VEŘEJNÁ SPRÁVA   TÝDENÍK VLÁDY
ČESKÉ REPUBLIKY
číslo 39
    j e d i n ý  č e s k ý   t ý d e n í k  p r o  s t á t n í  s p r á v u  a  s a m o s p r á v u

zahraničí

Martina Jalovecká, Aleš Pecka,
Odbor modernizace veřejné správy MV ČR

Výroční konference NISPAcee:
Zvyšování vládních kapacit

Letos na jaře uspořádala organizace Network of Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe (NISPAcee) ve spolupráci s Národní školou politických studií a veřejné správy v Bukurešti konferenci Zvyšování vládních kapacit: výzvy, jímž čelí země střední a východní Evropy. Šlo v pořadí již o jedenáctou výroční konferenci a zúčastnilo se jí rekordních 270 účastníků ze 37 zemí Evropy a amerického kontinentu.

V zemích bývalého východního bloku se setkáváme s různými typy reformních procesů, respektive s jejich “stádii”. Vyznačují se v zásadě třemi modelovými situacemi: institucionalizací, transformací a modernizací (1). Institucionalizace popisuje fázi formování či vytváření institucí správního systému, pojem transformace se vztahuje ke změně struktury systému a modernizace označuje změnu vnitřního fungování systému. Zatímco země Společenství nezávislých států či země západní části Balkánského poloostrova se stále ještě víceméně nacházejí ve fázi institucionalizace, země střední a východní Evropy již většinou procházejí fází transformace svých systémů. V těchto zemích bylo v minulém desetiletí rovněž možné zaznamenat úsilí o zlepšení výkonnosti vlády. Mnoho zemí zde dosáhlo zlepšení kvality vládnutí, stavu v oblasti vlády zákona a v některých sektorech veřejné správy i zlepšení produktivity. Uvedené kroky řada zemí činila s vidinou možnosti blízkého přistoupení k Evropské unii. Před některými zeměmi regionu však stále stojí výzvy k posílení transparentnosti a otevřenosti veřejného i soukromého sektoru, nevládních organizací a trhu. Těmito znaky se vyznačují systémy v transformačním období, zatímco většina budoucích nových členských zemí EU stojí už dnes před úkolem realizovat reformy zaměřené na modernizaci, jejichž cílem je změna vnitřního fungování systému a které v západoevropských zemích probíhají již přes dvě desetiletí.

Zřízení nových institucí ale samo o sobě nepostačuje k realizaci reforem a inovací. Nahrazení struktur v minulosti existujícího systému modelem novým je obtížný úkol, ve kterém je potřeba, aby nový řídící model nahradil dřívější model fungování, kde úředník pouze sleduje direktivy, směrnice a příkazy. Takovýto model již dnes nevyhovuje potřebám inovace, flexibility a novému chápání role státu.

Pojem vládnutí, který zahrnuje v nejširším pojetí způsob, jakým je vykonávána veřejná moc v dané zemi, znamená nejen proces, kterým je vybírána, kontrolována a v případě neúspěchu nahrazována vláda, ale obsahuje i schopnost vlády efektivně formulovat a naplňovat naléhavé politiky. Znamená také respekt ze strany státu i občanů k existujícím institucím, které určují a řídí hospodářské a sociální vztahy mezi nimi. Instituce a tradice neovlivňují charakter vládnutí samy. Dalším faktorem jsou právě konkrétní lidé, kteří za nimi stojí a tyto hodnoty hájí.

Problematice zlepšení správní kapacity ústřední státní správy v zemích střední a východní Evropy se věnovalo i jedno ze dvou hlavních pracovních sezení organizovaných v rámci konference.

Druhé pracovní sezení se pak zaměřilo na problematiku vládních kapacit na úrovni regionální a místní.

Na prvně jmenovaném fóru byly prezentovány především případové či komparativní studie věnované zkoumání toho, do jaké míry jsou ústřední státní správy v zemích střední a východní Evropy schopny a institucionálně vybaveny reagovat a řešit stávající problémy i nové výzvy (globalizace, vstup do EU, politický a sociální vývoj ve společnosti). V mnoha případech byly konstatovány patrné nedostatky v úsilí o dosažení zřetelné změny a zlepšení situace. Vzhledem k důležitosti tématu, který zatím jakoby unikal dosavadní pozornosti či se objevoval pouze v pozadí jiných témat, se přítomní shodli, že by si tato problematika zasloužila soustavnější výzkum. Byl proto odsouhlasen vznik nové pracovní skupiny.

Na konferenci dále proběhlo zasedání již sedmi dříve ustavených pracovních skupin, do kterých se účastníci konference rozdělili na základě svého členství nebo profesního zájmu a zaměření. V rámci pracovních skupin se diskutovaly dílčí aspekty hlavního tématu konference: politicko-správní vztahy, kvalita veřejné správy, prevence korupce, demokratická správa v rámci multietnických společenství, finance a účetnictví, e-Government a management zdraví. Práce ve skupinách i na setkáních probíhala formou veřejných prezentací a diskusí.

Pracovní skupina pro kvalitu ve veřejném sektoru

V pořadí již čtvrté setkání pracovní skupiny bylo věnováno identifikaci nových přístupů v oblasti měření kvality. Pozornost byla věnována především přístupům, které jdou nad rámec primárního cíle zlepšení úrovně kvality poskytované služby. Takováto širší perspektiva usiluje i o zachycení toho, jak poskytovatel veřejné služby naplňuje své politické a společenské úkoly v interakci s externími zájmovými skupinami, tj. veřejností, která je definována či členěna podle různých kritérií. Příspěvky pro letošní setkání pracovní skupiny se zaměřily na měření kvality v rámci správního procesu, měření kvality životních podmínek obyvatel na místní a regionální úrovni, měření dopadu decentralizace pravomocí na místní samosprávnou úroveň s ohledem na dobrou správu (governance) a mezinárodním zkušenostem s měřením dobré správy obecně.

K první oblasti problematiky mj. zaznělo, že měření kvality představuje kontinuální proces. Občan–zákazník nehodnotí pouze samotný výstup (skutečně poskytnutou službu) ale celý proces, v rámci něhož je služba poskytována. Rozměr kvality spočívá v uspokojení očekávání zákazníků prostřednictvím budování a podpory vztahů s nimi a ve zpětném vyhodnocování procesů prostřednictvím zjišťování, do jaké míry se úroveň poskytovaných služeb shodovala s očekáváním občanů. Pro veřejnoprávní organizace, které disponují pouze omezenými finančními zdroji, hraje rovněž důležitou roli to, co by se dalo označit za řízení očekávání – požadavek ozřejmění občanům, co je dosažitelné a v možnostech organizace a co nikoliv. Efektivnímu rozhodovacímu procesu nahrává rovněž rozvoj informačních technologií (IT), které činí informace dostupnějšími – umožňují jak lepší přístup k veřejným službám a informacím, tak i jejich rychlejší poskytování. Užití IT může působit preventivně před špatnými návyky a postupy, ale nemusí mít také žádný efekt - dobré praktiky vládnutí může užívání IT podpořit jen tehdy, když je většina uživatelů schopna využít jejich nabídky a přínosu. Tuto skutečnost proto musí samospráva při volbě komunikace s občany brát v potaz. Důležitou stránkou vedle komunikace externí je i komunikace vnitřní, která má mít za cíl, aby zaměstnanci organizace byli dobře obeznámeni se střednědobou strategií a záměry organizace.

Zajímavý příspěvek z Itálie (autoři Luigi de Bernardis a Maurizio Colacicco) se věnoval problematice měření výkonnosti a kvality služeb na úrovni místních samospráv. Autoři v něm na základě výzkumu doporučovali skloubit za využití modelu vyvážených ukazatelů (BSC) již existující praxi hodnocení kvality služeb na místní úrovni prostřednictvím stanoveného souboru ukazatelů s nově se rozvíjejícím přístupem tzv. “social reporting”. Jedná se o každoroční podávání zpráv se zaměřením na jednotlivé skupiny veřejnosti s přehledem konkrétních opatření učiněných ve prospěch těchto skupin za dané období. Doporučení pramení z toho, že systém sběru finančních údajů nezaznamenával příliš velký úspěch. Samospráva ho považuje pouze za nástroj formální kontroly ze strany centra a celkově je pojímán pouze jako statistická metodologie. Finanční ukazatelé mohou být sice dobrým vodítkem finanční stability samosprávy, ovšem obec například může vykazovat dobré finanční výsledky a zároveň čelit sociálním problémům či zanedbanému životnímu prostřední. Naopak přidaný sociální rozměr dotváří “plastický” obraz situace i potřeb města. “Social reporting” se zaměřuje na jednotlivé zájmové skupiny (např. akcionáři, zaměstnanci, zákazníci, dodavatelé, veřejné agentury) a kroky, které byly ve prospěch těchto definovaných skupin v daném roce vykonány. Spojení měření kvality se systémem kontroly řízení je žádoucí způsob, který umožňuje přihlédnout zároveň ke kvalitě služeb i ke spokojenosti zákazníků.

Další zajímavý příspěvek se týkal zkušeností s fungováním agentur pro poskytování veřejných služeb v Lotyšsku, které zde mohou být vytvářeny na základě zvláštního zákona od roku 2001. Není jistě překvapivé, že je zde aplikován model známý ze skandinávských zemí – agentury fungují jako veřejnoprávní korporace, které jsou pod formálním dohledem ministerstev a vykonávají činnosti k naplnění ministerstvy stanovených cílů. Ty jsou zakotveny v rámci výsledkových smluv mezi agenturou a jí věcně nadřazeným resortem. Za zmínku stojí skutečnost, že největším problémem je zatím slabá kapacita ministerstev v Lotyšsku pro strategické řízení, tj. “umění” stanovit agenturám jasné výsledkové cíle a výkonnostní kritéria ze strany ministerstev. Jednoznačné stanovení těchto cílů totiž není možné bez předchozí formulace střednědobé strategie a v ní obsažených záměrů resortu.

Účinné vládnutí je podmíněno fungujícím vztahem s občanskou společností, tj. především interakcí s těmi občany, kteří jsou si vědomi svých práv a aktivně se zapojují a spolupracují s vládou na rozvinutí čestného, transparentního a účinného vládnutí. Diskutující se shodli, že po technické stránce je participace občanů možná na všech úrovních veřejné správy, problémem je ale jejich nízká motivace a zájem. Z jednání dále vyplynulo, že je potřeba více osvětlovat provázanost či kauzální souvislost mezi kvalitou veřejných služeb a kvalitou života, tj. podmínkami, ve kterých občané žijí. V tomto smyslu je také nutno rozšířit dnes pojímanou definici řízení kvality.

Činnost pracovní skupiny zaměřené na kvalitu ve veřejném sektoru se bude nadále rozvíjet. Na webové stránce www.vus.uni-lj.si/nispa/ jsou k dispozici dosavadní materiály i průběžné informace o pokračujícím výzkumu.

e-Government

Téma tzv. elektronické veřejné správy, e-Government, se s rozvojem informačních technologií stalo velice populárním. Jednání pracovní skupiny se letos zaměřilo na téma “Přiblížení veřejné politiky rozvoji e-Governmentu”. Koordinátory pracovní skupiny byli Theodor Tsekos a Vassilios Peristeras z Centra Spojených národů Thessaloniki z Řecka a diskutovány byly především tři oblasti - národní strategie a politiky pro e-Government, aspekty e-vládnutí, e-Government – rozhodování a hodnocení.

Z referátů vyplynulo, že hlavním úskalím e-Governmentu jsou ve státech střední a východní Evropy za prvé elektronická negramotnost, nedostatek vůle, aktivit a zájmu ze strany občanů, za druhé pak nízká informovanost občanů ze strany veřejné správy doprovázená nedostatečnou vzdělaností úředníků v oblasti informačních technologií. Je proto potřeba získat důvěru občanů v e-Government (“občané musí chtít používat nové technologie a současně musí mít možnost využívat jejich potenciál”) a snížit tzv. demokratický deficit způsobený odcizením veřejné správy občanům. Další faktor oba výše zmíněné jen doplňuje – nedostatek finančních zdrojů pro adekvátní vybavení informačními technologiemi a především chybějící systémy pro správu informací.

Zvláštní kapitolu e-Governmentu zaujímá politické pojetí elektronické správy. Pozornost této problematice věnoval Theodor Tsekos. Zdůraznil, že je potřeba rozlišovat:

Dosud nedoceněné a mnohdy opomíjené je legislativní pojetí e-Governmentu a vztah mezi ním a demokracií. V souvislosti s tím byly zmíněny dva demokratizující principy veřejné správy: princip otevřenosti (otevřené administrativy) a princip politické transparentnosti. Princip otevřenosti je založen na jednotném a spravedlivém přístupu k informacím, na zprůhlednění a zpřístupnění veřejné správy občanům. Princip politické transparentnosti umožňuje prohlédnout procesy uvnitř veřejné správy a odhalit jejich případnou nedostatečnost. Občan nemá mít iluzi veřejné správy, ale znát pravdu o jejím stavu. Dodržování obou principů navíc redukuje zneužití moci veřejné správy a eliminuje korupci. Z toho důvodu by oba principy měly být jasně definovány a měly by se stát kodifikovanými a tedy vynutitelnými pravidly. Legislativně ošetřeny by samozřejmě měly být výjimky v případě tajných a důvěrných informací. Jak potvrdili někteří účastníci pracovní skupiny, věnuje se této problematice právě v kandidátských zemích zatím minimum pozornosti.

Velký zájem vzbudily příklady tzv. dobré praxe z různých států střední a východní Evropy. Zaujal především projekt na zvýšení efektivity veřejné správy “e-města” v Rusku. Průkopnickým městem, které iniciovalo celý proces, se stala Samara se 3,5 milióny obyvatel. Vznikla tam komise IT odborníků, kteří v zájmu rozvoje města a jeho infrastruktury sestavili program na zvýšení efektivity tamní administrativy. Byl uveden do praxe a zahrnoval vytvoření e-dokumentace, informačních bodů pro občany, sociálních “pasů” k vyplácení sociálních dávek, zavedení Internetu ve vzdělávacích institucích, zdarma e-mail na některých místních poštách a rozvoj technické infrastruktury. Pilotní program byl úspěšný a odstartoval projekt “e-města” v celém Rusku, jehož ukončení se předpokládá v roce 2005.

Z prezentací a diskusí pracovní skupiny vyplynulo, že při začlenění e-Governmentu do veřejné správy je v první řadě nutné vypracovat jeho dobrou strategii. Ta by měla zahrnovat organizační a legislativní prvky (ve smyslu svobodného přístupu k informacím a zajištění bezpečnosti informací), efektivní vyžití informačních technologií a lidských zdrojů. Opomenuta by neměla zůstat ani globální, sociální a politické rovina problému a kulturní aspekty dané země. Potvrdilo se tak, že dostupnost informačních technologií je sice důležitým ukazatelem při tvorbě strategie e-Governmentu, nikoli však zásadním. Do budoucna si členové pracovní skupiny dali za úkol definovat akční plán e-Governmentu (založený na komparaci výzkumu provedeného ve vybraných zemích za účelem identifikace systémů, překážek a stinných stránek tvorby národních politik e-Govenrmentu a objevení možných úskalí jejich technického řešení). Zároveň se rozhodli výsledky výzkumu konzultovat s jinými skupinami, zvláště s pracovní skupinou zaměřenou na politicko správní vztahy a obsáhnout tak ve svém doporučení další hlediska problematiky.

Závěry z jednání pracovních skupin v Bukurešti nastínily další úkoly, kterým je třeba se během roku věnovat. Nejen o výsledcích své práce budou představitelé jednotlivých skupin referovat příští rok na dvanácté výroční konferenci v květnu 2004 ve Vilniusu. Téma odráží aktuální události spojené s rozšiřováním Evropské unie směrem na východ a je tedy více než symbolické - Země střední a východní Evropy uvnitř a vně Evropské unie: vyvarování se novému rozdělení. Na adrese www.nispa.sk jsou k dispozici podrobnější informace k  plánovanému programu výroční konference.

Poznámka:

  1. B. Kudrycka : Towards Quality Governance for Sustainable Growth and Development in Central and Eastern Europe, Newsletter NISPAcee (2003), No.2

Organizace NISPAcee se sídlem v Bratislavě byla založena v roce 1994 jako nevládní nezisková organizace zaměřená na identifikaci a poskytování doporučení k řešení problémů v oblasti veřejné správy, kterým čelí země střední a východní Evropy v období své politicko-hospodářské transformace po pádu železné opony a rozpadu východního bloku. Organizace přispívá k rozvoji a vytváření kontaktů mezi odborníky a pracovníky z oblasti veřejné správy za účelem podpory projektů společného výzkumu, vzdělávání a školících programů. V širším pojetí usiluje o zprostředkování a rozvoj vzájemné výměny názorů a zkušeností mezi zaměstnanci ve státní správě, lektory, školiteli, manažery a představiteli z řad nejvyšších politických kruhů. Za touto činností se nachází snaha podpořit rozvoj odpovídajících správních a institucionálních kapacit v zemích tzv. bývalého východního bloku. Hlavní náplň činnosti organizace však ale představuje podpora rozvoje vzdělávacích programů a oborů v oblasti veřejné správy v postkomunistických zemích. Jedná se především o zkvalitnění výuky, vědeckého výzkumu a o podporu rozvoje škol a institutů na mezinárodní úrovni i při působení v jednotlivých zemích. Součástí tohoto obecného úsilí je také podpora rozvoje profesionální veřejné správy v uvedených zemích prostřednictvím šíření dobré praxe z oblasti profesionálního řízení, veřejných politik a “vládnutí”. To je zaměřeno na rozvoj správních kapacit lidského potenciálu ve veřejné správě především na základě zprostředkování kontaktů mezi představiteli státní správy pověřenými otázkami veřejné služby a dalšími představiteli a poradci z řad členských institucí organizace.



Copyright © 2003 Ministerstvo vnitra České republiky
| úvodní stránka |