VEŘEJNÁ SPRÁVA | TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY |
číslo 1 - 2 |
téma |
Ing. Karel Vodička,
Praha
V červenci minulého roku byl uveřejněn (Veřejná správa, č. 29/2003) odborný článek zabývající se majetkem krajů, měst a obcí. V článku bylo naléháno na správce obecního majetku, aby pracovali systematicky, dlouhodobě a koncepčně. Teoretickou základnou moderní správy majetku je zásada chápání procesu správy majetku v obecné rovině, v celku, integrálně, systémově a především dlouhodobě v horizontu plánu životnosti objektu (více jak deset let).
Uvedené odborné (projektové) přístupy k majetku mají přednost před řízením operativním, nahodilostním, atomizovaným bez možnosti procesy chápat, systemizovat, standardizovat, modelovat a v konečném důsledku optimalizovat. Markantní rozdíly mezi operativním a projektovým (dlouhodobým)řízením správy je možné vysledovat z řady ekonomických ukazatelů – nákladů na provoz, údržbu a opravy (reprodukci) majetku.
Zahraniční prameny hovoří o úspoře 30–40 procent na provozních nákladech po dobu užívání majetku a také (např. DIN 18960) o 680–880 procentech nákladů na provoz a údržbu v porovnání s pořizovací cenou.
Realizovat novou investiční výstavbu u obcí mimo objekty technické infrastruktury a oprav, které jsou vyžadovány správními orgány v rámci harmonizace stavebně–technických předpisů na podmínky v EU a objektů pro děti, seniory a tělesně postižené osoby je v současné době velmi problematické. Není důležité, dokonce ani složité, jakkoliv náročnou nemovitost realizovat (kryté bazény, sportovní haly), ale následně ji po desítky let optimálně provozovat.
V Jihlavě je sídlo kraje Vysočina a Evropy
Před řadou let si někteří pracovníci (tenkrát ještě na magistrátu města Jihlavy) pohrávali s myšlenkou zavedení moderních metod Projekt Managementu pro správu obecního majetku. Tyto teorie o procesním integrovaném a dlouhodobém přístupu ke správě majetku byly mimo jiné “infiltrovány” zvnějšku bilaterárním vzdělávacím projektem holandských municipalit MATRA I.
V téže době byla také schválena vyhláška č.40/2001 o účasti státního rozpočtu na financování programů reprodukce majetku (ISPROFIN). V této vyhlášce se poprvé hovoří o nové plánovací (programové) disciplině – projektovém řízení (Projekt Management). Zásadní změny od operativního k systémovému a dlouhodobému přístupu u správy majetku nejenom při investiční výstavbě, ale i provozování staveb, nacházejí první příznivce. Privatizační vlny opadají a obcím přesto zůstává majetek, se kterým je nutné hospodařit. Ve stejnou dobu na náš trh vstupuje řada moderních zahraničních softwarů se zaměřením na Facility Management (řízení obslužných procesů při správě majetku) v anglickém a německém uživatelském prostředí. Při modernizaci svých produktů nepolevily ani všem projektantům již delší dobu dobře známé CADové SW (AutoCAD, ArchiCAD - programy pro projektování ve vektorové, digitální podobě). Dalším vstupem je zdomácnění řady databázových programů postavených na systémech GIS ať pro lesnictví, životní prostředí či zemědělství.
Státní úředníci velmi neradi přiznávají, že poslední kapkou do snah o zpřehlednění evidence o majetku a jeho “vzniku”, kterou je záhodno brát v potaz, jsou “neúnavné” kontroly investičních programů a projektů Nejvyšším kontrolním úřadem (NKÚ), které téměř vždy konstatují jedno a totéž: zanedbání přípravné fáze procesu výstavby (akcí reprodukce majetku, tedy i oprav a údržby majetku).
Podhoubí pro “vyklíčení” ojedinělé myšlenky pro zahájení prací na moderní správě majetku kraje je pravděpodobně dokonáno moderní podporou IT, která byla dána do vínku tvořícímu se kraji Vysočina. To vše a politická podpora nevyzkoušenému modelu správy majetku bylo zrozeno pod jménem EMA (pracovní název projektu Evidence a pasport nemovitého majetku Kraje Vysočina “EMA”). Tedy to, že ředitelka Kraje Vysočina pozvala v listopadu loňského roku do kongresového centra kraje na setkání pracovníky majetkových odborů krajských úřadů ČR k prezentaci nového produktu evidence nemovitého majetku kraje Vysočina, bylo pro řadu odborníků z této oblasti “nepochopitelné”. Nepochopitelná je i skromnost tvůrců pracovního týmu kraje nejrozsáhlejšího pilotního projektu územně samosprávního celku ve východní Evropě.
XML, SOAP, GIS, MSSOL, SOL, digitalizace a vizualizace
Základním jádrem systému je T-Wist - týmový webový informační systém. Tento systém integruje jednotlivé komponenty informačního systému v jednom uživatelském prostředí. K tomuto účelu využívá standardní inter(intra)netové technologie. Uživatelské prostředí představuje běžný webový prohlížeč (MS Internet Explorer, Netscape). Základem bezpečnosti jsou přístupová práva definovaná na úrovni operačního systému kombinovaná s právy přidělenými jednotlivými aplikacemi či databázemi.
Zvolená technologie umožňuje začlenit i přímé publikování vybraných informací na externích webových stránkách uživatele.
V budoucnu bude možné pružně provést jakékoliv aplikační úpravy dle požadavků uživatelů bez nutnosti přeprogramovávání jádra systému, což významně příznivě ovlivňuje případné budoucí náklady na další rozvoj systému.
Základními součástmi SW je evidence a pasport nemovitého majetku kraje, který obsahuje položkový přehled nemovitého majetku s uvedením popisu a identifikace nemovitosti - např. adresa, datum pořízení, pořizovací cena, nabývací titul, s vazbou na údaje katastru nemovitostí, územního členění, případně organizačního začlenění dle rozpočtové skladby a číselníků organizací zřizovaných krajem, kterým je majetek svěřen do správy. Základní evidence je rozšiřována (i postupně) do podoby pasportu jednotlivých entit nemovitého majetku (pasport areálů či jednotlivých budov v členění na stavební prvky). Úroveň a podrobnost informací vedených v této evidenci závisí na mnoha faktorech a byla stanovena v úvodní analýze předcházející vlastní realizaci (v budoucnu ji bude možné dále modifikovat či rozšiřovat). Ideálně s využitím vzdáleného přístupu je velmi jednoduché tuto strukturu i modifikovat podle případného vývoje požadavků uživatelů.
Pasport jednotlivých součástí nemovitého majetku je další úrovní rozvíjející základní evidenční údaje o objektech. Jedná se o další informační úroveň systému, který se koncovému uživateli jeví jako jedna kompaktní aplikace propojená vnitřními odkazy. Součástí podrobnějších informací o objektech nemusejí být pouze informace databázové, ale velmi často jsou k objektům navazovány i jakékoli jiné elektronické informace – například fotografie, videa, další dokumenty, z nichž některé mohou být publikovány i na veřejných webových stránkách. V tomto ohledu lze v plné míře využít možností webových technologií a ke každému zájmovému objektu navázat jakékoli elektronicky využitelné informace.
Pro zajištění vnitřní standardizace vstupů a tam,kde je využíván externí zdroj informací (např. SPI), je jako vlastnost objektu vedena pouze identifikační položka (např. číslo parcely) a aplikace v systému si již samy zprostředkují dynamický přenos dalších informací aktuálních vždy v okamžiku žádosti o jejich poskytnutí. Tam, kde to bude účelné či žádoucí, jsou informace plněny z číselníků (správní členění, organizace) či odkazem do základních registrů (parcela, adresa).
Systém umožňuje práci s daty převzatými z Českého úřadu zeměměřičského a katastrálního, tj. především s informacemi o parcelách, jejich vlastnících a právních vztazích s nimi spojených ve vazbě na evidovaný nemovitý majetek kraje.
Další výhodou systému je řízení přístupu k datům o nemovitém majetku kraje (a dodávanému systému jako celku) ve vazbě na organizační strukturu úřadu tak, aby bylo možno v budoucnu obdobným způsobem řídit přístup i k dalším datům a aplikacím krajského úřadu a podpora zamezení duplicitního vedení organizační struktury v informačním systému krajského úřadu – možnost řízení přístupu k datům a aplikacím ve vazbě na telefonní seznam úřadu, případně personální a mzdovou evidenci úřadu. Vysoký stupeň integrace umožňuje selektivní výstup informací na webové stránky kraje, odbory krajského úřadu prostřednictvím intranetu. Publikace vybraných informací na webových stránkách kraje budou samozřejmou funkcí systému.
Umožnění dálkového přístupu k pořizování dat organizacemi kraje je jednou ze základních a samozřejmých vlastností informačních systémů založených na webových technologiích. Tohoto vzdáleného přístupu je využíváno nejen pro uživatelský přístup k aplikaci (včetně editace dat pro autorizované uživatele), ale i ke správě systému, zásahům v případě provozních problémů a v neposlední řadě i k úpravám vlastní aplikace a jejímu dalšímu vývoji bez finanční a časové zátěže spojené s cestami a pracemi na místě instalace. Správa a údržba majetku má “vzorné” zpracování. Dává přehled o využití majetku tj. informace vztahující se k pronájmu majetku, výpůjčce majetku, věcným břemenům, včetně informací souvisejících s textem smluvního ujednání, projednání v orgánech kraje, přehledy placení souvisejících daní, přehled pojištění nemovitostí, agregované informace o movitém majetku, tj. pořizovací a zůstatková cena dle jednotlivých organizací zřizovaných krajem a v členění skupin majetku dle účetních postupů.
Osobně si nejvíce vážím možnosti tvorby manažerských selektivních výstupů – tabulek, grafů, tvorby manažerských výstupů, tj. výstupy pro řízení údržby a oprav, sledování stavebních akcí v čase a v členění, historie akcí, strategické plánování, provádění plánu rozpočtu v členění položek priorit, automatická evidence prohlídek a servisů a multikriteriální výběry, statistické vyhodnocování údajů s vazbou na řízení souvisejících procesů. Dodané technologie umožňují i v tomto směru implementovat téměř jakékoli představy.
Klientské prostředí je možno přizpůsobit grafickým a technickým zvyklostem zavedeným ve webových stránkách každého zákazníka.
V “ryze českých specifických” podmínkách nebývá samozřejmostí možnost přímého propojení na spisovou službu (PVT Fénix) a zvláště na ekonomické agendy, mezi které patří účetnictví, příjmy, personalistika. Uvedené řešení je pro tyto moduly také připraveno. Dodaný SW integruje jednotlivé komponenty informačního systému v jednom uživatelském prostředí (viz obr.1).
Dobrá rada nad zlato
Dlouhodobé projekty bude nutno “digitálně přečíst” i po padesáti a více letech. S řadou kritérií pro posouzení vhodnosti projektů u správy majetku se u uvedeného příkladu setkáváme “za pochodu”. Kraj Vysočina má zajištěny velmi důležité standardy.
Standardní uživatelské prostředí na principu www prohlížeče, minimální nároky na zaškolení obsluhy, jednotné uživatelské prostředí, minimální nároky na hardware koncového uživatele na straně klientů (není třeba nic instalovat), otevřenost, flexibilita, modularita, komunikativnost a přenesení veškeré funkcionality aplikace na server.
Mimořádně důležitým požadavkem je soulad s koncepcí a využití komplexní datové báze IS Krajského úřadu kraje Vysočina a možnosti využití volně šiřitelných technologií a řada dalších podmínek na bezpečnost systému. Osobně jsem “zaskočen”rychlostí implementace a minimálními nároky na údržbu systému. Jednoduchost uživatelského prostředí je možné posoudit z výřezů programu EMA (viz obr.2).
Samotná pasportizace bude zahájena v návaznosti na vektorová data z katastru nemovitostí, což usnadňuje identifikaci objektu v prostoru (viz obr. 3 a 4).
Mráz přichází z Pražské kotliny
Vytvoření architektury evidence nemovitého majetku a následné optimalizace procesů není možné očekávat od právníků na majetkových odborech, kteří se zabývají sice důležitým právním prostředím nabývání, pronajímání či věcnými břemeny k majetku. Tyto činnosti jsou pouze tou menší částí majetkového procesu, na jehož konci je optimalizace správy a podstatné ovlivňování demografie regionu.
Hlavní Město Praha a Středočeský kraj je nutné z hlediska hospodaření s majetkem pojímat jako jeden celek - Praha City a Praha Country (Středočeský kraj). Každodenní pohyb obyvatel v rámci tohoto regionu za zdravotními službami, bydlením, školstvím, kulturou, tělovýchovou a konec konců za prací má nadregionální charakter. Zrušit ortopedické oddělení nemocnice v Kladně znamená vyvolat krizi tohoto úzkoprofilového oboru v některé z nemocnic v Praze. Je nutné si uvědomit, že do různých analýz dodávají informace právě pasporty správců majetku. Provázanost evidencí obou územních celků ve vztahu k informacím například o počtu lůžek či míst ve školách znamená přijmout jednotnou filozofii, definice, číselníky, tedy jednotný systém evidence majetku jak pro Středočeský kraj, tak pro hlavní město Prahu.
Je tedy zřejmé, že paralelně s činnostmi majetkových právníků, jejichž práci s narovnáním vlastnických vztahů k majetku krajů či Prahy odhaduji na desítky let, se musí zahájit evidence majetku nikoliv zdola (z podkladů příspěvkových a jiných organizací), nýbrž z obecné nadregionální roviny.
Tento poznatek je podepřen teorií o nemovitostech, jež jsou zbožím, které je dáno místem, vlastníkem a procesy. Tento abnormální druh nehnutelného zboží je externalitou pro vlastníka, potažmo odborného správce, a další úvahy o hospodaření s tímto majetkem.
Workshop na pokračování
Standardizace evidence majetku, přinejmenším při využívání jednotných číselníků, názvů objektů, číslování objektů, místností a podlaží, umožňuje v budoucnosti vytváření normativních ukazatelů, které jsou u neziskových organizací (příspěvkových organizací) podmínkou srovnatelnosti údajů i pro centrální orgány. Tato poznámka mezi řádky patří zvlášť na účet ziskových/neziskových příspěvkových organizací – nemocnic, jejichž nadbytečná kapacita v ČR je pro majetkáře těžkým oříškem. Povšiml jsem si na setkání toho, že za tohoto stavu není vhodné si “lámat zuby” na nemocnicích. Dokonce ani z diskuse nebylo zřejmé, zda je lepší provozovat nemocnice v krajem pronajatém majetku příspěvkové organizaci(nemocnici) či zcela jinak.
Nejnevhodnějším ze všech řešení z hlediska správy majetku je vytvářet z majetkových či finančních odborů kraje nové “mini ministerstvo financí”, které delimituje všechny činnosti správy na příspěvkové organizace s vidinou zavedení tzv. miniISPROFINU (Krajfinu) a ponechat hospodaření s majetkem na ředitelích škol či ředitelkách domovů důchodců. Jejich kvalifikace k sepsání MINI - Investičního záměru pro přidělení prostředků na opravy a údržbu majetku je iluzorní a takové rozhodnutí je neodborné.
Centralizace informací o správě majetku je předpokladem pro odbornost a standardizaci správy majetku, kde obdobně jako na KÚ Vysočina mohou pracovat autorizovaní technici a inženýři, kteří jediní mají oprávnění k rozhodování o druhu opravy.
Doby, kdy krejčí je prezidentem a ředitel odborného zemědělského učiliště je Projekt Mananager na správu majetku, by měly být dávno překonány.
Majetek krajů (mimo majetek hl.m. Prahy) představuje účetní hodnotu ve výši kolem 100 miliard korun. Stovky příspěvkových organizací krajů (školy, domovy důchodců, LDN, nemocnice, sportovní areály, kulturní objekty a nespočetná řada dalších objektů) nemohou mít stovky kvalifikovaných autorizovaných odborníků.
Správa majetku je nová odborná multifunkční manažerská disciplina s přesahem do technických a společenských věd, která v hmotné rovině zajišťuje udržitelný a kvalitní rozvoj regionu.
Téměř všechny aspekty odborné správy majetku, byť některé ve svých prvopočátcích, jsou na Vysočině k vidění.
Literatura
Beran, Frnková, Hačkajlová, Jilemnická, Tománková – Harmonizace činností engineeringu s EU, ČVUT Praha 2003
NKÚ, Postup kontroly programů a projektů zaměřených na reprodukci majetku pořízeného s účastí státního rozpočtu
Doc.Ing.Hačkajlová, Stavební ekonomika,ČVUT, Praha 1996