Mgr. Marek Hanák,
Kancelář veřejného ochránce práv
Právnická fakulta MU

Kontrola stavebních úřadů

Dnem 1. 1. 2003 nabyl účinnosti zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, který svou částí sedmdesátou zasáhl rovněž do struktury stavebních úřadů ¹. Nabytím účinnosti citovaného zákona, coby pilíře reformy veřejné správy, totiž zanikly referáty regionálního rozvoje, které vykonávaly činnost odvolacích orgánů proti rozhodnutím stavebních úřadů prvního stupně. V současné době plní funkci odvolacích orgánů namísto zrušených okresních úřadů krajské úřady, jejichž činnost se řídí zákonem č. 129/2000 Sb., o krajích. V následujícím příspěvku se pokusím zachytit nejdůležitější změny, které reforma veřejné správy pro oblast výkonu agendy na úseku veřejného stavebního práva přinesla ve vztahu k dozorovým a kontrolním mechanismům, a to především z pohledu své činnosti v Kanceláři veřejného ochránce práv².

Budu-li hovořit o kontrole činnosti stavebních úřadů, nevyhnu se krátkému výkladu o opravných prostředcích a dozoru nad výkonem přenesené působnosti obce, kontrole činnosti krajských úřadů, jakož i dozoru nad výkonem přenesené působnosti kraje. Dříve než se budu věnovat uvedeným otázkám souvisejícím s dozorem a kontrolou výkonu státní správy na úseku stavebního řádu, rád bych se zmínil o tom, v jakém ohledu uplatňuje veřejný ochránce práv svou pravomoc, ergo jak výkon dozoru a kontroly nad činností stavebních úřadů ovlivňuje.

Většina podnětů z oblasti veřejného stavebního práva se týká nesouhlasu s vydanými opatřeními a rozhodnutími stavebních úřadů prvního stupně a následně pak nesouhlasů s tím, jak bylo vyřízeno odvolání, jež proti rozhodnutí stavebního úřadu stěžovatelé podali. Stále častěji se vyskytují podněty, jež směřují proti krajským úřadům, kde působnost stavebního úřadu vykonávají zpravidla odbory územního plánování a stavebního řádu. Potvrzuje se, že běžní, v právu se obtížně orientující občané, nevyužívají svého práva podat proti rozhodnutí stavebního úřadu odvolání, coby řádného opravného prostředku. V tomto je pak utvrzují i samy stavební úřady, poukazujíce na doložku právní moci, když dostatečně neinformují o možnosti podat proti již pravomocnému rozhodnutí podnět na jeho přezkoumání k nadřízenému orgánu dle ustanovení § 65 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen správní řád)³. Na základě osobních zkušeností si dovolím konstatovat, že drtivá většina občanů o této možnosti neví a ustanovení správního řádu o přezkoumávání rozhodnutí mimo odvolací řízení vůbec nezná.

Pokud jde o přezkoumávání opatření stavebních úřadů, což jsou mimo jiné oznámení o zahájení řízení, souhlas s dělením pozemku (pokud není rozhodnutím), výzvy orgánu státního stavebního dohledu (vydané například z důvodu stížnosti na závadné likvidování srážkových vod) a sdělení k ohlášení drobné stavby či stavebních úprav nevyžadujících stavební povolení (viz ustanovení § 55 stavebního zákona), je praxe taková, že ne všechny stavební úřady znají ustanovení zákona o obcích, kde je zakotveno oprávnění krajského úřadu zrušit opatření orgánu obce, jak o tom bude pojednáno níže. Nesouhlas s opatřením stavebního úřadu se poměrně často týká sdělení k ohlášení drobné stavby, zejména oplocení, kdy předmětem stížností obvykle bývají námitky vlastníků sousedních pozemků a staveb, že byla realizovaným oplocením narušena hranice, čímž došlo k zásahu do vlastnického práva k pozemku nebo stavbě. Výzvy orgánu státního stavebního dohledu pak souvisejí se zjištěními, která na místním šetření učinil pověřený pracovník stavebního úřadu, a to zpravidla při řešení stížnosti na provádění nepovolené stavby, stavební úpravy či udržovacích prací na nemovitosti. Samozřejmě se objevují i opačné případy, kdy si stěžuje adresát výzvy orgánu státního stavebního dohledu, že uložení povinností je v rozporu se stavebním zákonem. Stěžovatelé rádi argumentují, že výzvou je zasahováno do jejich vlastnického práva ke stavbě či pozemku v rozporu s Listinou základních práv a svobod, zejména čl.11 (ochrana vlastnického práva)⁴. V praxi jsem se pouze výjimečně setkal s tím, že by dnes již zrušený okresní úřad posoudil stížnost na nesprávně provedený státní stavební dohled a s tím související stížnost na nezákonnou výzvu orgánu státního stavebního dohledu jako podnět na zrušení výzvy dle zákona o obcích. Takový postup je v praxi prozatím ojedinělý. Je-li veřejnému ochránci práv doručen podnět, v němž stěžovatel namítá nesprávnost, respektive nezákonnost výzvy státního stavebního dohledu, zabývá se veřejný ochránce práv tím, zda je v daném případě důvod pro postup dle ustanovení zákona o obcích o dozoru nad výkonem přenesené působnosti obce, mutatis mutandis, zda je dán důvod pro zrušení opatření orgánu obce pro jeho nezákonnost.

Podle ustanovení § 126 odst. zákona o obcích vykonává dozor nad výkonem přenesené působnosti obce Ministerstvo vnitra a krajský úřad v přenesené působnosti⁵. Dozor se provádí následně a zjišťuje se při něm soulad nařízení obce se zákony a soulad usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obce, které nejsou nařízeními obce, se zákony, jinými právními předpisy nebo v jejich mezích též s usneseními vlády nebo se směrnicemi ústředních správních úřadů. Ve smyslu ustanovení § 126 odst. 2 zákona o obcích je při výkonu dozoru krajský úřad oprávněn požadovat na obci poskytnutí informací potřebných pro výkon dozoru ve stanovených lhůtách, navrhovat obci změny nebo zrušení nezákonného nařízení, rozhodnutí nebo opatření jejích orgánů ve stanovené lhůtě. Předmětem naší pozornosti se stanou tzv. jiná opatření orgánů obce, jimiž mohou být na úseku stavebního řádu sdělení k ohlášené drobné stavbě, souhlas s dělením pozemků vydaný formou opatření, výzvy orgánu státního stavebního dohledu, opatření, jímž stanoví stavební úřad účel užívání stavby, k níž se nedochovaly doklady (viz § 104 stavebního zákona) a jiná. Zákon o obcích v ustanovení § 127 odst. 3 stanoví, že opatření orgánů obce v přenesené působnosti je jiné než uvedené v odstavci 1, které je v rozporu se zákonem, jiným právním předpisem, v jejich mezích též s usnesením vlády nebo směrnicí ústředního správního úřadu, zruší krajský úřad, nezjedná-li nápravu orgán, který je vydal, ve lhůtě stanovené krajským úřadem. Opatření krajského úřadu podle odstavce 3 obec neprodleně vyvěsí na úřední desce po dobu 15 dnů.

Zřízením krajů došlo na úseku veřejného stavebního práva ke změně v tom směru, že namísto dosavadních regionálních pracovišť Ministerstva pro místní rozvoj ČR, vykonávají kontrolu a přezkoumávají rozhodnutí a opatření obecních úřadů krajské úřady, tak jak to vyplývá z ustanovení § 67 odst. 1 písm. a) a § 69a odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajských úřadech, ve znění pozdějších předpisů⁶. Ve smyslu ustanovení § 80a zákona o krajích platí, že výkon samostatné i přenesené působnosti kraje podléhá dozoru státu (dále jen "dozor"). Dozor vykonávají věcně příslušná ministerstva (na úseku veřejného stavebního práva je to Ministerstvo pro místní rozvoj) a jiné věcně příslušné ústřední správní úřady⁷. Dozor je zaměřen výhradně na následné posuzování dodržování zákonnosti a je prováděn tak, aby nebyla omezována samostatná působnost a rozhodovací pravomoc orgánů kraje, aby nedocházelo k nezákonnému zásahu státu do jejich činnosti. Podle § 81 odst. 2 zákona o krajích při dozoru nad výkonem přenesené působnosti se zjišťuje soulad nařízení kraje se zákony a jinými právními předpisy vydanými vládou a ústředními správními úřady a v případě usnesení a rozhodnutí orgánů kraje jejich soulad se zákony, jinými právními předpisy, usneseními vlády a směrnicemi ministerstev a jiných ústředních správních úřadů.

Důležitý pro výkon činnosti na úseku stavebního řádu je pak § 86 zákona o krajích, podle něhož věcně příslušné ministerstvo nebo jiný věcně příslušný ústřední správní úřad pozastaví výkon usnesení, rozhodnutí nebo opatření orgánu kraje v přenesené působnosti, je-li v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem vydaným vládou nebo ústředním správním úřadem nebo s usneseními vlády, směrnicemi ministerstev a jiných ústředních správních úřadů. Nezruší-li příslušný orgán kraje takové usnesení, rozhodnutí nebo opatření nebo neuvede-li je do souladu se zákonem nebo jiným právním předpisem vydaným vládou nebo ústředním správním úřadem nebo s usnesením vlády, směrnicí ministerstva nebo jiného ústředního správního úřadu ve lhůtě stanovené příslušným ministerstvem nebo jiným věcně příslušným ústředním správním úřadem, která nesmí být kratší než 30 dnů, toto ministerstvo nebo tento ústřední správní úřad je svým rozhodnutím zruší. Rozhodnutí věcně příslušného ministerstva nebo jiného věcně příslušného ústředního správního úřadu o pozastavení výkonu takového usnesení, rozhodnutí nebo opatření, jakož i rozhodnutí o jeho zrušení nabývá účinnosti dnem doručení jeho písemného vyhotovení krajskému úřadu.

Jednou ze situací, kdy bude postupováno podle citovaných ustanovení je ta, kdy stěžovatel nesouhlasí s tím, jak byl ze strany krajského úřadu vyřízen podnět na přezkoumání pravomocného rozhodnutí stavebního úřadu mimo odvolací řízení (např. stavebního povolení či kolaudačního rozhodnutí), zkrátka ty situace, kdy byl jejich podnět bez dalších opatření odložen. Ve správním řádu bychom marně hledali ustanovení, podle kterého bychom mohli takovéto opatření podrobit přezkumu ze strany nadřízeného orgánu, neboť odložení podnětu na přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení má povahu opatření, nikoliv rozhodnutí. Je tomu tak proto, že postup správního orgánu při odložení podnětu není řízením správním⁸. Vzhledem k tomu, že opatření krajského úřadu o odložení podnětu na přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení není rozhodnutím ve správním řízení, nebude třeba přihlížet k ustanovení § 87 odst. 4 zákona o krajích, jež vylučuje použití ustanovení o dozoru nad výkonem přenesené, ale i samostatné působnosti, na rozhodnutí vydaná ve správním řízení. K právě uvedenému mohu konstatovat, že veřejný ochránce práv v několika případech doporučil stěžovateli, aby podnět na přezkoumání opatření krajského úřadu k příslušnému ministerstvu podal.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 24/2003.

Poznámky:

1/ zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů

2/ zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Další informace o činnosti “ombudsmana" lze získat na www.ochrance.cz, případně na tel. informační lince 542 542 888, která je v provozu od Po – Pá v době od 8. 00 – 16.00 hod.

3/ zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů

4/ usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů

5/ zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů

6/ zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů

7/ zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů

8/ viz in Mikule V., Kopecký M., Staša J., Správní řízení ve věcech stavebních, ABF Praha 1997, str. 167. “Dospěje-li správní orgán v prvotní fázi posuzování naopak k názoru, že rozhodnutí nezákonné není, správní řízení nezahájí. Takové stanovisko správní orgán ve formě procesního rozhodnutí nevyjadřuje (nejde o výsledek správního řízení, nýbrž jen interního postupu)".