Mgr. Bc. Dalibor Nový,
Kladno

Ke smluvnímu vyjádření
úhrady nákladů za výkon přestupkové agendy

Zajišťování výkonu přenesené působnosti ve věcech přestupků jednou obcí pro jinou obec není v českém právním řádu žádnou novinkou. Od poloviny loňského roku však - na rozdíl od dřívější úpravy - mohou obce za tímto účelem uzavírat pozitivním právem aprobované veřejnoprávní smlouvy. Od této skutečnosti se odvíjí i tento příspěvek, jenž je postřehem a současně kritickým zamyšlením nad výkladovými obtížemi pramenícími z terminologických nuancí, které se v těchto smlouvách objevují a mohly by se stát předmětem sporu.

V úvodu se lze letmo ohlédnout za § 23 již neplatného zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), jenž ve spojení s ustanovením § 53 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, dával okresnímu úřadu pravomoc, aby v případě, kdy u příslušné obce nejsou vytvořeny podmínky pro projednávání přestupků, opatřením určil, že tuto působnost bude vykonávat pověřený obecní úřad, v jehož územním obvodu se příslušná obec nachází, pokud ovšem sama neuzavře dohodu o zabezpečení projednávání přestupků jinou obcí. Tento podmíněně nařizovací režim ve věcech přestupků de iure přetrval i po přijetí - z hlediska posilování samosprávných prvků progresivního - zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), neboť ustanovení § 53 odst. 2 přestupkového zákona bylo zrušeno až zákonem č. 62/2002 Sb. Teprve následující novelizace § 63 obecního zřízení zákonem č. 313/2002 Sb. již ode dne jeho vyhlášení (12. 7. 2002) obcím umožnila uzavírat za účelem transferu výkonu přenesené působnosti (tj. státní správy) na jinou obec veřejnoprávní smlouvy. Čímž, mimochodem, byl institut těchto dohod správněprávního charakteru, rozpracovávaný dosud spíše učebnicově a teoreticky, vtažen do praktického právního života (srov. ustanovení § 63 až 66e obecního zřízení).

Zevšeobecňující poznatek o tom, že veřejnoprávní smlouvy našly živnou půdu právě v oblasti zajišťování výkonu státní správy ve věcech přestupků, lze dovodit ze zhruba sto třiceti smluv tohoto typu uzavřených jenom mezi obcemi na území Středočeského kraje a publikovaných v letošních prvních sedmi částkách Věstníku právních předpisů Středočeského kraje. Další výklad bude čerpat pouze z textů těchto smluv.

Ačkoliv podstata veřejnoprávních smluv podle § 63 obecního zřízení prvořadě záleží v konsensu smluvních stran o předmětu plnění a vzájemných právech a povinnostech, smluvní volnost je zákonem v několika směrech potlačena, zejména pokud jde o:

• vymezení smluvních stran. Veřejnoprávní smlouvu mohou uzavřít pouze obce, jejichž orgány vykonávají přenesenou působnost ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností, a tudíž i ve stejném správním obvodu kraje.

• předmět smlouvy. Orgány jedné obce mohou vykonávat pro orgány jiné, popř. jiných obcí, jen státní správu v celém nebo vymezeném rozsahu, přičemž předmětem smlouvy nemůže být přenesená působnost, která je na základě zákona svěřena orgánům jen některých obcí.

• režim uzavření (nabytí účinnosti) smlouvy. K uzavření smlouvy je třeba souhlasu krajského úřadu, který je vydáván v přenesené působnosti formou rozhodnutí ve správním řízení podle správního řádu, s možností odvolání se proti rozhodnutí i jeho přezkoumání soudem na základě správní žaloby. Zásadní je, že veřejnoprávní smlouva je uzavřena a nabývá účinnosti teprve dnem, kdy rozhodnutí krajského úřadu o udělení souhlasu s jejím uzavřením nabylo právní moci (1).

Zákon o obcích dále specifikuje některé formální i obsahové náležitosti veřejnoprávní smlouvy jako esenciální podmínky její existence. Kromě samozřejmého požadavku souladnosti se zákony a jinými právními předpisy je to písemná forma, vztahující se i na veškeré její změny (2).

Obligatorní požadavky na obsahové náležitosti se vyčerpávají označením účastníků smlouvy, vymezením doby trvání smlouvy, určením rozsahu přenesené působnosti, kterou budou orgány obce vykonávat pro orgány jiné obce (jiných obcí), a konečně stanovením způsobu úhrady nákladů spojených s výkonem takto stanoveného rozsahu přenesené působnosti. Zákonný předpoklad úplatnosti smluv zřejmě koresponduje s tím, že uzavřená smlouva není titulem k převodu příspěvku, resp. jeho alikvotní části na výkon přenesené působnosti (viz § 62 obecního zřízení), jako v případě podle § 65 odst. 1 obecního zřízení, kdy se tak ovšem děje autoritativním zásahem krajského úřadu. Obec vykonávající přestupkovou agendu pro jinou obec (nebo více obcí) tak vzniklý deficit má kompenzovat stanovením způsobu úhrady nákladů (a logicky i jejich vyčíslením). Automatickým příjmem rozpočtu vykonávající obce, i když to ne všechny smlouvy zakotvují, se nepochybně vždy stávají správní poplatky a výnosy z pokut.

Třebaže je na první pohled patrné, a praxe to v podstatě potvrzuje, že takto musejí vznikat smlouvy víceméně formulářového rázu (dost možná i podle doporučeného vzoru), které se navzájem nebudou zásadně odlišovat, právě posledně jmenovaný a zřetelně nejdůležitější obsahový požadavek na stanovení způsobu úhrady nákladů částečně tuto tezi vyvrací, neboť se do znění jednotlivých smluv o zajišťování výkonu přenesené působnosti ve věcech přestupků promítá téměř pokaždé jinak. Předmětné smluvní články obsahují rozličné a evidentně zavádějící formulace, čímž se mohou stát potenciálním zdrojem nedorozumění a sporů mezi obcemi.

Po vesměs standardizovaném “Za výkon předmětu smlouvy v určeném rozsahu poskytne objednatel ze svého rozpočtu vykonavateli na jeho účet" se v nich např. praví:

• “příspěvek ve výši 800 Kč ... za každý oznámený přestupek. Vyúčtování příspěvku bude prováděno čtvrtletně..."

• “příspěvek ve výši 500 Kč za každý oznámený přestupek spadající do správního obvodu obce... Vyúčtování příspěvku bude prováděno pololetně..."

• “příspěvek na výkon státní správy ... jedenkrát ročně. Příspěvek je stanoven částkou 200 Kč za každý oznámený přestupek spadající do správního obvodu obce..."

• “příspěvek ve výši 300 Kč ... za jeden přestupek. Příspěvek je splatný čtvrtletně..."

• “částku ve výši 500 Kč ... za každý jednotlivý případ převzetí a řízení o přestupku, a to do 14 dnů po vystaveném vyúčtování vykonavatelem."

• “příspěvek ve výši 800 Kč za jedno zahájené přestupkové řízení. O zahájení přestupkového řízení město uvědomí písemně obec a obec do 15 dnů poskytne příspěvek..."

• “příspěvek ve výši 300 Kč za každý projednaný přestupek. Údaje o projednaných přestupcích za kalendářní rok poskytne obci příslušný odbor Městského úřadu..."

• “příspěvek ve výši 200 Kč ... za každý projednaný přestupek a prokazatelné náklady spojené s projednáváním přestupků. Příspěvek bude poskytován průběžně v pravidelných čtvrtletních splátkách ..."

• “příspěvek ve výši 500 Kč ... za každý projednaný případ v rámci přestupkového řízení ... vždy jedenkrát za pololetí běžného roku."

• “Náklady ... budou fakturovány pololetně na základě předloženého výkazu projednaných přestupků. Cena bude stanovena smluvně podle náročnosti řízení v samostatném ceníku, který tvoří přílohu této smlouvy a bude v případě potřeby aktualizován vždy ke dni 31. 12. kalendářního roku."

• “příspěvek ve výši 1000 Kč/postoupený přestupkový případ (příspěvek bude poskytován na základě vyúčtování města jednou za pololetí)."

• “příspěvek ve výši 500 Kč za každý postoupený přestupek. Příspěvek bude poskytován průběžně za projednání přestupku."

• “příspěvek ve výši 2000 Kč. Příspěvek se poskytne do 15 dnů ode dne, kdy rozhodnutí ... o udělení souhlasu s uzavřením této smlouvy nabude právní moci."

• “ročně příspěvek ve výši 5000 Kč. Příspěvek se poskytne do 30 dnů ode dne, kdy rozhodnutí ... o udělení souhlasu s uzavřením této smlouvy nabude právní moci."

• “příspěvek ve výši 1000 Kč/měsíc ... splatných vždy k desátému dni v příslušném kalendářním měsíci od uzavření této smlouvy. Skutečné náklady budou na konci příslušného kalendářního roku doúčtovány podle skutečnosti a eventuální přeplatek z jednoho roku bude převeden na rok další pro jednotlivou obec a v případě, že nepostačí paušální poplatek obce, tato obec doplatí skutečné náklady v roce."

• “jednorázový paušální příspěvek ve výši 1000 Kč, který je splatný do 30 dnů ode dne, kdy rozhodnutí ... o udělení souhlasu s uzavřením této smlouvy nabude právní moci a dále příspěvek ve výši 300 Kč za každý jednotlivě projednávaný přestupek, který je splatný čtvrtletně ... na základě oznámení města o počtu projednaných přestupků."

• “příspěvek ve výši 200 Kč za každý spis s číslem jednacím."

Podtrženo sečteno, co ustanovení smlouvy, to originální a pozoruhodná konstelace rozpětí výše částek, splátkových kalendářů, a co především, odlišně specifikovaných rozhodných okamžiků pro vznik platební povinnosti. V různých stylistických obměnách se totiž vyskytuje v podstatě osmero modelů přispívání:

1. za každý oznámený přestupek;

2. za každý projednaný přestupek;

3. za jeden přestupek;

4. za jedno zahájené přestupkové řízení;

5. za každý jednotlivý případ převzetí a řízení o přestupku;

6. za každý postoupený přestupek (i s možností poskytování příspěvku průběžně za projednání přestupku);

7. platba paušálního příspěvku, s možností následného doúčtování, eventuálně v  kombinaci s příspěvkem za každý jednotlivě projednávaný přestupek;

8. za každý spis s číslem jednacím.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 43/2003.

1. Takového souhlasu je třeba i k veškerým změnám smlouvy. Krajský úřad je také povinen zrušit smlouvu, pokud byla uzavřena v rozporu s právními předpisy nebo se s nimi do rozporu dostane, k čemuž by ovšem - teoreticky vzato - vzhledem k jeho úloze schvalovatele ani nemělo dojít. Smlouvy podle § 63 může zrušit též Ministerstvo vnitra. Proti rozhodnutí těchto orgánů je odvolání vyloučeno, ale jsou přezkoumatelná soudem.

2. Písemná forma je ostatně nezbytná k povinnému zveřejnění smlouvy jednak na úřední desce obce, která je její smluvní stranou, ve Věstníku právních předpisů kraje, jakož i z důvodu přístupnosti smlouvy každému na obecním úřadu smluvní obce.