Ing. David Špaček,
Fakulta ekonomicko-správní Masarykovy univerzity

Právo na informace ve veřejné správě: principy vs. praxe
(část 2)

B/ NEVEŘEJNÉ INFORMACE

Již v předchozí situaci byla představena různorodost i podobnost definování veřejných informací. Bylo také upozorněno na fakt, že obecnost definic musí být posuzována také k množině výjimek z práva na přístup k informacím. Můžeme tak dojít k negativní definici veřejné informace, tzn. k tomu, co veřejnou informací není. Skupinu neveřejných informací představují ve všech vybraných státech takové údaje, které samotné zákony, které upravují obecný rámec přístupu k informacím, a také speciální zákony, které je rozvádějí, ze své působnosti osvobozují. Neveřejnost určitých informací významným způsobem limituje svobodu informací a může být v rozporu s idejemi svobody informací, o kterých bylo pojednáno dříve v souvislosti s ustanoveními o účelu legislativy práva na informace vybraných států.

Ve všech sledovaných státech nemůže být omezení práva na přístup k informacím opodstatněno jinými, než zákonnými důvody, které by ovšem neměly být v rozporu s demokratickými principy obsaženými v ústavních dokumentech toho kterého státu. Tento požadavek vyplývá rovněž z obecně uznávaných principů ústavního práva. Ve všech vybraných zemích je také uplatňována zásada, že pokud pouze část požadovaných dokumentů patří do výjimek z práva na přístup k informacím, část zbývající má být vždy veřejná, tzn. má být po splnění právními předpisy předpokládaných náležitostí zpřístupněna.

Obecné legální dokumenty vybrané pro účely srovnání zakotvují neveřejnost informací formou výjimek z práva na přístup k informacím ("exemptions / exceptions") nebo formou určitého stupně utajení definovaného okruhu dokumentů ("secret / classified"). O neveřejnosti určitých druhů informací lze také někdy rozhodnout na základě ustanovení, která stanovují, že zmíněný "zákon se nevztahuje" na určitý okruh záznamů, nebo které přímo vypočítávají skupinu dokumentů, které nejsou považovány za takové informace, jež mají být doménou veřejnosti.

Je nutné poukázat také na fakt, že různorodost omezení práva na přístup k informacím může někdy vést (a často v praxi vede) až k legislativní nepřehlednosti či vzájemnému odporování si některých ustanovení uvnitř samotných zákonů, což často znemožňuje jednotnou interpretaci ustanovení těchto zákonů při aplikaci práva veřejnou správou a může být vyřešeno až judikaturou ústavních či jiných příslušných soudů nebo samotnou změnou právních předpisů. Tato různorodost klade také zvýšené nároky na související vzdělání všech úředníků veřejné správy a na zákonnost jejich rozhodování. Zvyšuje také nároky na informovanost adresátů veřejné správy o veřejnosti či neveřejnosti informací. Analýza českého právního předpisu bude pro svou důležitost obsažena v samostatné části.

Z textů vybraných zákonů je patrný dvojí charakter legislativy neveřejných informací.

1. První skupina zákonů vybraných států hovoří o výjimkách obecně, většinou bez bližší specifikace. Ponechává tak ohromný prostor pro úpravu formou speciálních zákonů a nesnaží se výjimky z práva na přístup k informacím kodifikovat, obsáhnout do jednoho právního předpisu. Například v Bulharsku jsou objekty státního či úředního tajemství zakotveny v různých primárních a sekundárních právních předpisech a pro současný stav je stále charakteristická jejich materiální a terminologická roztříštěnost (1). Za snahu po určité unifikaci tohoto stavu lze označit judikaturu bulharského ústavního soudu, který stanovil dvě základní kritéria, jež musí limitování přístupu k informacím splňovat - zásada legality (zde se rozumí zákonnost v širším slova smyslu, tzn. soulad s právními předpisy primárními i sekundárními) a veřejného či soukromého zájmu na základě idejí bulharské ústavy.
   Do této skupiny zákonů patří z vybraných dokumentů například právní předpis České republiky, Bulharska, Maďarska, Hongkongu, Spojených států amerických, návrh legislativy Bosny a Hercegoviny či zmíněné nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049 z roku 2001.

2. Druhá skupina se naproti tomu pokouší o určitou kodifikaci těchto výjimek pravděpodobně se snahou snížit stupeň roztříštěnosti této problematiky ve svém právním řádu. Jednotlivé kategorie neveřejných informací potom relativně precizně konkretizují. Všechny vybrané zákony však dále předpokládají zvláštní výjimky vyplývající z dalších zákonů. Právní předpis Kanady například na rozdíl od všech v této skupině často při specifikaci obecnosti využívá ještě formulaci "without restricting the generality of the foregoing", tedy "bez omezení obecnosti následujícího", čímž může ve skutečnosti množina výjimek nabýt daleko větších rozměrů a samotné posuzování vyhovění, resp. nevyhovění v přístupu se pohybuje v širokém prostoru pro volné uvážení příslušného povinného subjektu (v případě Kanady vedoucího veřejného úřadu).
   I když se právě konkrétnost těchto zákonů promítá do obsáhlosti zákonů (některé mají okolo šedesáti stran textu), může tato specifičnost úředníkům zkrátit čas při vyhledávání řady zákonů s různou dobou promulgace, a usnadnit vytváření dříve zmíněné negativní definice veřejných informací. V praxi však je nalezení perfektní negativní definice veřejné informace téměř nemožné kvůli častým změnám v legislativě apod. Do této skupiny lze zařadit z vybrané legislativy právní dokument Finska, Švédska, Kanady, Jihoafrické republiky nebo Irska.

Důležitou součástí neveřejných informací jsou na základě národních legislativ osobní údaje. V některých případech jsou definovány již v základních předpisech těchto států (ústavách), jindy jsou součástí zákonů stanovujících právo na přístup k informacím nebo je pro jejich specifikování přijata speciální zákonná úprava (případ České republiky). Rovněž širokost definicí těchto osobních údajů je různá.

Například v Irsku je úprava osobních údajů svěřena zmíněnému obecnému zákonu o svobodě informací, který tak v sobě spojuje (jako některé jiné v práci uvedené legislativní dokumenty) oblast práva na přístup k informacím a ochranu osobních údajů. Jeho množina osobních údajů je oproti vymezením jiných vybraných zákonů dosti široká. Článek 2 tohoto zákona totiž rozumí osobním údajem informaci o identifikovatelné osobnosti, která
(a) by byla obyčejně známa pouze jí či členovi její rodiny nebo jejím přátelům,

(b) je držena veřejným úřadem pod podmínkou důvěrnosti,
a bez porušení předchozího obsahuje

(I) informace vztahující se ke vzdělání a ke zdravotní, psychiatrické a psychologické historii osoby,
(II) informace vztahující se k finanční situaci osoby,
(III) informace vztahující se k zaměstnání nebo k historii zaměstnání osoby,
(IV) informace o záznamech, vztahujících se k jednotlivci jako zaměstnanci veřejného úřadu, který je osobním záznamem ("personal record"),
(V) informace vztahující se ke kriminální historii osoby,
(VI) informace vztahující se k náboženství, věku, sexuální orientaci či manželskému stavu osoby,
(VII) číslo, popis, symbol či slovní znamení nebo jiné stanovené pro osobu veřejným úřadem pro účely identifikace,
(VIII) informace vztahující se k právům přiznaným na základě zákona o veřejné sociální péči této osobě jako beneficientovi těchto práv či pro účely stanovení, zda má tato osoba právo stát se tímto beneficientem,
(IX) informace požadované na osobě pro účely daňové či celní povinnosti či jiného druhu platby dlužené či placené státu či lokálnímu úřadu, výboru zdravotnictví nebo jinému veřejnému úřadu pro stejné účely,
(X) jméno osoby, pokud se objeví spolu s dalšími osobními informacemi vztahujícími se k této osobě nebo pokud by oznámení jména vedlo k odkrytí těchto dalších informací držených veřejným úřadem a vztahujících se k této osobě,
(XI) informace vztahující se k majetku osoby, zahrnující charakter vztahu osoby k jakémukoli majetku, a
(XII) pohledy a názory jiných osob vztahujících se k této osobě

(I) v případě, že osoba vykonává nebo vykonávala úřad ředitele, nebo je zaměstnána či byla zaměstnána veřejným úřadem, jméno této osoby nebo informace vztahující se k úřadu či zaměstnání nebo funkce či podmínky výkonu této funkce či zaměstnání, nebo cokoli napsané či zaznamenané v jakékoli formě touto osobou při výkonu a pro účel výkonu výše zmíněného,

(II) v případě, že osoba poskytuje nebo poskytovala na základě smlouvy službu veřejnému úřadu, jméno osoby nebo informace vztahující se k této službě či podmínky výše zmíněné smlouvy nebo jakékoli touto osobou napsané či jinak zaznamenané informace při výkonu a pro účel této služby, nebo

(III) pohledy a názory osoby ve vtahu k veřejnému úřadu, jeho zaměstnancům nebo obchodům či výkonu jeho funkcí.

Případy uvedené v (b), pokud obsahují (i) - (VIII) se svým obsahem kryjí například s tzv. citlivými daty, které definuje finský zákon o osobních údajích (Personal Data Act 523/1999).
Postoupení takovýchto údajů je třetím osobám tímto finským právním předpisem výslovně zakázáno, pokud ovšem osoba, ke které se vztahují, neprojeví souhlas k jejich zpřístupnění třetí straně. Bez souhlasu mohou být poskytnuty například pro historický, vědecký či statistický výzkum. Jiné druhy osobních údajů, tzn. necitlivé, mohou být po splnění zákonem předepsaných podmínek (zejména nezbytná potřeba takovýchto údajů) zpřístupněny třetí osobě pro výzkumné či statistické účely, úřední plány a zprávy, veřejné registry, genealogické výzkumy či přímý marketing či jiné osobní zasílání. Osoba, ke které se požadované údaje vztahují, může zakázat úřadu, který tyto údaje u sebe skladuje, aby je poskytl pouze v následujících případech - pro účely přímého marketingu, průzkumu trhu či veřejného mínění, veřejných registrů nebo v případě genealogického výzkumu.

Pro určité doplnění lze ještě uvést, že již zmíněný zákon Jihoafrické republiky oproti Irsku řadí mezi osobní informace, které definuje ve svém článku 1, také korespondenci zaslanou jednotlivcem, z níž je implicitně nebo explicitně zřejmá soukromá nebo důvěrná povaha, nebo další korespondenci, jež by odkryla obsah původní korespondence.

Řada ustanovení o výjimkách z práva na přístup k informacím může mít dispozitivní, nikoliv kategorický charakter. Například podle uvedeného návrhu Bosny a Hercegoviny může někdy (v zákonem vyjmenovaných případech) příslušný úřad zpřístupnit informaci spadající pod vymezený okruh výjimek, pokud je tak ospravedlněno ve veřejném zájmu s ohledem na prospěch a také možnou újmu.

Tímto způsobem návrh vymezuje test veřejného zájmu ("public interest test"). Při tomto testu veřejného zájmu definovaném v článku 9 musí při svém rozhodnutí příslušný úřad zhodnotit například jakékoli nesplnění zákonem stanoveného závazku, existenci přestupku či selhání spravedlnosti, zneužití svého postavení či zanedbání výkonu úřední povinnosti, neoprávněného využití veřejných fondů nebo nebezpečí poškození zdraví nebo bezpečnosti jedince, veřejnosti nebo životního prostředí. Podobně umožňuje testovat veřejný zájem například právní předpis kanadský nebo irský. Otázkou zůstává, do jaké míry bude tohoto testu využito ke korupci. Je proto nutné zdůraznit význam jiných kontrolních mechanismů ve veřejné správě. V případě Bosny a Hercegoviny má být tento test uplatněn pouze ve vztahu k předpokládaným a definovaným výjimkám. U ostatních zemí, kde je určitým způsobem zahrnut tento nástroj do ustanovení legislativního dokumentu, takovéto omezení není a záleží pouze na volném uvážení subjektu povinného zpřístupnit určité druhy informací.

Také rozsah omezení, které umožňují všechny vybrané legislativní dokumenty, je různý. Za předpokladu, že abstrahujeme od využití nástrojů podobných veřejnému testu, uvedenému v návrhu právního předpisu Bosny a Hercegoviny, můžeme znázornit nejširší možnou množinu kategorií omezení práva na přístup k informacím do TABULKY. Modelem bude při jejím vypracování pro svou konkrétnost uvedený právní předpis Kanady. Množina výjimek, vyplývajících z jejího federálního právního předpisu, však bude v tabulce případně doplněna o jednotlivosti, které v kanadském právním předpise obsaženy nejsou, ale které jsou specifické pro jiné vybrané země. Je jasné, že tabulka bude výsledkem řady zjednodušení a že realita omezení práva na přístup k informacím může být jiná a může se stát od státu lišit. Výsledek tabulky měl poukázat na rozsah omezení, vyplývajících z obecných právních předpisů nebo jejich návrhů. Při zpracování tabulky nebyla brána v úvahu ustanovení jiných (zvláštních) právních předpisů vybraných zemí.

Také obsah omezení je ve vybraných státech různý a existují i případy, kdy jejich označení je stejné, ale smysl je úplně jiný. V ustanoveních o výjimkách lze najít také ustanovení, která se v jiných vybraných obecných právních předpisech neobjevují.

Na tomto místě je možné poukázat např. na tyto výjimky ze svobody informací:
- realizaci práva na přístup k veřejným informacím, jež nemůže nastat v rozporu s uznávanými morálními standardy, vyplývající z ustanovení bulharského právního předpisu a připomínající deklaratorní ustanovení základních státních předpisů, tzn. ústav a ústavních zákonů
- finský právní předpis v bodech 21, 22 a 30 řadí mezi výjimky také:
a) dokumenty týkající se základních materiálů pro disertační a jiné vědecké studie, technologické nebo jiné rozvojové projekty, či jejich hodnocení, pokud je zřejmé, že by přístup způsobil nepohodlnost ("inconvenience") k jejich dokončení či osobě je zpracovávající,
b) dokumenty obsahující informace o přijímací zkoušce či jiné zkoušce nebo testu, pokud by přístup působil rozpor při dosahování jejich cílů nebo při ochraně budoucího užití těchto testů;
c) dokumenty o bohatství studenta a výjimkách z vyučování, výsledky testů studentů, kandidátů a školních diplomů či jiných dokumentů obsahující výslovné ohodnocení osobních charakteristik studenta.

1. Srovnej Kashmanov, A.: Access to Public Information Act in Bulgaria (Report). Dostupný na www.aip-bg.org, s. 8-12.

Působnost vlády ("Responsibilities of Government")

Informace získané na základě důvěry ("Information obtained in confidence")

Mezinárodní záležitosti ("International affairs")

Vynucování zákonů a vyšetřování, prevence zločinnosti ("Law enforcement and investigation, prevention of crime")

Bezpečnost jednotlivců a veřejnosti ("Safety of individuals and of public")

Ekonomické zájmy ("Economic interests")

Záležitosti federace-stát ("Federation-State affairs")

Národní bezpečnost a obrana ("National security and defence")

Ekologické zájmy ("Ecological interests")

Národnost, imigrace a konzulární záležitosti ("Nationality, immigration and consular matters")

Sociální zájmy ve vztahu, kdy úřad = zaměstnavatel ("Social interests where authority = employee")

Osobní informace ("Personal information")

Ochrana soukromí jednotlivců ("Individual´s privacy protection")

Informace o třetí straně a ochrana zájmů třetí strany ("Third party information and third party´s interests protection") včetně irských "commercially sensitive information"

Řízení soudu a právní rady ("Court proceedings and legal advice")

Informace o aktivitách vlády ("Operations of Government")

Řízení veřejné služby a činnosti spojené s veřejnou službou ("Management and operation of the public service")

Informace týkající se procesů rozhodování ("Information related to decision-making processes")

Rady, konzultace apod. ("Advice, consultations, etc.")

Výkon diskréční pravomoci a funkcí rozhodnutí soudu "Exercise of a discretionary power or an adjudicative function")

Testovací procedury, testy, zkoušky a audity ("Testing procedures, tests, examinations and audits")

Výzkum, statistika a analýzy ("Research, statistics and analysis")

Stížnosti na aktivity úřadu ("Complaints about activities of the authority")

Morální standardy ("Moral standards")

Omezení na základě veřejného zájmu ("Restrictions on the ground of public interest")

Utajované dokumenty ("Secret/Classified documents")

Členství v politické straně či Parlamentu či informace o politické straně ("Membership in a political party or in Parliament or information related to a political party")

Omezení na základě (jiných) právních předpisů ("Legal restrictions")

Informace, které mají být zveřejněny či zpřístupněny ("Information that is to be published or made available")

Zákon se nevztahuje na určité informace ("Act does not apply to certain information")

Formulace typu "the following are deemed not to be official documents"