy dosud v praxi téměř nevyzkoušené, a vedené proto v hypotetické rovině, na průběh řízení by využití institutu uspokojení navrhovatele mohlo mít významný (pozitivní) vliv.
Půjde o situaci, kdy žadateli o azyl není azyl udělen a on proti tomuto rozhodnutí podá žalobu k příslušnému krajskému soudu. V době, kdy řízení o této žalobě probíhá, dojde žalovaný správní orgán k závěru (například na základě žádosti soudu o vyjádření se k podané žalobě), že provedené řízení má vady (nebyl dostatečně přesně zjištěn skutkový stav věci, odůvodnění rozhodnutí není přesvědčivé pro nedostatek důkazů apod.), a žaloba je tedy i z jeho pohledu důvodná.
Pro takové případy pak soudní řád správní (1) obsahuje ustanovení § 62, označené jako uspokojení navrhovatele. Z jeho textu vyplývá, že dokud soud nerozhodl, může žalovaný vydat nové rozhodnutí nebo opatření, popřípadě provést jiný úkon, jimiž žalobce uspokojí, nezasáhne-li tímto postupem práva nebo povinnosti třetích osob. Svůj záměr žalobce uspokojit sdělí správní orgán soudu a vyžádá si správní spisy, pokud je již soudu předložil. Předseda senátu stanoví lhůtu, v níž je třeba rozhodnutí vydat, opatření nebo úkon provést a oznámit je žalobci i soudu; uplyne-li tato lhůta marně, pokračuje soud v řízení. Dojde-li oznámení žalovaného soudu, vyzve předseda senátu žalobce, aby se ve stanovené lhůtě vyjádřil, zda je postupem správního orgánu uspokojen. Zmeškání této lhůty nelze prominout. Soud řízení usnesením zastaví, sdělí-li žalobce, že je uspokojen. Soud řízení zastaví i tehdy, nevyjádří-li se takto žalobce ve stanovené lhůtě, jestliže ze všech okolností případu je zřejmé, že k jeho uspokojení došlo. Rozhodnutí, opatření nebo úkon správního orgánu potom nabývá právní moci nebo obdobných právních účinků dnem právní moci rozhodnutí soudu o zastavení řízení.
Z hlediska řízení vedeného dle zákona o azylu (2) se při úvahách o použitelnosti institutu uspokojení navrhovatele objevují dva zásadní právní problémy. Za prvé jde o otázku, co v kontextu žádosti o azyl a řízení o ní v rámci soudního přezkumu představuje pojem “plné uspokojení” žalobce, a za druhé o právní podklad vydání nového rozhodnutí v téže věci, když předchozí rozhodnutí správního orgánu již nabylo právní moci.
Odpověď na první nastíněnou otázku má dvě krajní varianty. Jelikož se žadatel o azyl svou žádostí v ČR domáhá udělení azylu, je třeba dle jednoho názoru vykládat plné uspokojení žalobce dle § 62 s.ř.s. v azylových věcech pouze tak, že žalovaný správní orgán dojde k závěru, že azyl měl být udělen, a soudu sdělí svůj záměr jej novým rozhodnutím udělit. Tyto případy by ovšem v praxi nastaly zcela výjimečně (pokud vůbec), protože je možné si je představit pouze v situaci, kdy se objeví dosud správnímu orgánu neznámé skutečnosti, které zásadně mění hodnocení případu, nebo eventuálně v případě lidského selhání. Je však nanejvýš pravděpodobné, že by v důsledku této skutečnosti bylo nezbytné doplnit dokazování, provést doplňující pohovor se žadatelem o azyl apod. a na základě doplněného dokazování vydat nové rozhodnutí. Pokud by ovšem musel správní orgán soudu sdělit, že azyl bude novým rozhodnutím udělen, nebylo by možné dokazování doplnit (pokračovat v řízení), resp. by správní orgán musel předjímat výsledek tohoto doplnění.
Naznačená interpretace je ovšem dle mého názoru mylná, protože v rámci soudního přezkumu správních rozhodnutí ve věci azylu nepřísluší soudu věcně rozhodnout (tedy azyl udělit či neudělit), ale pouze přezkoumat zákonnost a procesní a věcnou správnost vydaného rozhodnutí. Petitem žaloby se tak žalobce (žadatel o azyl) může domáhat pouze zrušení rozhodnutí a vrácení věci k dalšímu řízení správnímu orgánu. Plným uspokojením tak dle mého názoru bude zrušení původního rozhodnutí a pokračování v řízení. Pokud dojde k této situaci, správní orgán bude mít možnost například provést doplňující pohovor s žadatelem, rozšířit dokazování a konfrontovat je s tvrzením žadatele apod. Tento postup potom vyhovuje i úmyslu zákonodárce (3), kterým bylo založení pravomoci správního orgánu vydat v dané věci nové rozhodnutí, popřípadě provést jiný úkon, ztotožní-li se s námitkami proti vydanému rozhodnutí. Účelem tohoto zákonného ustanovení je zkrácení soudního řízení a odlehčení nápadu soudům, přičemž se preferuje faktický požadavek na co možná nejrychlejší odstranění vzniklého sporu před autoritativním rozhodnutím soudu. Pokud by toto ustanovení mělo být v praxi azylového řízení využíváno pouze v případě, kdy v novém rozhodnutí bude azyl udělen, nemělo by téměř žádný praktický význam a mnoho žalob by i přes ztotožnění se správního orgánu s námitkami žalobce muselo být rozhodnuto až soudem, který by věc vrátil k dalšímu řízení.
Pokud bychom se důkladně zabývali pojmem “plně uspokojen” ve výše uvedených případech, je rovněž možné dojít k podrobnějšímu rozlišení a vytvoření určitých kritérií mezi oběma výše naznačenými krajními variantami. V takovém případě bychom brali v potaz přesné znění žalobních bodů, kterými žalobce napadá rozhodnutí o neudělení azylu a v jejich kontextu vyhodnocovali, zda by pokračováním řízení (a následným novým rozhodnutím) byl plně uspokojen. Pokud totiž žalobní body budou procesního charakteru, tedy že žalovaný nedostatečně zjistil skutkový stav, neobstaral si dostatek relevantních informací či důkazů apod., pak lze pokračování v řízení (bez dopředu definovaného výsledného rozhodnutí) považovat jednoznačně za plné uspokojení, protože jinak než dalším řízením se správní orgán nápravy (ani po rozhodnutí soudu) nedobere. Obdobný případ by nastal v případě, kdy žalobce napadá nesprávný postup správního orgánu, například dle jeho názoru nepodložené zastavení správního řízení, kdy nápravu lze zjednat opět pouze pokračováním řízení a není možné předjímat jeho výsledek. Naopak pokud žalobce napadá pouze právní vyhodnocení daného případu, pak by bylo možné uvažovat o variantě, že plně upokojen je pouze v případě opačného rozhodnutí – tedy udělení azylu, pokud by toto bylo možné na základě stávajících shromážděných podkladů.
Druhou částí problému pak je právní podklad nového rozhodnutí ve věci a jeho podoba. Jelikož zákon o azylu s touto situací nepočítá, je nezbytné použít ustanovení správního řádu – konkrétně jeho § 66. V něm je řečeno, že podnětu účastníka řízení k přezkoumání rozhodnutí může v plném rozsahu vyhovět i správní orgán, který rozhodnutí vydal, netýká-li se rozhodnutí jiného účastníka řízení nebo souhlasí-li s tím ostatní účastníci řízení. Otázkou v tomto případě zůstává, zda je možné považovat žalobu ke krajskému soudu za podnět účastníka řízení k přezkoumání rozhodnutí. Ve spojení s § 62 s. ř. s. a jeho účelem je tento postup dle mého názoru plně na místě, protože se jedná o přezkoumání pravomocného rozhodnutí v mimoodvolacím řízení (4). Dle § 66 správního řádu pak žalovaný správní orgán může vydat nové rozhodnutí, které bude obsahovat výrok, že původní rozhodnutí se zrušuje a v řízení k žádosti o azyl se pokračuje. Tímto postupem bude v plném rozsahu podnětu účastníka vyhověno, jelikož ten se v petitu žaloby právě tohoto postupu domáhá. V kontextu § 62 odst. 1 s. ř. s. pak tento postup dle mého názoru nebude novým (meritorním) rozhodnutím, ale jiným úkonem.
Pokud bude takovým postupem vyhověno všem podmínkám stanoveným v § 62 s. ř. s., soud řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu zastaví a řízení bude pokračovat u tohoto orgánu. Z hlediska praktického by pak bylo velmi žádoucí, aby se v této věci ustálila (resp. vytvořila) soudní praxe, čímž by následně mohlo dojít k zrychlení řízení i snížení jeho finanční náročnosti.
Poznámky: